El sistema privado de pensiones chileno, administrado por las Asociaciones de Fondos de Pensiones (AFPs), ha sido objeto de constante debate y análisis desde su implementación. Su historia, impacto y las recurrentes críticas que enfrenta revelan la complejidad de un modelo que prometió bienestar futuro y alta rentabilidad, pero que hoy es cuestionado por sus resultados.
Orígenes y Lanzamiento del Sistema de AFP en Chile
La Reforma Previsional de 1981
En 1981, la dictadura chilena implementó una reforma radical al sistema de pensiones, basada en la creación de un esquema privado de capitalización individual. El objetivo era establecer un régimen de administración privada que reemplazara al sistema estatal de reparto, el cual, según el gobierno de Augusto Pinochet, presentaba problemas de financiación y bajos niveles de pensiones. Sin embargo, los problemas existentes se mezclaron con argumentos ideológicos, y una reforma parcial del sistema de reparto era perfectamente factible, según Jaime Ruiz Tagle, miembro del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional creado por Michelle Bachelet.
El nuevo sistema se implementó a fines de 1981 a través de un decreto-ley, carente de toda legitimidad democrática. A partir de 1982, todos los trabajadores en relación de dependencia fueron ingresados compulsivamente al nuevo sistema privado y obligados a adherir a alguna Administradora de Fondos de Pensión (AFP), con la única excepción de los integrantes de las Fuerzas Armadas y Carabineros, quienes mantuvieron el antiguo sistema de reparto. En 1980, el abogado William Thayer, ex ministro del Trabajo, ya había explicitado su escepticismo respecto al nuevo sistema privado de pensiones impuesto ese año.
Campañas de Atracción y Proyecciones Iniciales
El estreno del sistema de AFPs fue con "bombos y platillos". Desde el 2 de mayo, cuando comenzó a operar la Reforma Previsional, la publicidad desplegó sus alas en los medios de comunicación. El "consumidor" a conquistar para las nuevas AFPs eran los tres y medio millones de trabajadores del país. La mayoría de ellos, según diversos sondeos, tomó la decisión de cambiarse, con una encuesta de la agencia Time estimando que un 53 por ciento deseaba trasladar sus imposiciones y solo un 8 por ciento permanecer en las cajas de previsión. El 92 por ciento de la población trabajadora era susceptible de ser captado por la nueva previsión.
Grandes inversiones se destinaron a la etapa de "lanzamiento"; una de las AFPs de un importante grupo económico, por ejemplo, invirtió más de cinco millones de dólares, mientras que otras fueron más modestas. Patricio Merino, gerente general de la AFP Hábitat, señaló que la promoción "como todo costo, es pagado por el cliente, es decir, por el afiliado", y que la publicidad "no es un factor decisivo". Sin embargo, todas las AFPs -once en funcionamiento y otras cuatro por constituirse- invirtieron recursos en la imagen, estableciendo locales de atención a lo largo del país y promotores. El atractivo del aumento de la remuneración líquida para quienes se trasladaban fue uno de los principales "anzuelos".
El ex ministro del Trabajo, José Piñera, uno de los autores de la Reforma Previsional, visitó las oficinas de las AFPs el día del estreno y comentó: "Este es el día más importante de las últimas décadas para todos los trabajadores chilenos... Las perspectivas que entrega la nueva previsión a los trabajadores y sus familias van a incrementar sustancialmente no sólo la posibilidad de bienestar futuro, sino también la cultura económica de los trabajadores, que producirá un cambio en libertad". Al terminar la primera semana, algunas AFPs reportaban miles de afiliados y el agotamiento de formularios de inscripción.
Juan Raúl Ventura, director de AFP San Cristóbal y participante en la discusión de esta "modernización", describió la situación inicial como un "ejemplo de laboratorio de la libre competencia", con once empresas entrando a funcionar en un solo día con capitales poderosos y una "guerra de eficacia, de precios para conquistar el mercado".
