Caracterización del Sujeto de Atención en Proyectos SENAME PIE: Un Análisis de la Intervención con Niños, Niñas y Adolescentes Vulnerados en Chile

Introducción a la Problemática de la Vulneración de Derechos en la Infancia

La vulneración de derechos hacia niños, niñas y adolescentes (NNA) constituye un problema a nivel mundial, ante el cual la política pública chilena aún enfrenta el desafío de articular una respuesta eficaz que responda a una perspectiva de derechos. La Organización Mundial de la Salud (OMS, 1999) identifica al maltrato infantil como una relevante noxa para su salud y bienestar, generando consecuencias que pueden acompañarlos de por vida. En este sentido, un estudio de UNICEF mostró que en Chile el 51,5% de los niños y niñas sufre algún tipo de violencia física y el 8,7%, de abuso sexual (Larraín & Bascuñán, 2012). Por otro lado, vulneraciones relacionadas a peores formas de trabajo infantil afectan a un total de 715 NNA en el país; de ellos, el 22,9% ejerce trabajos intolerables de explotación sexual comercial infantil y el 9,7% actividades ilícitas (Instituto Nacional de Estadística [INE], 2004).

Existe actualmente un consenso generalizado respecto a la necesidad de incluir a las familias en la intervención que se desarrolla en el marco de vulneración de derechos de los NNA. El objetivo de esta intervención es la restitución de sus derechos, tanto mediante la interrupción de la vulneración, como del fortalecimiento del entorno familiar (Arruabarrena, 2001). Si bien esto puede resultar evidente para los especialistas, persiste la interrogante respecto de cómo intervenir eficazmente con los NNA y su familia, de modo de garantizar el pleno respeto por sus derechos.

Análisis de la Política y Oferta Programática en Chile

Frente a la realidad de la vulneración de derechos, la política y oferta de servicios y programas en Chile ha sido insuficiente. Bedregal, González, Kotliarenko y Raczynski (2007) señalan que en la política chilena de primera infancia no se ha situado al NNA y su familia en el centro de su accionar, ni tampoco ha existido una institucionalidad coordinadora que la gestionara, siendo el eslabón más débil de la política el apoyo a la familia y al rol parental.

En este marco, el Programa de Familia de la Fundación San Carlos de Maipo, destinado a fortalecer la intervención familiar con niños y niñas gravemente vulnerados, impulsó el Estudio, Evaluación y Sistematización de los Proyectos de Intervención Focalizados en Familias con Niños, Niñas y Jóvenes Vulnerados en sus Derechos. Este estudio, patrocinado por el Servicio Nacional de Menores (SENAME) y ejecutado por la Universidad Diego Portales, sirve de base para la presente investigación.

La presente investigación interroga respecto a cómo las miradas institucionales sobre la infancia repercuten en el diseño y la ejecución de los programas y la política de infancia en Chile. Si bien el foco del análisis es la realidad chilena, los resultados se discuten a la luz de lo que ocurre en el ámbito internacional, tanto respecto a programas y políticas públicas internacionales, como en relación a las convenciones, declaraciones y/o recomendaciones de aquellos organismos abocados al estudio del tema. Por tanto, el objetivo central de este artículo es realizar un análisis de los programas de intervención a nivel nacional para la atención integrada de NNA vulnerados en sus derechos junto a sus familias, y cómo éstos configuran la política chilena de infancia.

Antecedentes Generales: Infancia y Política Pública en Chile

La Construcción Social y Legal de la Infancia

El concepto de infancia da cuenta de una construcción social y cultural históricamente situada, la cual atraviesa (y es atravesada) por las prácticas y políticas públicas, que no sólo definen las formas de pensar en relación a los NNA, sino también cómo ellos se entenderán a sí mismos (Marín, 2011). A partir de la Convención Sobre los Derechos del Niño (Organización de Naciones Unidas [ONU], 1989), comienza una transformación en la noción de infancia, que pasa de pensar en el NNA como objeto de protección a concebirlo como sujeto de derecho en el ejercicio gradual de ellos, de acuerdo al principio de autonomía progresiva.

El cambio de paradigma que acompaña a la Convención debería verse plasmado en las políticas públicas dirigidas a NNA, pues implica una transformación en el rol de los Estados, pasando de uno tutelar a uno garante, lo cual exige transitar desde un enfoque de carencias hacia uno de derechos (Larraín, 2011). Este cambio de paradigma mejoraría los niveles de vida de NNA, pues se vincula al establecimiento de condiciones para el ejercicio de derechos, tal como ha sido acordado a nivel internacional (Lahera, 2004). Sin embargo, Giorgi (2012) advierte que, pese a que la Convención ha ganado espacio en la academia y en el ámbito político, está lejos de convertirse en un referente ético y cultural universal. Su incidencia estaría limitada a espacios institucionales específicos, discurso que además puede no acompañarse de prácticas acordes.

