La Seguridad Social en nuestro país ha sido desde sus inicios una materia de constante preocupación y una demanda recurrente en la ciudadanía, pues se considera un instrumento de justicia social. Desde sus orígenes en los años veinte, el Estado ha buscado propiciar un conjunto de leyes, políticas y medidas de protección social, llamado Sistema Previsional.
Este sistema busca auxiliar a las personas que, en las distintas etapas de su vida, se vean frente a contingencias que les impidan generar ingresos, adelantándose a estas situaciones con una red de protección que les brinde el auxilio necesario. Nuestro Sistema Previsional está compuesto por:
- Los Sistemas de Pensiones, que auxilia ante las contingencias de vejez, invalidez y muerte.
- Salud, ante contingencias de enfermedad y embarazo.
- Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, que resguarda la seguridad y salud en el trabajo.
- El Seguro de Cesantía, que protege en caso de desempleo.
La forma de entregar este derecho a los ciudadanos que se enfrentan a las contingencias sociales va asociado a un pago de cotizaciones, que es un aporte en dinero que efectúan los trabajadores y/o los empleadores a los regímenes contributivos para el financiamiento de las prestaciones a las que tengan derecho.
Orígenes y Creación del Sistema de AFP
La creación de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) fue promovida desde 1972 por conglomerados económicos centrados en la industria financiera, que obtendrían de ellas una inyección enorme de capital. La reforma definitiva fue implementada por el grupo de economistas neoliberales radicales, conocidos como los Chicago Boys, quienes tenían estrechos lazos sociales y profesionales con aquellos conglomerados.
En 1981, la dictadura militar de Augusto Pinochet implementó una reforma radical al sistema de pensiones de Chile, basada en la construcción de un esquema privado de capitalización individual. El ministro José Piñera fue una figura clave en la creación de este sistema durante el apogeo de la dictadura militar. Esta reforma, que estableció un régimen de capitalización individual de administración privada, reemplazó al sistema estatal de reparto.
El nuevo sistema se implementó a fines de 1981 a través de un decreto-ley, que carecía de toda legitimidad democrática. A partir de 1982, todos los trabajadores en relación de dependencia fueron ingresados compulsivamente al nuevo sistema privado y obligados a adherir a alguna AFP. Las únicas excepciones fueron los integrantes de las Fuerzas Armadas y los Carabineros, además de algunos pocos aportantes que en el momento del traspaso permanecieron en el antiguo sistema de reparto.
Justificación y Críticas de la Reforma Previsional
Para justificar la reforma, el gobierno de Augusto Pinochet criticó duramente el sistema anterior. Los problemas realmente existentes se mezclaron con argumentos de naturaleza ideológica. Se adujo que el bajo nivel de las pensiones y las crecientes dificultades de financiación en una serie de cajas de compensación paralelas eran problemas inherentes al sistema. Sin embargo, en realidad, eran causados por parámetros específicos que podían corregirse sin una reforma integral. Jaime Ruiz Tagle, miembro del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional creado por Michelle Bachelet, llega a la conclusión de que una reforma parcial del sistema de reparto era perfectamente factible.
Hasta hace apenas seis años, los críticos del modelo previsional chileno aún remaban contra la corriente. El sistema de capitalización individual obligatorio era propagado internacionalmente como un ejemplo exitoso, a partir de la convicción compartida de que el mercado es capaz de asegurar resultados óptimos también en el sector previsional. Sin embargo, la realidad actual muestra una cara radicalmente distinta: ninguna de las metas planteadas entonces pudo ser alcanzada.
Impacto y Desafíos del Sistema de AFP
A más de 26 años de su lanzamiento, el sistema que tantos elogios cosechó en el mundo está lejos de dar los resultados previstos. Aunque el nivel de cobertura es alto en comparación con otros países de la región, sigue siendo similar al que existía antes de la reforma y, al igual que el nivel de las pensiones, no parece haberse beneficiado del alto crecimiento económico del país, lo que genera desigualdades cada vez mayores.
Por eso, el gobierno de Michelle Bachelet impulsó una ley que, sin alterar la esencia del sistema, incluyó un nuevo pilar solidario, una presencia más fuerte del Estado y cambios en el funcionamiento de las administradoras privadas.
Gastos de Transición y Déficit Público
El traspaso del antiguo régimen de reparto al nuevo sistema continúa generando hasta hoy enormes gastos de transición. Entre 1981 y 2004, el déficit del sistema previsional público, generado por la continuación del pago de pensiones del sistema antiguo, el reconocimiento de derechos adquiridos en ese sistema y su traspaso a los fondos de pensiones privados, y el pago de pensiones asistenciales para personas carentes de recursos, así como los subsidios garantizados para alcanzar la pensión mínima, ascendió, en promedio, a 4,7% del PIB. A este porcentaje se le sumaron gastos del orden de aproximadamente 1,3% del PIB para financiar el déficit de las cajas de pensiones de las Fuerzas Armadas y los Carabineros. Estas cifras son claramente mayores que el déficit que se registraba en 1980 -alrededor de 1,8%-, antes de que la reforma entrara en vigor. Entre 1996 y 2006, más de un cuarto del gasto público, incluido el traspaso de recursos a los fondos de pensiones privados, se destinó al sistema previsional.