Impacto Económico y Social del Nuevo Modelo
Efectos en la Economía y el Mercado de Capitales
La Reforma Previsional fue una de las "modernizaciones" del gobierno con efectos de más largo alcance. Expertos pronosticaron que, si bien en el primer año no habría efectos visibles, las repercusiones se producirían en sectores como la construcción, beneficiando el mercado de letras hipotecarias, ya que el reglamento establecía que las AFPs no podrían tener "menos de un 30 por ciento de la cartera invertida" en letras de crédito. A futuro, se esperaba que se produjeran modificaciones en el mercado accionario, con las AFPs canalizando miles de millones de dólares, lo que requeriría una Bolsa mejor preparada para tal magnitud de inversiones.
Virgilio Perreta, presidente de Cuprum, señaló que la Reforma podría tener efectos en la minería nacional, al permitir la captación de fondos al sector privado para disponer de dinero a un costo más bajo para proyectos rentables. Se estimaba que las AFPs canalizarían 200 millones de dólares en el primer año, 500 millones de dólares en 1983, y a partir del 85, 750 millones de dólares.
La "Pedagogía del Sistema" y Expectativas Sociales
Fernando Léniz, ex ministro de Economía y presidente de Summa, colocó los efectos más importantes en el plano social. Sostuvo que entre las personas afiliadas al nuevo sistema se produciría un proceso pedagógico, asociando a los trabajadores al resultado general de la economía. Sin embargo, no todos los expertos compartían el optimismo sobre los efectos económicos. El abogado Juan Sebastián Gumucio, quien trabajó en la Superintendencia de Seguridad Social, cuestionó cómo se financiarían las jubilaciones de quienes permanecían en las Cajas, dado que el "antiguo" sistema dependía de los activos para pagar las pensiones de los pasivos. Según Gumucio, el dinero iría del trabajador a la AFP, y luego, por obligación legal de las AFPs de adquirir títulos del Estado, el dinero iría "de la AFP al fisco, y del fisco al que jubila", un traspaso de fondos que, en esencia, replicaría el financiamiento por parte del empleado.
Críticas y Desafíos del Sistema de AFPs
El Costo de las Comisiones y su Impacto en las Pensiones
Según Gumucio, habría una fuerte "succión" de recursos del afiliado por la vía de las comisiones. Juan Ariztía, Superintendente de AFP, enfatizó que los trabajadores debían elegir la AFP con las comisiones más bajas, ya que "toda oferta de buenos resultados a largo plazo es poco menos que ilusoria", considerando que las administradoras pueden modificar sus montos de comisión. Un estudio de Gumucio reveló que el impacto de estas comisiones a largo plazo era significativo: un trabajador con ingresos bajos capitalizaría solo un 53 por ciento de lo que reuniría sin comisiones en 45 años, mientras que uno con mayores ingresos alcanzaría un 63 por ciento. Concluyó que "por efecto de las comisiones, los trabajadores de menores recursos resultan más perjudicados que los de ingresos mayores y, en conjunto, el sistema de capitalización individual tendría un costo que bordea el 40 por ciento de los recursos impositivos".
Fusión y Concentración en la Industria
La "estrategia" de captación de afiliados de las AFPs se basó en gran medida en las comisiones. Si bien se esperaba que la competencia llevara a la desaparición de las menos eficientes, las cúpulas de las AFPs no manifestaban ese temor, previendo posibles fusiones o la creación de nuevas entidades. Fernando Léniz aseguró que el fondo de pensiones de los trabajadores es "completamente diferente de la suerte que tengan las AFPs como sociedad", minimizando el riesgo de falta de confianza en el sistema ante la quiebra de una institución. A pesar de esto, algunas AFPs, como San Cristóbal y Hábitat, manifestaron su cautela en la modificación de comisiones, buscando estabilidad y evitando prácticas que perjudicaran a los afiliados.
Un proceso de concentración muy fuerte se produjo con el tiempo. De 22 AFPs existentes a principios de los 90, solo sobrevivieron seis a mediados de 2007, constituyendo un oligopolio donde las tres más grandes concentraban el 79% de los afiliados y el 80% de los activos administrados. Este poder económico y político, a menudo controlado por multinacionales o grandes grupos económicos como la Cámara Chilena de la Construcción (CCHC), genera tensión con los intereses nacionales y una "inercia institucional" en la que sucesivos gobiernos y el Congreso no han enfrentado las fallas estructurales.
