El precio de la corrupción institucional que rodea al Servicio Nacional de Menores (Sename) se manifiesta en la desolación a nivel transgeneracional de los niños, niñas y adolescentes de nuestro país. Los candidatos a la Convención Constitucional tienen un deber natural y básico con los sobrevivientes del Sename: reconocer, en la nueva Carta Magna, el carácter “supraconstitucional” de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Igualmente, es fundamental reconocer la Nulidad de Orden Público Internacional (insaneable, imprescriptible, inexcusable e indivisible) de las normas y fallos nacionales que hayan desahuciado de facto las sentencias de la Corte IDH, y establecer el derecho social a la verdad como una garantía expresamente protegida por el recurso de protección.
Una sociedad cruel con las niñas, niños y adolescentes ciertamente no logrará pasar impunemente en los tiempos que corren. El Estado no ha demostrado la altura necesaria para protegerlos ni para investigar los delitos cometidos en su contra. Posteriormente, sobreviene el silencio. El holocausto verificado en el Sename no tiene defensores, porque las niñas, niños y adolescentes no votan. El precio de la corrupción institucional que rodea globalmente al Sename es la desolación a nivel transgeneracional de la infancia de nuestro país. Y esta situación no se solucionará por sí sola, ni por arte de magia.
Corina no salió a las calles a protestar, ni se saltó un torniquete del Metro; ella acudió directamente a los tribunales para exigir al Presidente Sebastián Piñera, conforme a la Garantía Interamericana del Derecho Social a la Verdad. La Corte IDH, en el Caso Bámaca vs. Naciones Unidas, ya había requerido al actual Gobierno de Sebastián Piñera la creación de una Comisión de Verdad sobre el Sename. Así se manejan las urgencias y prioridades en Chile, y claramente en ellas no están los niños. La buena noticia es que, si la Convención Constitucional no lo hace, la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la OEA (vía Activación de la Carta Democrática respecto de Chile) sí lo harán.
La prueba de la moral de una sociedad se refleja en lo que se hace por los niños. El Estado no ha tenido la altura para proteger a los niños, investigar los delitos cometidos en su contra, ni para hacer verdad y reparación. Desde que se conoció el caso de Lisette, el país ha sido cada vez más consciente y, tal vez, también más solidario -eso queda por verse- con la situación de niños, niñas y adolescentes (NNA) que están bajo el cuidado de la Red del Sename.
Mortalidad y Vulnerabilidad en el Sename
La prevalencia de muerte entre los NNA atendidos en el Sename es considerablemente más alta que entre los NNA en general. En promedio, murieron anualmente 0,94 niños, niñas y adolescentes por cada 1000, de quienes recibieron atención en la Red del Sename, entre 2006 y 2014. En contraste, entre todos los NNA en Chile, la prevalencia de muerte asciende a solamente 0,68 por cada mil. Si bien es lógico que el Estado se haga cargo de muchos niños, niñas y adolescentes con mayor riesgo de morir de una muerte no natural, esto no disminuye la gravedad de las cifras. Es crucial investigar cuántas de estas muertes se deben a la negligencia, el descuido y la falta de debida diligencia para con ellos.
Tampoco se conoce con exactitud lo que sucede con los NNA vulnerables que no están atendidos en el Sename, donde también puede existir falta de protección. En todo caso, es inaceptable la falta de interés que hemos tenido como sociedad al no preocuparnos por su suerte. Finalmente, como sociedad, empezamos a preguntar por ellos y exigimos al Estado rendir cuentas, lo que está comenzando a suceder.
La Responsabilidad Estatal en la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes
La responsabilidad del Estado de respetar, proteger y garantizar los derechos de los NNA bajo su cuidado implica una investigación profunda de las causas de las muertes de los 856 niños fallecidos en la red del Sename. Estas investigaciones deben abarcar las preguntas estructurales: ¿Por qué el Estado cumplió - o no cumplió - su deber de cuidado? ¿Hizo todo lo que debiera haber hecho para que ese niño (a) no muriera? Esto va más allá de indagar en el actuar posiblemente negligente de funcionarios, directores o proveedores. Una vez identificado un riesgo, ¿existe la posibilidad concreta y real de derivación a un especialista? ¿Existen mecanismos eficaces de denuncia de violaciones que conlleven una respuesta pronta y adecuada para atender a NNA? ¿Son los recursos del sistema suficientes y han sido utilizados de manera diligente y eficaz?
Considerando que aquellos atendidos por el Sename son más vulnerables que el resto, sufriendo más frecuentemente adicciones, enfermedades crónicas o discapacidades que conllevan una mayor mortandad, es aún más necesario proveer los recursos, mecanismos e instituciones para que puedan llevar la vida digna a la que todos tenemos derecho. La responsabilidad del Estado para con ellos es mayor y es una responsabilidad transversal.
