La relación entre la discapacidad y los aspectos sociales ha evolucionado, poniendo en el centro la igualdad de oportunidades, la no discriminación y la accesibilidad universal. Estos principios se configuran como ejes fundamentales de una política renovada en favor de las personas con discapacidad y sus familias. España, al igual que otros países, no ha sido ajena a este movimiento, reflejado en el artículo 49 de la Constitución Española y, más tarde, en los adelantos producidos a nivel internacional.
Tras dos décadas y significativos avances, como las Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas (Resolución 48/96, aprobada el 20 de diciembre de 1993), es crucial seguir explorando nuevos cauces jurídicos. El objetivo es consolidar un mínimo bienestar y promover las condiciones para que la libertad e igualdad del individuo y de los grupos sean reales y efectivas, eliminando los obstáculos que impiden la plena participación de todos, tal como lo establece el artículo 9.2 de la Constitución.
El Marco Jurídico y el Principio de No Discriminación
La Unión Europea y la Lucha contra la Discriminación
El Tratado de Ámsterdam introdujo en el Tratado de la Unión Europea (TUE) una disposición explícita sobre la lucha contra la discriminación en diversos ámbitos. Esto supuso un paso de gigante hacia el reconocimiento de la discriminación contra las personas con discapacidad como una violación de los derechos humanos. Es preciso combatir esta discriminación a través de la prevención y la supresión de las barreras que impiden a estas personas acceder a la movilidad, a los bienes y a los servicios en condiciones de igualdad con los demás ciudadanos.
Las políticas europeas deberían, por tanto, inspirarse en el principio de no discriminación con vistas a hacer realidad la igualdad para las personas con discapacidad. Todos los Estados miembros de la Unión Europea reconocen los derechos de las personas con discapacidad, incluyendo el derecho a no sufrir discriminación.
La Igualdad: Formal y Sustancial
El principio de igualdad de trato se articula en dos vertientes: la igualdad formal, entendida como el derecho de los ciudadanos a un trato igual y ausente de discriminaciones por cualquier motivo establecido en las normas jurídicas aplicables, y la igualdad sustancial o material. Esta última, partiendo de las diferencias reales existentes entre grupos tratados desigualmente, legitima la introducción de desigualdades para restablecer la igualdad socialmente ignorada. Surge con fuerza la idea de la igualdad como diferenciación.
Ambos conceptos se relacionan de dos formas distintas: la primera, diferenciación para la igualdad, indica que el fin de una sociedad más igualitaria y justa exige políticas que traten desigualmente a quienes son desiguales con objeto de reducir la situación de desventaja; la segunda, diferenciación como igualdad, se refiere a la aspiración de una sociedad igualitaria en la que las relaciones sociales se caracterizan por una diversidad entre los distintos grupos que no implica dominación ni relación injusta.
En la práctica, existen innumerables políticas basadas en la diferenciación para la igualdad, como las viviendas protegidas, la dotación de becas o las subvenciones a la contratación laboral de colectivos desfavorecidos. Estas medidas benefician a minorías en situación de desventaja, grupos numerosos como las mujeres, o personas con discapacidad, que representan aproximadamente una de cada diez personas en el mundo desarrollado.
Acción Positiva como Mecanismo de Igualdad
El objetivo de las medidas de acción positiva es lograr que los integrantes de los diferentes grupos que forman parte de la sociedad, y que se encuentran infrautilizados como consecuencia de conductas discriminatorias generales, gocen de una igualdad de oportunidades sustancial, no meramente formal. Nuestra Constitución de 1978 prohíbe, en su artículo 14, cualquier tipo de discriminación "por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social". Aunque la discapacidad no se cita explícitamente, el Tribunal Constitucional la ha incluido como una de las circunstancias objeto de protección al máximo nivel. Esta interpretación integradora ha sido adoptada en otros Estados miembros que tampoco mencionan expresamente la discapacidad como motivo prohibido de discriminación (Italia, Holanda, entre otros).
El reverso del principio de igualdad de trato y no discriminación es el mandato a los poderes públicos dirigido a "promover las condiciones para que la libertad e igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas" y a "remover los obstáculos" que impidan o dificulten la plena participación de todos (Art. 9.2 de la Constitución). Específicamente, el mandato a los poderes públicos para realizar "políticas" de integración de las personas con discapacidad (Art. 49 de la Constitución). En suma, la igualdad de trato es, en nuestro marco jurídico, perfectamente compatible con la acción positiva para superar desventajas y desigualdades que históricamente ha sufrido este colectivo. La igualdad no se conforma con la igualdad formal o de trato, sino que exige que se tenga en cuenta la igualdad sustancial, material o de hecho.
La doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional han avalado la relación que existe entre la vertiente formal y sustancial de la igualdad, legitimando las actuaciones de los poderes públicos que impliquen el establecimiento de ciertas desigualdades formales en aras de la consecución de la igualdad real.
