En el debate actual sobre los sistemas de pensiones, se observa una convergencia de factores históricos y económicos que desafían la sostenibilidad y equidad de las prestaciones. La discusión sobre las pensiones se centra en la búsqueda de un equilibrio que asegure la justicia intra e intergeneracional, la viabilidad financiera del sistema y la adaptación a las cambiantes realidades demográficas y laborales.
Evolución Histórica y Desafíos del Sistema de Pensiones Chileno
La conmemoración del centenario de la Ley de Seguro Obrero de 1924 ha propiciado una reflexión profunda sobre los desafíos históricos y actuales del sistema de pensiones chileno. En una edición de "Discusiones Actuales", organizada por el centro Signos, participaron expertos como Germán Vera, ingeniero y doctor en Economía, y Pedro Irureta, abogado y doctor en Derecho. La investigadora Francisca Echeverría moderó el evento, donde se analizó el auge y declive del mutualismo en Chile y el mundo.
El Declive del Mutualismo y el Surgimiento de la Capitalización Individual
Matías Petersen, decano de la Facultad de Ciencias Sociales, destacó que el declive de las sociedades de socorro mutuo se debió a factores como la ineficiencia administrativa, la expansión de aseguradoras privadas y la promulgación de leyes de seguros sociales obligatorios. Petersen enfatizó que, aunque el cambio hacia sistemas previsionales más modernos dejó atrás elementos de acción colectiva, un retorno al mutualismo no sería viable en la actualidad.
Pedro Irureta explicó que el sistema de capitalización individual surgió como respuesta al colapso del sistema de cajas, existiendo un consenso sobre la necesidad de una reforma. A pesar de la eficiencia demostrada en la rentabilidad de los fondos, persisten problemas como las lagunas previsionales, bajos aportes y el aumento de la esperanza de vida. Irureta resaltó la falta de consenso social en torno a la legitimidad del modelo actual, percibido por algunos como insuficientemente solidario.
Germán Vera se refirió al carácter maximalista que han tenido históricamente las reformas al sistema previsional chileno, donde cada una ha intentado ser definitiva, dificultando ajustes oportunos antes de que los problemas se agudicen.
La Reforma de Pensiones Recientemente Aprobada y sus Implicaciones
El análisis de la reforma de pensiones recientemente aprobada, según un exintegrante de la Comisión Marcel, indica que el acuerdo "está mucho más cerca del ideal de la derecha que del de la izquierda". Esta afirmación es compartida por muchos, y se subraya que Chile, bajo un gobierno progresista y con el voto de parlamentarios de izquierda, ha consolidado la capitalización individual como el régimen de administración de los aportes previsionales.
Fortalecimiento de la Capitalización Individual y la PGU
La reforma fortalece la capitalización individual y, a su vez, incluye un necesario y postergado aumento escalonado de la Pensión Garantizada Universal (PGU). La ley se aplicará a los mayores de 82 años después de seis meses de su entrada en vigor, a los mayores de 75 años después de 12 meses, y a los mayores de 65 años después de 24 meses.
Además, se prevén aumentos en las pensiones de las mujeres para equipararlas por género, considerando la diferencia de mortalidad con los hombres, con un aporte adicional del 1% de los empleadores. A partir del segundo año, se considera otro aporte del empleador del 1% y un 1,5% adicional para abonar a las cuentas individuales en forma de un préstamo al gobierno (un bono con rentabilidad asegurada). Este financiamiento se destinará al pago de incentivos en forma de bonos a jubilados actuales por años cotizados, siempre que las mujeres hayan cotizado más de 10 años y los hombres más de 20 años.
A partir del tercer año, se contemplan nuevos y crecientes aportes del empleador, comenzando con un 0,25% el tercer año, 1% el cuarto y quinto año, 2,4% el sexto, 3,1% el séptimo, 3,8% el octavo y 4,5% el noveno año después de la reforma, para abonar a las cuentas de ahorro individuales del trabajador.
A pesar de estos cambios, los aumentos de pensiones del seguro social no son inmediatos y se mantendrán en niveles precarios. Para la mayoría, los aumentos son inciertos para los próximos 40 años, ya que deberán seguir asumiendo los riesgos del mercado de capitales, aunque en algunos casos las AFP no podrán cobrar comisiones.