Sename y la Crisis Institucional: Un Análisis Profundo
La responsabilidad del Estado es la misma tanto en los casos de niños fallecidos en centros del Sename como en aquellos atendidos en instituciones privadas colaboradoras del organismo. Por ello, fue correcto enmendar públicamente las cifras sobre el número de muertes por las que el Estado deberá responder. Si el Estado delega sus funciones a proveedores privados, mantiene el nivel de responsabilidad, tal como indica el derecho internacional general, y por tanto, debe realizar una fiscalización estricta. La garantía del derecho compete al Estado, e independientemente del medio que escoja para cumplir, tiene la plena responsabilidad. No importa si encarga su responsabilidad a un funcionario, una fundación, una Pyme o una persona natural.
El presente artículo problematiza la construcción del concepto de niño para el Servicio Nacional de Menores (Sename) a través de los modelos de intervención que decantan en la institucionalización de niños en Chile. Se desarrolla un recorrido sobre la historia de institucionalización de niños en Chile, relato marcado por el concepto de los Derechos del Niño, la Convención Internacional sobre Derechos del Niño, y la creación y crisis del Sename.
World Vision y su análisis sobre la crisis del Sename
El estudio realizado por UNICEF y el Poder Judicial, que ha vuelto a develar los abusos en residencias de protección, nos recuerda que actualmente cerca de quince mil niños son atendidos anualmente en estos centros. Paradójicamente, la solución legal frente al maltrato grave y la negligencia trae aparejada otras formas de vulneraciones: la ruptura parcial o total de los vínculos con la familia de origen y la violencia institucional representada por las prácticas de las residencias. La separación protege a los niños del maltrato de los padres, pero no cambia a los padres.
Se entiende que la separación de un niño con su familia de origen es una situación excepcional y transitoria, dados los graves efectos psicológicos, estudiados hace más de 60 años, que tienen este tipo de acontecimientos. En Chile, la internación de niños ha sido un medio frecuente de protección a la infancia gravemente vulnerada y se ha mantenido vigente desde 1758, cuando se fundó la primera casa de expósitos de Santiago. Por ejemplo, un estudio de 2010, encargado por UNICEF y SENAME, señala que el tiempo promedio de permanencia en las residencias es de 2,7 años. La situación provisoria pasa a ser prolongada e incluso permanente.
Lo anterior se puede observar en la forma en que está diseñado el sistema de visitas al interior de las residencias. Habitualmente no existen condiciones mínimas para encuentros que permitan la promoción de relaciones familiares: horarios de visitas restringidos, espacios inapropiados para compartir con los niños, o la distancia excesiva entre la residencia y la casa de la familia. Desde esta perspectiva, la separación que busca proteger es experimentada como un castigo antes que como una oportunidad para modificar un problema en las relaciones entre padres e hijos. La separación protege a los niños del maltrato de los padres, pero en sí misma no cambia a los padres.
En este contexto de gran adversidad, se presenta una tremenda dificultad para los niños, las familias y los equipos de las residencias: la imposibilidad de desarrollar lazos de confianza, apoyo o solidaridad en función de la restitución de los derechos vulnerados. Aquel desencuentro, prácticamente cotidiano, es el síntoma más evidente de un sistema de protección que en sus cimientos hace inviable la posibilidad de reconstruir los vínculos que se han fragmentado a través de la historia. El problema de la separación y la internación residencial como mecanismo de protección de los derechos no elude, evidentemente, el problema del maltrato infantil o de la negligencia parental.
Describir los efectos de la protección residencial nos muestra la complejidad y la desarticulación con la que opera un sistema que, en su afán por proteger, repite y actualiza la violencia sobre los niños, las familias y los profesionales. Si no, ¿cómo comprender la frecuencia con que en Chile se destapan situaciones de vulneración en residencias de protección, seguidas de la negación y el silenciamiento de las historias de los niños y niñas internados? Hemos terminado por crear y legitimar un sistema de protección de la infancia segregado, en donde la desconfianza circula entre los organismos colaboradores, el Sename y el Poder Judicial.
Si queremos llevar adelante un proyecto que considere realmente a los niños como sujetos plenos de derechos, no infantilicemos la infancia negando su dimensión política y proponiendo sencillamente que este es un problema de eficiencia o voluntarismo que se resuelve entregando mejores prestaciones y servicios a los usuarios. Abordar el maltrato infantil por parte de la familia o las vulneraciones y abusos en manos de instituciones que tienen por principal tarea la protección, no puede desligarse de una discusión que pueda pensar el lugar de los niños y niñas en nuestra sociedad, así como el contexto en el que se desarrolla y reproduce la violencia.
