La reforma previsional en Chile representa un cambio fundamental para la sociedad, buscando trascender intereses particulares para beneficiar al conjunto del país. Según declaraciones oficiales, esta iniciativa subraya que "Chile valora su vida dedicada al trabajo" de todos sus ciudadanos, sin distinción de género, condición económica o estabilidad laboral. La confección y tramitación de esta reforma ha dejado enseñanzas políticas claras: la ciudadanía demanda seriedad, diálogo, propuestas constructivas y capacidad para alcanzar acuerdos en temas complejos como la educación y la seguridad ciudadana, promoviendo así la probidad y transparencia.
La aprobación de una ley de esta envergadura se percibe como un triunfo de la inteligencia, la creatividad, la reflexión madura y profesional, la capacidad técnica y la laboriosidad tanto del gobierno como de sus parlamentarios. La idea central es promover un sistema que, desde la perspectiva de los derechos sociales, entregue tranquilidad a los ciudadanos y a sus familias para desarrollar sus vidas de manera libre y plena. Era fácil caer en populismos a costa de los sueños de los abuelos y abuelas, pero la opción ha sido clara y definitiva: garantizar derechos sociales.
Contexto Histórico: Los Desafíos del Sistema AFP Original
Origen y Críticas al Sistema de 1981
En 1981, la dictadura chilena implementó una reforma radical al sistema de pensiones, creando un esquema privado de capitalización individual que reemplazó al sistema estatal de reparto. Este nuevo sistema, lanzado a fines de 1981 mediante un decreto-ley sin legitimidad democrática, fue justificado por el gobierno de Augusto Pinochet con duras críticas al sistema anterior. Se mezclaron problemas reales con argumentos ideológicos, aduciendo que el bajo nivel de las pensiones y las crecientes dificultades de financiación eran inherentes al sistema. Sin embargo, en realidad, estos problemas eran causados por parámetros específicos que podían corregirse sin una reforma integral. De hecho, expertos concluyen hoy que una reforma parcial del sistema de reparto era perfectamente factible.
A partir de 1982, todos los trabajadores en relación de dependencia fueron ingresados compulsivamente al nuevo sistema privado y obligados a adherir a alguna Administradora de Fondos de Pensión (AFP). Las únicas excepciones fueron los integrantes de las Fuerzas Armadas y los Carabineros, además de algunos aportantes que en el momento del traspaso permanecieron en el antiguo sistema de reparto.
Resultados Insuficientes y Desigualdades
A más de 26 años de su lanzamiento, el sistema que tantos elogios cosechó en el mundo está lejos de dar los resultados previstos. Aunque el nivel de cobertura es alto en comparación con otros países de la región, sigue siendo similar al que existía antes de la reforma. Asimismo, el nivel de las pensiones no parece haberse beneficiado del alto crecimiento económico del país, lo que genera desigualdades cada vez mayores. Ninguna de las metas planteadas entonces pudo ser alcanzada.
Altos Gastos de Transición y Déficit Público
El traspaso del antiguo régimen de reparto al nuevo sistema continúa generando hasta hoy enormes gastos de transición. Entre 1981 y 2004, el déficit del sistema previsional público, generado por la continuación del pago de pensiones del sistema antiguo, el reconocimiento de derechos adquiridos y su traspaso a los fondos de pensiones privados, y el pago de pensiones asistenciales, ascendió, en promedio, a 4,7% del PIB. A este porcentaje se sumaron gastos de aproximadamente 1,3% del PIB para financiar el déficit de las cajas de pensiones de las Fuerzas Armadas y los Carabineros. Estas cifras son claramente mayores que el déficit de alrededor de 1,8% que se registraba en 1980, antes de la reforma. Entre 1996 y 2006, más de un cuarto del gasto público se destinó al sistema previsional.
Brechas en Cobertura y Densidad de Aportes
A fines de 2007, de una población de 16,7 millones de personas en Chile, aproximadamente ocho millones estaban afiliadas a las AFP. Sin embargo, un cálculo más adecuado considera el número de aportantes, que ascendía a 4,37 millones. Esto significa que alrededor del 62% de la población activa aportaba a un fondo de pensiones privado, mientras que otro 3,7% continuaba aportando al sistema antiguo, alcanzando una cobertura de dos tercios de la población. Aunque esta es la más alta de América Latina y abarca un porcentaje mayor del sector de menores ingresos, la extensión de la cobertura no aumentó en comparación con la vigente en 1975, a pesar de que desde 1990 el ingreso per cápita se incrementó más de cuatro veces. Aún hoy, más de un tercio de la población activa, especialmente los trabajadores autónomos, carece de cobertura previsional contributiva.