Jubilación y calidad de vida. Estudio de IESE y VidaCaixa
Características Estructurales de la Reforma
La reforma es significativa y estructural. Es significativa porque demanda 7 puntos porcentuales de aporte adicional de los empleadores, lo que eleva las tasas de cotización del sistema al 18,5% (sin comisiones), comparable con las más altas de la OCDE (10% aportado por el trabajador y 8,5% por el empleador).
Es estructural por al menos tres motivos:
- Define el pilar contributivo como esencialmente de capitalización individual, basado en la propiedad, la capitalización en cuentas individuales y la libertad, destinando 16 de los 18,5 puntos porcentuales a ella y solo 2,5% al seguro social.
- Refuerza la PGU e incorpora una noción de seguro social, cuya institucionalidad aún no existe y deberá implementarse, asignando al Estado un mayor rol en la administración de los beneficios del seguro social que persistan tras la transición y en la administración de cuentas para nuevos gestores financieros.
- Representa la mayor reforma desde que se instauró el sistema a partir del DL 3500 en 1981, con el objetivo de reforzar un mercado de cuentas individuales de ahorro de largo plazo y obligatorio como su único pilar contributivo.
Cabe preguntarse si la mayor competencia en este mercado, que se buscará licitando no solo a nuevos afiliados sino también al 10% del stock de antiguos afiliados, es una condición necesaria y suficiente para lograr el acceso universal asequible a pensiones dignas. Tampoco se debe esperar que el simple aumento de la tasa de cotización en 6 puntos porcentuales genere un efecto significativo sobre el ahorro, la inversión, el crecimiento y el empleo que permita a más personas acceder a través de su propio esfuerzo contributivo. Existe una deuda pendiente con el financiamiento necesario para la seguridad social.
Sostenibilidad y Objetivos del Sistema de Pensiones
Es crucial que el sistema de pensiones sea financieramente sostenible en el tiempo, asegurando justicia intra e intergeneracional y evitando desequilibrios significativos entre beneficios y contribuciones. La sostenibilidad debe considerar también los efectos fiscales y el gasto permanente que generan para el Estado.
Propuesta de Tasa de Cotización y Seguro Social
Para cumplir los objetivos generales y específicos del sistema de pensiones, la reforma propone una tasa de cotización a cargo de los empleadores del 8,5% de las remuneraciones imponibles. Esta tasa considera que el Seguro Social absorberá el actual Seguro de Invalidez y Sobrevivencia, reemplazando la prima variable que pagan los empleadores.
- Una cotización diferida a las mismas cuentas del 1,5%, destinada transitoriamente al Fondo Autónomo de Protección Previsional para financiar el Beneficio por Años Cotizados, a través del mecanismo de Cotización con Rentabilidad Protegida. Esta cotización diferida será transitoria por 30 años, y el aporte se integrará íntegramente a la pensión del afiliado, con reajustes e intereses, al momento de la jubilación.
- Un aporte del 2,5% al Seguro Social de nueva creación, que atenderá contingencias y mitigará riesgos de circunstancias sobrevinientes o no modificables por los trabajadores afiliados.
El objetivo de estas medidas es reducir el impacto de las lagunas previsionales causadas por la cesantía. Se establecerá un Sistema Único de Cobranza de Cotizaciones para que las instituciones previsionales recuperen cotizaciones impagas. La Tesorería General de la República (TGR) realizará la cobranza prejudicial, y la cobranza judicial será licitada conjuntamente por AFP e IPS.
Los fondos seguirán un esquema de inversión que evoluciona con la edad del afiliado, promoviendo inversiones a más largo plazo para atraer mejores rentabilidades y reduciendo las necesidades de liquidez del sistema. Los inversores de pensiones recibirán premios o castigos en sus comisiones según el desempeño de sus inversiones.
Finalmente, se elevará gradualmente el monto de la PGU a $250.000 y se permitirá el acceso a los beneficios del sistema solidario de pensiones a los beneficiarios de leyes reparatorias, en igualdad de condiciones y requisitos que el resto de los afiliados. Tanto el aumento en el monto y cobertura de la PGU como las medidas para aumentar la densidad de cotizaciones y el retorno financiero de las inversiones tienen efectos positivos sobre las pensiones, traduciéndose en mayores tasas de reemplazo a corto, mediano y largo plazo.