Legislación Internacional y Nacional sobre Discapacidad
El Rol de las Naciones Unidas
El Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) ha reclamado un pacto de Estado en materia de discapacidad para orientar las políticas sociales en favor de este colectivo. El pacto, según el CERMI, debe ser promovido por el Gobierno, las fuerzas políticas con representación parlamentaria, los agentes sociales y las organizaciones representativas de personas con discapacidad. Para CERMI, es fundamental seguir luchando contra las situaciones de discriminación que aún padecen las personas con discapacidad y sus familias en los ámbitos educativo, laboral, de atención a la salud y asistencia sanitaria.
A nivel internacional, en el marco de Naciones Unidas, se ha fortalecido la consideración de la discapacidad desde el punto de vista de los derechos humanos. En esta línea se pronunció, durante la Presidencia española, el Congreso Europeo de Personas con Discapacidad, celebrado en Madrid del 20 al 23 de marzo de 2002, donde se aprobó la Declaración de Madrid. Las Normas Uniformes de la ONU sobre la Igualdad de Oportunidades para Personas con Discapacidad han sido definidas como un instrumento que permite vigilar el respeto a los derechos humanos de las personas con discapacidad. A pesar de algunas carencias, estas Normas Uniformes pueden servir como base para una política de discapacidad. La situación de personas con discapacidad en instituciones donde se vulneran sus derechos fundamentales sigue siendo frecuente en muchos países.
Legislaciones Específicas en Estados Miembros
Actualmente, pocos países de la UE disponen de una legislación específica que prohíba la discriminación contra las personas con discapacidad. Solo Irlanda, Suecia y Reino Unido poseen leyes en este sentido, aunque su alcance es limitado. Existen referencias a la discriminación contra las personas con discapacidad en las constituciones española, alemana, finlandesa y griega. En Francia, se ha modificado la ley que prohíbe cualquier discriminación por motivos de raza o religión para incluir la discapacidad. Sin embargo, debido a restricciones constitucionales o de otro tipo, estas disposiciones no siempre cubren todos los aspectos de la discriminación.
La discriminación debida a la falta de acondicionamiento (o de adaptación) razonable solo se menciona en las legislaciones sueca y británica. En el Reino Unido, la Disability Discrimination Act de 1995 (Parte III, Acceso a Bienes y Servicios) prohíbe cualquier tipo de discriminación ejercida por los proveedores de bienes y servicios contra sus clientes con discapacidad. Las empresas y los comercios se preparan para introducir los cambios necesarios, ya que se han fijado plazos para la puesta en práctica de servicios y locales accesibles (a partir de 2004). Las normas de accesibilidad y el planteamiento de diseño para todos desempeñan un papel decisivo en este sentido. Un estudio reciente encargado por la Comisión Europea concluye que las medidas y disposiciones legislativas contra la discriminación "contribuyen decisivamente a dar el tono en materia de discapacidad y de política de empleo".
Historia de la Discapacidad
El Reto de la Implementación y el Acceso Equitativo
Hoy por hoy, las personas con discapacidad no disponen de un acceso equitativo a los bienes y servicios comparable al que disfrutan las personas sin discapacidad, y, en la mayoría de los Estados miembros, no se les reconoce el derecho a exigir la igualdad de trato. El Foro Europeo de la Discapacidad (FED) busca implantar en Europa una cultura de derechos civiles respaldada por la ley. Un elemento fundamental de esta estrategia es la adopción de disposiciones legislativas que prohíban la discriminación contra las personas con discapacidad. En este sentido, el FED propugna la elaboración de una directiva específica sobre la discapacidad que cubra el acceso a los bienes y servicios ofertados al público, incluyendo el acceso a la información y las nuevas tecnologías, los edificios, el transporte, etc., en ejecución horizontal del artículo 2.1.
Debemos alejarnos del concepto caritativo de la discapacidad. El modelo social es una respuesta adecuada a esta visión. Muchas personas con discapacidad no tienen acceso a determinados derechos que para otras personas son considerados básicos. Existen países con una amplia legislación de no discriminación, a veces específica para personas con discapacidad (como Estados Unidos o Reino Unido) y otras veces más amplias con una sección dedicada a ellas (como Canadá). Las áreas que puede abarcar una legislación de este tipo son muchas.
Por ejemplo, en Suecia, la ley impide la construcción de edificios nuevos que no sean accesibles para personas con discapacidad, pero ninguna norma establece los requisitos específicos de accesibilidad. Una buena ley solo es tal si se cumple. La experiencia de Estados Unidos demuestra que el cumplimiento voluntario de la legislación es la excepción. Otro elemento importante son los plazos que se fijan para la adaptación a la ley.