Los afiliados a las AFP aportan solo en forma esporádica, generando "lagunas previsionales". La densidad de aportes promedio es de alrededor del 52% de la vida laboral, con claras diferencias de género: los hombres alcanzan casi el 60%, mientras que las mujeres son inferiores al 44%. Solo el 30% de los afiliados alcanza el 80% de densidad de aportes, el nivel supuesto al inicio de la reforma.
Montos de Pensiones Inadecuados
En 2007, el Estado chileno pagó alrededor del 68% de todas las pensiones, de las cuales 1.400.000 correspondían a pensiones de vejez del antiguo sistema de reparto, y el 30% eran pensiones asistenciales. Dos tercios de las pensiones estatales eran percibidas por mujeres, aunque recibían solo el 61% de las prestaciones de los hombres. El sistema previsional privado pagó 642.000 pensiones, con apenas el 34% para mujeres. La mayor parte de las pensiones se financia, al menos parcialmente, con los recursos que el Estado transfiere a las AFP en calidad de bonos de reconocimiento.
El monto promedio de las pensiones de vejez, sobrevivencia e invalidez ronda los 352 dólares en las AFP y los 415 dólares en el sistema estatal. En las pensiones de vejez puras, la diferencia es aún más notable: 337 dólares en las AFP (410 con retiros adelantados) frente a 510 dólares en el sistema estatal. La promesa de que el monto de las pensiones privadas ascendería al 80% de los últimos ingresos no se cumplió. Se proyecta que los hombres que se retiren entre 2020 y 2025 percibirán pensiones que rondarán el 51% de sus ingresos, y las mujeres apenas el 28%. Además, se registran enormes diferencias entre sexos y niveles educativos.
Rentabilidad de Fondos y Concentración de AFP
El bajo monto de las pensiones se debe, entre otras cosas, a los elevados gastos administrativos, que ascienden, en promedio, al 4% de los aportes. Los trabajadores de bajos ingresos son quienes cargan con mayores costos, obteniendo prácticamente tasas de retorno no positivas. Mientras en las AFP los gastos administrativos alcanzan el 20%, en las cajas de pensión públicas la cifra ronda apenas el 3,5%.
La rentabilidad real de las inversiones de los afiliados a las AFP se sitúa entre 4,5% y 6,5%. Por el contrario, la rentabilidad de las AFP, como entidades orientadas a obtener ganancias, se mantuvo en un nivel mucho más alto que la de sus instrumentos de inversión, con una rentabilidad del capital propio de alrededor del 27% entre 1991 y 2004. A mediados de 2007, de las 22 AFP que existían a principios de los 90, solo sobrevivieron seis, constituyendo un oligopolio donde las tres más grandes concentran al 79% de los afiliados y al 80% de los activos administrados. La clase trabajadora organizada no tiene ninguna incidencia en la administración de estos fondos.
La Reforma de 2008: Creación del Pilar Solidario
Ante las deficiencias del sistema de 1981, el gobierno de Michelle Bachelet impulsó una ley que, sin alterar la esencia del sistema de capitalización individual, incluyó un nuevo pilar solidario y una presencia más fuerte del Estado, junto con cambios en el funcionamiento de las administradoras privadas. Esta nueva Ley, aprobada en enero de 2008, estableció que las pensiones solidarias se concentrarían inicialmente en los pensionados de menores ingresos, para ir gradualmente alcanzando a las personas que integren un grupo familiar perteneciente al 60% más pobre de la población.
Beneficios Clave de la Ley de 2008
Pensión Básica Solidaria (PBS) y Aporte Previsional Solidario (APS)
Quienes no tienen ahorros previsionales e integran el grupo más vulnerable de la población, accedieron gradualmente a una Pensión Básica Solidaria (PBS) a partir del 1 de julio de 2008, con un valor inicial de $60.000. Para quienes hayan cotizado en algún sistema previsional, pero de manera insuficiente, el Estado entregaría un suplemento para incrementar la pensión, denominado Aporte Previsional Solidario (APS). Este beneficio comenzó a entregarse a partir de julio de 2008, garantizando una pensión máxima de $70.000.