Compensación por Diferencias de Expectativas de Vida y Requisitos
La compensación por diferencias de expectativas de vida generará un beneficio permanente que compensa la brecha de las mujeres debido a su mayor esperanza de vida, un factor que actualmente reduce el monto de sus pensiones. La compensación se recibe a partir de los 65 años, pero se reduce porcentualmente si la mujer se pensiona antes de esa edad, incentivando a postergar la jubilación.
Para calcular el costo de esta compensación, se compara la diferencia entre la pensión de un hombre y una mujer que se jubilan a los 65 años con el mismo nivel de ahorro, fecha de concesión de la pensión y grupo familiar. Una mujer que se jubila a los 65 años recibe el 100% de esa diferencia, mientras que una mujer que se jubila a los 60 años recibe solo el 5%. La compensación tendrá un monto mínimo de 0,25 UF mensuales por persona.
Requisitos para Hombres y Mujeres
- Para las mujeres, el requisito mínimo de años cotizados es de 10 años, incrementándose a 15 años en un plazo de 10 años (un año adicional cada dos años). Después de 20 años del inicio del beneficio, el número máximo de meses de cotizaciones computables disminuirá en 12 meses por cada 12 meses durante 10 años.
- Para los hombres, el requisito mínimo es de 20 años cotizados, que se aplicará íntegramente durante los primeros 20 años. Durante los siguientes 10 años, el número máximo de meses de cotizaciones computable disminuirá en 6 meses por cada 12 meses.
El valor del beneficio se calculará restando del monto determinado por los meses mínimo y máximo cotizado una anualidad basada en los aportes del empleador a capitalización individual, más el valor de la Cotización con Rentabilidad Protegida. Este Beneficio por Años Cotizados estará respaldado por la Cotización con Rentabilidad Protegida, un aporte del empleador al Seguro Social del 1,5% de su renta imponible, que se integrará a la cuenta del trabajador con reajustes e intereses al momento de la jubilación. Este aporte es transitorio por un período de 30 años.
Estimación de Beneficiarios y Tasas de Reemplazo
Las proyecciones indican un aumento significativo en el número de beneficiarios del sistema de pensiones. Para el primer año de vigencia de la reforma, se estima que 415.690 mujeres y 538.890 hombres, sumando un total de 954.580 personas, recibirán el beneficio por años cotizados. Estos beneficiarios aumentarán progresivamente, llegando a 818.950 hombres y 680.570 mujeres, totalizando 1.499.520 personas en el año 2034.
En cuanto a las tasas de reemplazo, en un escenario sin reforma, la relación entre pensiones contributivas (financiadas con ahorro individual) e ingreso formal sería del 14,6% para los nuevos pensionados en 2025. Sin embargo, en un escenario con reforma, la mediana de la tasa de reemplazo contributiva alcanzaría el 25,7% en 2025, lo que representa un aumento de 11,1 puntos porcentuales, principalmente debido al efecto del beneficio por años cotizados.
Este efecto se concentra en los quintiles 2 al 4, que experimentarían un diferencial de 11 puntos porcentuales o más a corto plazo. Al sumar las tasas de reemplazo contributiva y no contributiva (financiadas con ahorro individual y fiscal), se observan incrementos de alrededor de 3 puntos porcentuales superiores a los reportados para las pensiones autofinanciadas.
Adicionalmente, las pensiones se verían incrementadas por el aumento de la densidad de cotizaciones y el retorno de inversiones, objetivos de varias medidas de reforma del D.L. N° 3.500. Es importante señalar que los ingresos de las AFP por comisiones no afectan las pensiones contributivas, solo constituyen un costo del sistema. Tampoco se incorpora el gasto fiscal por PGU, que a mediano plazo variará del 2,2% al 2,5% del PIB, a pesar de que una parte importante de las transferencias de la PGU complementan pensiones contributivas.
La tasa de cotización propuesta es fija y absorbe la prima del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia, que actualmente es variable según la siniestralidad y se ajusta trimestralmente.