Cobertura y Densidad de Aportes
A fines de 2007, la población de Chile ascendía a 16,7 millones de personas, de las cuales aproximadamente ocho millones estaban afiliadas a las AFP. Sin embargo, se considera "afiliada" a toda persona que haya efectuado al menos un aporte durante su vida, incluyendo a quienes ya no se encuentran insertos en el mercado laboral. Por ello, resulta más adecuado considerar el número de aportantes activos, que asciende a 4,37 millones. Esto significa que alrededor de 62% de la población activa aporta a un fondo de pensiones privado, mientras que otro 3,7% continúa aportando al sistema antiguo, alcanzando una cobertura total de dos tercios de la población activa. Según datos oficiales, esta es la más alta de América Latina y abarca un porcentaje comparativamente mayor del sector de menores ingresos.
Sin embargo, este buen posicionamiento respecto de otros países latinoamericanos queda relativizado si se tiene en cuenta que, después de más de un cuarto de siglo, la extensión de la cobertura no aumentó en comparación con la vigente en 1975, pese a que desde 1990 el ingreso per cápita del país se incrementó más de cuatro veces. Aún al día de hoy, más de un tercio de la población activa sigue careciendo de cobertura previsional contributiva; esto vale sobre todo para los trabajadores autónomos.
Al mismo tiempo, los datos acerca de la cobertura total reflejan apenas una parte de la realidad, pues los afiliados a las AFP aportan solo en forma esporádica, con las consecuentes lagunas previsionales que ello genera. La densidad de aportes promedio es de alrededor de 52% de la vida laboral. Además, se registran diferencias de género muy claras: mientras que la densidad de aportes de los hombres asciende a casi 60%, la de las mujeres es inferior a 44%. Un cuarto de los afiliados efectúa aportes por un periodo que llega apenas a 24% de su vida laboral y solo 30% de los afiliados alcanza el 80% de densidad de aportes, que fue el nivel supuesto cuando se inició la reforma.
Prestaciones y Montos de las Pensiones
En 2007, el Estado chileno pagó alrededor de 68% de todas las pensiones. De estas, 1.400.000 pensiones, más de un tercio, corresponden a pensiones de vejez provenientes de derechos adquiridos en el antiguo sistema de reparto; 30% fueron pensiones asistenciales, financiadas a través de la recaudación fiscal y otorgadas estrictamente según criterios de pobreza. Dos tercios de las pensiones estatales (excluyendo las asistenciales) las perciben mujeres, aunque ellas reciben apenas 61% de las prestaciones de los hombres.
A fines de 2007, el sistema previsional privado pagó 642.000 pensiones, dos tercios de las cuales correspondían a pensiones de vejez. Apenas 34% de todas las pensiones privadas son percibidas por mujeres. La mayor parte de las pensiones se financia, al menos parcialmente, con los recursos que el Estado transfiere a las AFP en calidad de bonos de reconocimiento. Estos equivalen a los aportes que los afiliados efectuaron antes al sistema público, más un ajuste de alrededor de 4% anual.
El sistema privado ofrece dos modalidades de retiro:
- Retiro programado: La persona puede optar por percibir una renta temporal calculada sobre la base del capital acumulado, la expectativa promedio de vida y la rentabilidad anual de su fondo. Si el capital acumulado se agota y las prestaciones resultan menores que la pensión mínima, la persona puede solicitar la garantía estatal de pensión mínima (siempre que haya contribuido como mínimo 20 años) o, en su defecto, una pensión asistencial. Otra alternativa consiste en entregar el capital acumulado a una empresa de seguros, que garantiza una renta vitalicia descontando previamente su comisión.
- Pensión anticipada: Consiste en adelantar la edad de retiro, siempre y cuando el capital acumulado permita generar una pensión que supere el 61% de los ingresos de los últimos diez años y resulte 30% más alta que la pensión mínima de vejez vigente.
En cuanto al monto promedio de las pensiones de vejez, sobrevivencia e invalidez, estas rondan los 352 dólares en el caso de las AFP y los 415 dólares en el sistema estatal; la diferencia es de 18%. En las pensiones de vejez puras, la diferencia trepa a 51% (337 dólares en AFP vs. 510 dólares en el sistema estatal). Sin embargo, en el sistema estatal también hay un 80% de pensionados con haberes por debajo de los 370 dólares, mientras que alrededor de 9% de las pensiones de vejez estatales ascienden a unos 1.177 dólares en promedio, principalmente para miembros de las Fuerzas Armadas y Carabineros, para quienes la dictadura mantuvo el antiguo sistema de reparto.