Incentivos y Protección para Mujeres y Trabajadores Independientes
Se otorgó un bono por cada hijo nacido vivo a todas las mujeres que perciban pensión de vejez, de invalidez o sobrevivencia cuando cumplan 65 años, y a todas las beneficiarias del Pilar Solidario. Este bono equivale al 10% de 18 salarios mínimos. Además, se incluye como beneficiario de pensión de sobrevivencia generada por la mujer a su cónyuge hombre.
Para los trabajadores independientes, se igualó la situación de derechos y obligaciones de cotización respecto de los trabajadores dependientes. Tendrían acceso a todos los beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias, a la Asignación Familiar, podrían afiliarse a las Cajas de Compensación y estarían protegidos por la ley de accidentes del trabajo.
Mejoras en Competencia y Rentabilidad de AFP
Para otorgar mayor competencia y menores costos en el sistema de AFP, se realizarían licitaciones entre las AFP de los nuevos afiliados. Se eliminaron las comisiones fijas por cotización, retiros y por transferencia de saldo, de modo de facilitar la comparación de precios entre administradoras. Para lograr una mayor rentabilidad de los fondos de pensiones, se ampliaron las alternativas de inversión en Chile y en el exterior, hasta un 80%, y se flexibilizó el régimen de inversiones dejando solo 5 límites establecidos por ley. Se mantuvo el actual beneficio tributario al APV y se creó un nuevo incentivo al ahorro previsional voluntario dirigido a la clase media, que beneficiaría a quienes perciban rentas de hasta 1,5 millones mensuales.
Nuevo Marco Institucional: El Instituto de Previsión Social (IPS)
Para cumplir esta función, se creó el Instituto de Previsión Social (IPS), responsable de la administración del Sistema de Pensiones Solidarias, de los regímenes previsionales que administraba el INP y de los Centros de Atención Previsional Integral.
¿Qué es el Pilar Solidario?:
Transformaciones Recientes y Futuras: La Reforma Actual del Gobierno
El gobierno ha impulsado una serie de modificaciones y nuevos beneficios para fortalecer el sistema de pensiones, centrándose en la expansión de la cobertura, el aumento de los montos y la mejora de la equidad y eficiencia de la administración de fondos.
Incremento y Universalización de la Pensión Garantizada Universal (PGU)
La Pensión Garantizada Universal (PGU) es el primer piso de la seguridad social. Se ha propuesto un aumento de la PGU a $250.000 para pensionados de 82 años o más, y se extenderá a todos los beneficiarios. Las personas pensionadas por Leyes de Reparación (Exonerados, Rettig y Valech) y beneficiarios de pensiones de gracia también podrán acceder a la PGU si cumplen los requisitos. Si una persona ya recibe la PGU, el ajuste es automático según el calendario. Si ya recibe un complemento de PGU, a partir de septiembre de la fecha en que cumpla la edad establecida, su monto se ajustará de forma automática al nuevo valor máximo de la PGU ($250.000).
Nuevo Aporte del Empleador al Seguro Social Previsional
A partir de las remuneraciones de agosto de 2025, los empleadores comenzaron a pagar un 1% adicional de cotización que se irá incrementando gradualmente hasta alcanzar un 7%. La normativa indica que los empleadores deben cotizar al Seguro Social Previsional (SSP) por todos sus trabajadores, incluyendo aquellos que laboran en jornadas parciales o part time. Este dato cobra especial importancia porque permite llevar un registro adecuado de los periodos cotizados en jornada parcial, lo que será clave para que, en el futuro, esas cotizaciones puedan ser computadas en el historial previsional del trabajador.
Ampliación del Seguro de Lagunas Previsionales
Se amplía el Seguro de Lagunas Previsionales, un nuevo beneficio de la Reforma Previsional que comenzó a regir el 1 de mayo de 2025. Permite que todas las personas que reciban el Seguro de Cesantía, sin importar el tipo de fondo (Cuenta Individual o Fondo Solidario), tengan cubiertas sus cotizaciones previsionales mientras estén desempleadas. Antes, solo las personas que usaban el Fondo de Cesantía Solidario tenían cotizaciones previsionales cubiertas. Desde mayo de 2025, se incluye también a quienes usan su Cuenta Individual. Así, todos los beneficiarios del Seguro de Cesantía tienen este respaldo. Se estima que el número de personas beneficiadas se triplicará: de 395 mil a más de 1,4 millones al año, lo que significa una gran mejora en la protección previsional para quienes atraviesan períodos de desempleo.