Debates sobre la Cobertura y Densidad de Aportes
A pesar de que el sistema de capitalización individual fue propagado internacionalmente como un ejemplo exitoso, la realidad actual muestra que ninguna de las metas planteadas pudo ser alcanzada. Entre 1981 y 2004, los gastos de transición del sistema público al privado generaron un déficit previsional de 4,7% del PIB en promedio. A fines de 2007, de una población de 16,7 millones, 8 millones estaban afiliados a las AFPs, pero solo 4,37 millones eran aportantes activos. Esto significaba que alrededor del 62% de la población activa aportaba a un fondo privado. Aunque la cobertura oficial era la más alta de América Latina y abarcaba a un porcentaje mayor del sector de menores ingresos, no aumentó en comparación con 1975, a pesar del crecimiento del ingreso per cápita. Más de un tercio de la población activa seguía sin cobertura previsional contributiva, especialmente los trabajadores autónomos.
Además, la densidad de aportes era problemática, con un promedio de alrededor del 52% de la vida laboral, y claras diferencias de género: casi 60% para hombres y menos del 44% para mujeres. Solo el 30% de los afiliados alcanzaba el 80% de densidad de aportes, el nivel supuesto al inicio de la reforma, generando "lagunas previsionales" que afectaban el monto final de las pensiones.
Prestaciones y Montos de las Pensiones: Promesas Incumplidas
En 2007, el Estado chileno pagó el 68% de todas las pensiones, muchas de ellas asistenciales o provenientes del antiguo sistema. El sistema privado pagó 642.000 pensiones, donde la mayor parte se financiaba, al menos parcialmente, con bonos de reconocimiento que el Estado transfería a las AFPs. La promesa de que las pensiones privadas ascenderían al 80% de los últimos ingresos percibidos no se cumplió. Según cálculos, los hombres que se retirasen entre 2020 y 2025 percibirían pensiones que rondarían el 51% de sus ingresos, y las mujeres apenas el 28%. Las diferencias también eran notables entre niveles educativos y, con el aumento de la expectativa de vida, las pensiones continuarían bajando. Proyecciones indicaban que un porcentaje significativo de personas tendría pensiones por debajo de la mínima, sin derecho a subsidio, especialmente las mujeres (61%).
Rentabilidad de los Fondos y Costos Administrativos
El bajo monto de las pensiones se atribuye, entre otras cosas, a los elevados gastos administrativos, que ascienden en promedio al 4% de los aportes efectuados, tras los descuentos del seguro de invalidez y sobrevivencia. A diferencia de las cajas de pensión públicas, donde estos gastos rondan el 3,5%, en las AFPs ascienden al 20%. Quienes cargan con mayores costos son los trabajadores de bajos ingresos, que prácticamente no obtienen tasas de retorno positivas.
Oficialmente, las AFPs anunciaron una tasa de retorno promedio de 10% desde el inicio del sistema. Sin embargo, esta cifra está influenciada por las altas tasas de crecimiento iniciales. Considerando las comisiones y la tendencia a la baja de la tasa de retorno en los últimos diez años, la rentabilidad real de las inversiones de los afiliados se sitúa entre 4,5% y 6,5%. El Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (Cenda) calculó una rentabilidad de apenas 3,5% entre 1990 y 2005. A pesar de esto, la rentabilidad para las AFPs, como entidades orientadas a obtener ganancias, se mantuvo muy por encima de la del sector financiero, con una rentabilidad del capital propio alrededor del 27% entre 1991 y 2004.
Deficiencias Estructurales y el Régimen de Inversión
La Raíz del Problema: Mercado Laboral y "Path Dependence"
Las AFPs se defienden argumentando haber cumplido su función al administrar responsablemente los fondos y lograr una alta rentabilidad. Sin embargo, las críticas apuntan a que el sistema falla por deficiencias estructurales del mercado del trabajo, como la inestabilidad laboral y los bajos sueldos, problemas silenciados por las AFPs y sus partidarios. El abogado Guillermo Arthur, ex presidente de la Asociación de AFP, ya en 2013 se refirió al impacto determinante del mercado laboral en el monto de las pensiones, señalando que "el monto de la pensión depende de la regularidad con la que un trabajador hizo cotizaciones". Un "efecto path dependence" agrava la crisis del sistema, con intereses económicos que se han fortalecido con el tiempo, aumentando su resistencia al cambio.