Finalmente, algo que he aprendido estos años acompañando a niños y niñas internados en residencias de protección, en particular de un niño que recordaba con mucho cariño a su madre alcohólica mientras se balanceaba en un columpio de Quinta Normal, es que la reparación de los derechos vulnerados no se reduce a la conformación de un ambiente que supla o compense las carencias afectivas y materiales del niño. No se resuelve por la sustitución de un adulto deficiente por otro mejor; de una familia inmoral por otra con valores y ganas de entregar amor. La restitución de los derechos requiere de otros: de la familia, si es posible; de las educadoras de trato directo, de los profesionales, directores y directorios de las fundaciones; requiere de la comunidad. De esa forma, la posibilidad de que un niño recupere la confianza en otro, en particular de un adulto, se sostiene en que pueda ser reconocido como un sujeto más allá de sus antecedentes, de su historial de vulneraciones y del estigma de su historia previa.
El Informe de la ONU y sus Consecuencias
El Informe del Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas traerá consecuencias. Que un órgano de Derechos Humanos, encargado de la cautela de un tratado internacional, sostenga que existen violaciones en un país, es algo per se relevante. Marca la imagen internacional de un Estado en el tiempo presente y su futuro. El reciente Informe del Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas no debería ser considerado como una radiografía más de la cruda realidad de los niños y niñas bajo la protección del Sename. Además, el Informe del Comité de la ONU aporta nuevas consideraciones -que no son triviales- para caracterizar la crisis del Sistema de Protección.
En específico, el Comité de Derechos del Niño señala que existen graves y sistemáticas violaciones de derechos garantizados en la Convención de Derechos del Niño en perjuicio de los niños y niñas a cargo de la supervisión del Sename. Son violaciones graves, por el gran daño que miles de niños que han transitado por el sistema han sufrido en las últimas décadas. Que un órgano de derechos humanos de Naciones Unidas, encargado de la cautela de un tratado internacional, sostenga que existen violaciones en un país, es algo per se relevante. Marca la imagen internacional de un Estado en el tiempo presente y su futuro.
Como la entidad de las violaciones de derechos adquiere características graves y sistemáticas, ellas evidencian un fracaso total del Estado en la materia. Además, cuando se habla de graves y sistemáticas violaciones a los Derechos Humanos de los niños y niñas en el Sename, las víctimas, que se cuentan por miles a lo largo de las décadas, son personas más cercanas a las víctimas de la dictadura chilena que a las que sufren los efectos de un delito común. De esa violación de Derechos Humanos nace la obligación del Estado de reparar a las víctimas de manera integral.
Estas medidas de reparación son variables y dependerán en gran medida del caso de que se trate, pero también dependen, por sobre toda otra consideración, del tipo y naturaleza de la vulneración. En el caso del Sename, dadas las características del tipo de violación en que se ha incurrido, no basta con la mera indemnización. La responsabilidad que se debe perseguir no solo son las penales, sino también las administrativas y políticas que correspondan, ya que lo que interesa saber es quién pudo haber hecho algo y, finalmente, dejó que esto ocurriera. En este punto habrá que esperar que se determine no solo la responsabilidad de los autores directos, sino -y quizá lo más relevante- la responsabilidad de quienes dirigen, ejecutan y aplican políticas y medidas en las instituciones vinculadas a la protección en Chile, especialmente del sistema residencial.
Un segundo grupo de medidas, parcialmente realizadas a través de los Informes de Diagnóstico de la realidad del Sename, busca establecer la verdad de lo que ocurrió en el Sename, los hechos, las falencias y las consecuencias que los niños y niñas cargan por su paso por el sistema. En este punto, se llega a un debate pendiente y que debemos iniciar: si necesitamos una Comisión de Verdad sobre lo ocurrido con los niños y niñas bajo la protección del Sename.
Un tercer grupo de medidas está destinado a la rehabilitación o reparación propiamente tal de los niños y niñas dañados por su paso por el Sename, incluso si ya son adultos. Estas medidas, llamadas de “reparación”, son esenciales para reintegrar a las víctimas a su proyecto de vida. La indemnización económica, ya sea en forma de pago único o pensión por un determinado tiempo (o vitalicia), es solo una parte de las medidas de reparación, pero que siempre focaliza la atención pública.
El Informe de la ONU tiene y tendrá muchas consecuencias en la forma en que el Estado debe abordar la niñez vulnerada, pero su efecto más relevante son los antecedentes que aporta para caracterizar esta crisis: su definición de grave y sistemática. Se abre ahora un horizonte de hechos difícil de precisar. Resultará especialmente interesante ver cómo se organizarán las acciones de defensa y de seguimiento efectivo de la responsabilidad imputada a nuestro país, y también cómo se organizarán las entidades de defensa de derechos.