Desde mayo a julio de 2025, se cotiza el 10% del pago mensual del Seguro de Cesantía. Desde agosto, sube a 10,10%, y en agosto de 2027 a 10,25%. El dinero no sale del bolsillo del trabajador; las cotizaciones son financiadas por el Fondo de Cesantía Solidario, que se forma con aportes del Estado y de los empleadores.
Incentivos y Simplificación para Trabajadores Independientes
Se propone un incentivo a la cotización y se han simplificado los mecanismos de cotización para independientes, permitiendo pagos automáticos desde cuentas bancarias o la posibilidad de que familiares directos puedan contribuir en nombre del afiliado. Además, la reforma promueve la formalidad al vincular los beneficios a la cotización.
Modernización y Transparencia del Sistema de AFP
Licitaciones para Fomentar la Competencia
Cada dos años, el 10% de los afiliados actuales serán licitados y asignados al administrador que ofrezca la menor comisión. Asimismo, se licitará el stock de afiliados y se promoverá la entrada de nuevos operadores para diversificar el mercado y reducir la concentración. Además, se centralizará la cobranza previsional y se implementará un sistema de licitación cada dos años para el 10% de los afiliados, favoreciendo la competencia y la disminución de comisiones.
Comisiones Variables Ligadas al Rendimiento
Se eliminan las comisiones fijas por cotización, retiros y por transferencia de saldo, de modo de facilitar la comparación de precios entre administradoras. Las comisiones serán variables y estarán vinculadas al rendimiento del fondo. Si el fondo genera pérdidas, las comisiones disminuirán (un 15%), y si obtiene ganancias, podrán aumentar hasta en un 15%, alineando los incentivos con el bienestar de los afiliados y asegurando que las administradoras busquen maximizar el beneficio para ellos.
Transición a Fondos Generacionales
El sistema de multifondos será reemplazado por fondos generacionales, que ajustarán su perfil de inversión según la edad del afiliado, reduciendo el riesgo a medida que se aproxima la jubilación y aumentando la seguridad del ahorro. Con este mecanismo se busca maximizar rentabilidades y reducir los riesgos de pérdidas significativas para quienes están cerca de jubilarse.
Límites a la Inversión a Través de Terceros
Se establecen límites cuando las AFP invierten a través de terceros. Así, no podrán pagarse con cargo a los fondos comisiones a vehículos de inversión o mandatarios que inviertan más de un 10% en emisores nacionales transables en mercados públicos, a excepción de inversiones de baja o mediana capitalización.
Protección Específica para las Mujeres
La compensación a mujeres por mayor expectativa de vida es un beneficio dirigido a ellas que busca corregir las brechas de género en el sistema de pensiones dada su mayor expectativa de vida.
Regulación del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS)
El 1,5% que aportará el empleador para el Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS) pasará a ser una de las prestaciones del Seguro Social a contar de agosto de 2027.
Rol del Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP)
El Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP) es un órgano creado en el marco de la ley N°21.735 para la gestión de nuevos aportes.
Declaración y Pago de Cotizaciones: Nuevas Normativas
Obligaciones y Plazos para Empleadores
El empleador o entidad pagadora de subsidios debe declarar y pagar las cotizaciones hasta el día 10 del mes siguiente a aquel en que se devengaron las remuneraciones, o se autorizó la licencia médica. Cuando el empleador realice la declaración y el pago de las cotizaciones por medio electrónico, el plazo de pago se extenderá hasta el día 13 de cada mes, incluso si fuera sábado, domingo o festivo.
Extinción de la Obligación de Cotizar
La obligación de enterar cotizaciones de cargo del empleador al Seguro Social Previsional se extingue de pleno derecho en el momento en que el trabajador se pensione por vejez o invalidez total, conforme al D.L. También se aplica al trabajador acogido a la exención de la obligación de cotizar regulada en el artículo 69 del D.L.
Consecuencias del Incumplimiento
Si el empleador no realiza la declaración, tendrá hasta el último día hábil del mes subsiguiente para acreditar ante el Instituto de Previsión Social (IPS) que su obligación se extinguió. Transcurrido ese plazo adicional, y agotadas las gestiones aclaratorias por parte del IPS sin que el empleador haya acreditado la extinción de la obligación, se presumirá que las respectivas cotizaciones están declaradas y no pagadas y se constituirá una deuda previsional efectiva.