El Régimen de Inversión (RI): Objeto, Benchmarks y Límites
Más allá de las discusiones ideológicas, un elemento técnico clave que ha escapado al debate público es el Régimen de Inversión (RI), responsabilidad de la Superintendencia de Pensiones (SAFP). Este régimen, junto con el Decreto de Ley 3.500 y el Consejo Técnico de Inversiones (CTI), define dónde, cómo y cuánto pueden invertir las AFPs. La regulación del RI busca dar estabilidad y credibilidad, pero su falta de reforma impide crear portafolios de inversión óptimos, reduciendo la rentabilidad y creando incentivos erróneos para tomar riesgos. Estudios internos de la Superintendencia ya en 2005 concluían que las AFPs no tenían libertad para elegir portafolios óptimos, lo que podría haber aumentado el total acumulado entre 10% y 30% si no hubieran existido límites.
Falta de un Objetivo Claro
Una crítica fundamental al RI es la falta de un objetivo claro. El régimen menciona la diversificación como objetivo, pero esta definición es extremadamente vaga. No se especifica si busca una tasa de reparto objetivo, minimizar el riesgo o generar retornos por encima de un cierto nivel. Esta carencia hace dudar de la racionalidad de muchos límites y normas, que resultan en una atomización excesiva de las inversiones sin un beneficio de diversificación adicional claro, lo que reduce el poder negociador y dificulta la operación de los multifondos.
Carencia de Benchmark y Comportamiento de Manada
La carencia de un benchmark en el RI, sumada al mandato de rentabilidad mínima (calculada en base al retorno promedio de las administradoras), fuerza a los fondos de pensiones a anclar sus decisiones de inversión a la estrategia del resto. Esto crea de facto un "benchmark móvil" y fomenta un "comportamiento de manada", que ha permitido cambios dramáticos en la composición de los portafolios, como el aumento abrupto en la volatilidad del fondo E debido a una mayor toma de duración o cambios en la distribución de inversiones por regiones o sectores industriales.
Limitar Activos vs. Limitar Riesgo
Otro problema estructural es que el RI busca limitar por clases de activos en lugar de por el riesgo de pérdidas. La literatura sugiere que lo que los afiliados desean evitar es el riesgo de pérdidas (medido por VAR o CVAR). El criterio actual, al suponer clases de activos más o menos riesgosas, es "miope" a las múltiples dimensiones del riesgo dentro de las mismas clases, como el riesgo de duración o el riesgo país, que han generado variaciones sustanciales en los niveles de riesgo de los fondos sin ser detectados por los límites del RI. No es lo mismo, por ejemplo, comprar acciones de grandes compañías multinacionales que de pequeñas empresas disruptivas en mercados emergentes.
Complejidad y Problemas en los Límites de Inversión
La naturaleza de los límites impuestos por el RI también genera discusión. Existen más de 50 límites distintos, muchos interrelacionados y con cálculos no triviales, lo que genera una sobrecarga a los equipos de inversiones, desviando su foco de la búsqueda de mejores ideas de inversión hacia el monitoreo de límites.
El Fondo A y el Fondo E: Cuestionamientos a su Diseño
Uno de los límites estructurales principales es el nivel máximo de inversión en renta variable. La regla actual de niveles mínimos y máximos, con una condición de progresividad, presenta detalles cuestionables. Por ejemplo, la limitación del Fondo A (diseñado para perfiles agresivos y largo plazo) a no tener el 100% en acciones, podría significar un 61% menos de rentabilidad acumulada históricamente. En el otro extremo, se cuestiona por qué el Fondo E (para preservación de capital y riesgo mínimo) puede tener acciones en primer lugar, creando riesgos innecesarios a sus usuarios, especialmente a los cotizantes cercanos a jubilar. El régimen de inversión debería depender del objetivo específico de cada multifondo.