Promoción de la Accesibilidad y la Inclusión
Fomento de la Sociedad de la Información Accesible
No todo el mundo es favorable a medidas obligatorias, aunque las empresas se ven atraídas por las ventajas comerciales que conlleva la accesibilidad. Una buena medida para promover una sociedad de la información accesible es la utilización de la contratación pública, como se hace en Estados Unidos (Act 508) y Canadá. Así, los productos informáticos adquiridos por autoridades públicas deben ser accesibles para personas con discapacidad, lo que ha impulsado que los productos en el mercado privado también lo sean. Se restringirá la prestación de servicios cuando se atente contra el principio de discriminación por razón de discapacidad (art. 8), y se prevé la participación de las Asociaciones representativas de las personas con discapacidad en la elaboración de los Códigos de Conducta (art. 2).
La Educación Inclusiva como Pilar Fundamental
Asegurar un sistema escolar lo más integrador posible debe ser uno de los pilares de toda política de discapacidad. Es importante evitar justificaciones como el eslogan "Diferente pero igual", utilizado en Estados Unidos para la educación segregada de blancos y negros. La incorporación del principio de no discriminación en el acceso y permanencia de los estudiantes con discapacidad en la enseñanza superior (art. 46) es crucial.
Un entorno accesible para las personas con discapacidad (desde el colegio hasta el centro deportivo o la tienda) contribuye a que la discapacidad se vea como un elemento más de diversidad de la sociedad. Los extranjeros que visitan España a menudo preguntan si hay más ciegos que en otros países europeos, pero la realidad es que no es así. Las personas con discapacidad deben verse con el derecho de exigir que se les tenga en cuenta. Poder exigir sus derechos, en lugar de pedir favores o caridad, las sitúa en una posición completamente diferente. La integración social no se consigue solo con la concesión de recursos financieros, aunque este sea un elemento imprescindible.
Combatiendo la Imagen Negativa de la Discapacidad
La discapacidad como algo "malo" es una imagen que se debe evitar. Ejemplos de una utilización inadecuada incluyen campañas como la de Nike que alertaba sobre la discapacidad que podría derivarse del uso de zapatillas inadecuadas, o ciertas campañas de la Dirección General de Tráfico en España que transmiten una imagen negativa al incidir en las fuertes minusvalías y secuelas de los accidentes de tráfico. En un seminario reciente en Suecia, se planteó la conveniencia de crear un observatorio de los medios de comunicación en materia de discapacidad.
El colectivo de personas con discapacidad es extraordinariamente heterogéneo. Aun así, la creciente tendencia del movimiento de personas con discapacidad a estar unido es una evolución muy positiva. La transversalidad (mainstreaming) no resuelve todos los problemas, pero si se aplica bien no crea barreras adicionales y resuelve muchos. Sin embargo, no todos los problemas se resuelven de esta manera. Tomemos el ejemplo del transporte en autobuses urbanos: aunque todos los autobuses urbanos sean accesibles, algunas personas con discapacidad no podrán utilizarlos. Los centros que proveen servicios a todo tipo de personas con discapacidad son una alternativa a las instituciones tradicionales.
Desafíos y Derechos de Compensación
Aún hay personas con discapacidad cuya productividad media es menor a la de las personas sin discapacidad. Las medidas de acción positiva deben complementar una legislación básica de no discriminación. La pregunta es si esto es suficiente. Pensemos en una familia que tiene un niño discapacitado. La pregunta básica es si los costes relacionados con ese hecho deben ser soportados por la familia o por la sociedad. La respuesta es clara: la sociedad debe asumir estos costes. Otro ejemplo: ¿qué significa una legislación de no discriminación para una persona con autismo? Algunas personas con discapacidad requieren servicios muy especializados y, por ende, costosos. Es lo que en Francia se denomina derecho a la compensación. Sin este derecho, para muchas personas con discapacidad, los demás derechos son inalcanzables. El ejemplo norteamericano es útil en este sentido. Por ello, la igualdad de oportunidades es esencial.
El CERMI ha reiterado la necesidad de pasar "definitivamente del esquema de los servicios sociales, al de los derechos sociales". Debemos caminar en el campo de la discapacidad hacia unos derechos sociales universales, vinculantes, exigibles y con un nivel de prestación equitativo para todos los territorios del Estado. Además, se pide que se regule en España la atención a la dependencia, que afecta fundamentalmente a las personas mayores y a los discapacitados. El tratamiento a este colectivo debe llevarse a cabo a través de sistemas eficaces y globales que respeten la capacidad de elección de los usuarios. Por otra parte, el manifiesto hace hincapié en establecer un nuevo paradigma de accesibilidad universal y el diseño para todos. En materia de ayuda a las familias, los representantes de discapacitados argumentan que debe establecerse un sistema integral de protección social para aquellas familias que tengan a su cargo personas con minusvalías.