De este modo, la promesa formulada al momento de lanzar la reforma en el sentido de que el monto de las pensiones privadas ascendería a 80% de los últimos ingresos percibidos no se cumplió. De acuerdo con cálculos del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, los hombres que se retiren entre 2020 y 2025 percibirán pensiones cuyo monto rondará el 51% de sus ingresos; en el caso de las mujeres, el monto será de apenas 28%. Además, las diferencias entre sexos son enormes, al igual que entre distintos niveles educativos: hombres con título universitario pueden percibir hasta 110% de sus ingresos anteriores, mientras que mujeres con estudios primarios apenas alcanzan el 11%. El aumento de la expectativa de vida hará que en el futuro las pensiones sigan bajando. De acuerdo con proyecciones oficiales, las pensiones puramente contributivas de 66% de las personas nacidas entre 1956 y 1961 estarán por debajo de los 154 dólares.
Gastos Administrativos y Rentabilidad de las AFP
El monto de las pensiones es tan bajo debido, entre otras cosas, a los elevados gastos administrativos, que tras los descuentos del seguro de invalidez y de sobrevivencia ascienden, en promedio, a 4% de los aportes efectuados. Por mantenimiento de los fondos, en cambio, no se cobra ninguna comisión. Quienes terminan cargando con mayores costos son, sobre todo, los trabajadores de bajos ingresos en relación de dependencia, debido a la cantidad de comisiones fijas adicionales que deben afrontar. Ellos prácticamente no obtienen tasas de retorno positivas.
Tras comparar 14 sistemas previsionales en América Latina, Mesa-Lago llega a la conclusión de que mientras que en las AFP los gastos administrativos ascienden a 20%, en el caso de las cajas de pensión públicas la cifra ronda apenas el 3,5%.
Las AFP anunciaron oficialmente que, desde el inicio del nuevo sistema, sus inversiones obtuvieron una tasa de retorno promedio de 10%. Sin embargo, este porcentaje está fuertemente influido por las tasas de crecimiento extremadamente altas registradas durante los primeros años. Si se tienen en cuenta las comisiones que cobran las AFP y el hecho de que en los últimos diez años la tasa de retorno de las inversiones tuvo una tendencia a la baja, aunque en ese mismo periodo se registró un crecimiento constante de los volúmenes, la rentabilidad real de las inversiones de los afiliados a las AFP se sitúa entre 4,5% y 6,5%, porcentaje que, para la situación económica de Chile, resulta más bien modesto. El Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (Cenda) concluye que la rentabilidad fue de apenas 3,5%.
Por otro lado, la rentabilidad de las AFP, en tanto entidades orientadas a obtener ganancias, siempre se mantuvo en un nivel mucho más alto que la de sus instrumentos de inversión. Según los parámetros europeos, las AFP resultaron -para quienes las manejan- una mina de oro, cuyas ganancias se mantuvieron claramente por encima de las del sector financiero, excepto en 2006. Entre 1991 y 2004, la rentabilidad del capital propio se mantuvo alrededor de 27%. Incluso en el peor año, 1996, rondó 16,8%. De acuerdo con otras bases de cálculo, entre 2000 y 2003 la rentabilidad fue superior a 50%.
Concentración del Mercado y Poder Económico
Al mismo tiempo, se produjo un proceso de concentración muy fuerte en el mercado de las AFP. A mediados de 2007, los activos del sistema de capitalización alcanzaron los 100.000 millones de dólares, una cifra equivalente a 70% del PIB. De las 22 AFP que aún existían a comienzos de la década del 90, solo sobrevivieron seis. En los hechos, constituyen un oligopolio. Las tres AFP más grandes concentran a 79% de los afiliados y 80% de los activos administrados. En virtud de su participación en las empresas, los grupos que controlan las AFP tienen un inmenso poder económico y político. Por otro lado, la clase trabajadora organizada no tiene ninguna incidencia en la administración del dinero invertido.
Balance de la Reforma Previsional
Después de 26 años, las promesas que acompañaron la implementación del sistema previsional privado en Chile no pudieron cumplirse. No hay ninguna evidencia que permita suponer que en un tiempo razonable se pueda lograr que las pensiones ronden el anunciado 80% del último salario. Esto se debe al bajo nivel de sueldos y salarios, a la irregularidad de los aportes y a los elevados gastos de administración de las AFP.
Además, el aporte de 10% de la remuneración bruta resulta demasiado escaso porque no permite acumular un capital suficiente como para garantizar una pensión digna para la mayoría de la población. A esto se agrega que las mujeres resultan sistemáticamente desfavorecidas. Por otra parte, el grado de cobertura previsional sigue siendo un desafío, especialmente para los trabajadores autónomos y aquellos con "lagunas previsionales".