Activos Restringidos y Criterio de Significancia
Una fuente adicional de ineficiencia y complejidad son los denominados "activos restringidos". Estos incluyen una variedad de inversiones como renta fija sin grado de inversión, acciones no aprobadas por la CCR o de baja liquidez. Se les impone un límite máximo por fondo, lo que crea una situación en la que activos de riesgos completamente distintos compiten por el mismo cupo, como si su riesgo fuese fungible. Esta estructura, de complejidad innecesaria y carente de argumento financiero, introduce ineficiencias y desvía a los equipos de inversión de su objetivo principal de buscar un mejor nivel riesgo/retorno.
La Crisis de las AFPs y Reacciones Recientes
Movilización Ciudadana y Escándalos
El impacto de las bajas pensiones revelado por el informe de la Comisión Bravo, el escándalo de los "jubilazos" en Gendarmería y la arremetida del movimiento "No+AFP" con sus multitudinarias marchas, abrieron una "caja de Pandora" para la industria. A esta "tormenta perfecta" se sumó la polémica por las "fusiones truchas" de Cuprum-Argentum y Provida-Acquisition, que permitieron a grupos aseguradores eludir impuestos por casi US$ 400 millones, y la inédita propuesta del Gobierno para instalar un pilar solidario de reparto.
Las críticas no se desataron solo por las bajas pensiones. En mayo de 2015, las operaciones de fusión de dos AFPs importantes, con sociedades ad hoc para eludir impuestos, generaron una comisión investigadora y acciones legales. El movimiento No+AFP tomó fuerza tras las cifras del informe Bravo y el escándalo de los "jubilazos", convocando a masivas movilizaciones en 2016 que exigían el fin de las administradoras privadas.
Un segundo factor letal fue la revelación de la millonaria jubilación que recibía la esposa de un diputado por ser parte del sistema de pensiones de las Fuerzas Armadas, ajeno a las AFPs y financiado por el Estado. Este escándalo generó una sensación de injusticia en el país. Además, el anuncio en Perú de la autorización para que los afiliados retiraran parte de sus ahorros impulsó más críticas. Economistas de Fundación Sol proyectaban que, sin cambios drásticos, las jubilaciones seguirían siendo bajas debido a la baja rentabilidad de los fondos.
Propuestas de Reforma y la Postura de las AFPs
En agosto de 2016, la Presidenta Bachelet anunció la propuesta de crear un Fondo de Ahorro Colectivo Solidario, donde parte del dinero iría a mejorar pensiones y otra parte a acumulación fuera de las AFPs. Esto alertó a las AFPs sobre el riesgo para su negocio, ya que si ese porcentaje no iba a las cuentas individuales, los afiliados seguirían reclamando por la falta de alza en sus pensiones. Desde entonces, las AFPs han sido agresivas en instalar la necesidad de que los ahorros vayan a las cuentas individuales.
El clima anti-AFP ha llegado a un nivel que las tensiones han pasado del ámbito público al interno de las administradoras y el empresariado. La industria ha buscado una postura unificada, aunque subsisten diferencias entre las administradoras, especialmente respecto a la relación entre comisiones y rentabilidad. El poder económico de las AFPs, que financian casi un cuarto de la inversión de empresas y bancos, es significativo.
El Rol del Estado y la Inercia Institucional
El Presidente Piñera, por su parte, propuso medidas para perfeccionar el sistema, pero estas no reconocen la magnitud de los problemas ni apuntan a romper la "inercia institucional". Sus propuestas han sido calificadas de contradictorias con otras políticas del gobierno, como la reforma tributaria que busca bajar impuestos a los más ricos. La afirmación de José Piñera en 1980 de que "el costo de la reforma para el fisco es cero" ha demostrado ser inexacta a lo largo de 38 años, con una creciente injerencia del Estado en el sistema privado de pensiones.
El poder acumulado por las AFPs afecta intereses nacionales de enorme importancia y de largo plazo, apoyado por visiones ideológicas como el neoliberalismo radical. El fracaso de las AFPs en cumplir su función y la baja confianza ciudadana que reciben, las ubican entre las instituciones con menor legitimidad. El sistema privado de pensiones es "demasiado importante para Chile como para seguir entregándolo al control de expertos y de las AFPs". Es fundamental que el Estado rompa con la inercia, abra un debate nacional sobre la crisis y convoque a un gran acuerdo nacional que supere prejuicios ideológicos e intereses económicos, para construir instituciones públicas que aseguren un sistema de pensiones adecuado para todos.