El Rol del Estado y la Familia en la Política de Infancia Chilena

La forma en que se implementa la política también depende del tipo de Estado. En el caso chileno, si bien hoy ostenta un régimen más bien liberal, con un Estado mínimo de carácter subsidiario, aún mantiene una lógica en la cual la familia es un objeto de preservación. No obstante, es necesario tener precaución con esta mirada del Estado chileno, ya que las familias no son estructuras democráticas per se, dado que el poder en su interior se configura en torno a género y edad, en que los grupos que supuestamente deben ser protegidos por la familia muchas veces quedan en una situación de mayor vulnerabilidad (Finch, 1989) e invisibilización. Por ende, que el Estado apueste por la familia bajo una única lógica conservadora constituye un riesgo para la política pública.

Marco Legal y Planes Nacionales en Materia de Infancia en Chile

Las acciones más emblemáticas de los Estados en materia de infancia se manifiestan en los aspectos legislativos y planes nacionales. En el caso de Chile, la Ley de Menores 16.618 constituye uno de los instrumentos claves en política de infancia, otorgando vigencia a concepciones que datan del año 1967. Asimismo, existe un número importante de otras leyes relacionadas a la infancia, como la ley que crea el subsistema de protección a la primera infancia Chile Crece Contigo (Ley N° 20.379, 2009). Esta se enfoca en gestionar las acciones y prestaciones sociales ejecutadas por el Estado hacia la población socioeconómicamente más vulnerable.

Otra importante legislación es aquella que crea el sistema de atención a la niñez y adolescencia, a través de la red de colaboradores del Servicio Nacional de Menores (SENAME) y su régimen de subvención (Ley N° 20.032, 2005), esta apunta a las condiciones que requiere este servicio para la búsqueda del respeto y promoción de los derechos fundamentales de los NNA. Por último, la ley de violencia intrafamiliar (Ley N° 20.066, 2005) destinada a prevenir, sancionar y erradicar este tipo de delitos, y dar protección a las víctimas, entre otras funciones.

Pese a la multiplicidad de leyes en esta materia, Chile aún demuestra rezago en su marco legal, debido a que este se encuentra desactualizado desde los parámetros de la Convención (Comité de los Derechos del Niño, 2007). Respecto a las acciones derivadas de los planes nacionales, cabe destacar que Chile contó con una Política Nacional a favor de la infancia y la adolescencia que rigió desde el año 2001 al 2010 (Gobierno de Chile, 2000; Ministerio de Planificación y Cooperación [MIDEPLAN], 2004). Sin embargo, actualmente no se cuenta con un instrumento similar, existiendo solamente planes sectorizados como la Política de Buen Trato hacia Niños y Niñas (Junta Nacional de Jardines Infantiles [JUNJI], 2009) o el Segundo Marco para la Acción Contra la Explotación Sexual Comercial de NNA 2012-2014 (Ministerio de Justicia, 2012).

Cabe hacer hincapié que en marzo del 2014 la Presidenta Michelle Bachelet firmó el decreto que crea el Consejo Nacional de la Infancia, el cual busca coordinar a las diferentes instituciones y sectores del Estado para la construcción de políticas eficientes y transversales en materia de derechos de la infancia y la adolescencia; pretendiendo pasar desde una mirada asistencialista a una visión de NNA como sujetos de derechos.

Metodología de la Investigación

La presente investigación utilizó fuentes primarias y secundarias para la recolección de información. En la revisión de los programas nacionales, dependientes o financiados por el Estado chileno, se consideró la diversidad de la oferta de las distintas instituciones públicas y sus organismos colaboradores, como SENAME, dependiente del Ministerio de Justicia; el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, mediante la Subsecretaría de Prevención del Delito o el Servicio Nacional de Drogas y Alcohol (SENDA); el Ministerio de Educación, desde una política de carácter más universal; el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Salud. En dichas instituciones se consideraron los actuales programas públicos que intervienen con infancia vulnerada en sus derechos, ya sea a nivel individual o familiar.

Para ello, se entrevistó a fuentes primarias (informantes claves), principalmente a la jefatura de los programas o departamentos vinculados con la temática estudiada. Ello se complementó con el análisis de fuentes secundarias, correspondientes a documentos de bases técnicas y/o de evaluación de los programas disponibles públicamente (o facilitados por las fuentes primarias). La recolección de información fue realizada durante los últimos meses de 2012 y los primeros meses de 2013.

Muestreo y Recolección de Datos

Para el caso de las fuentes primarias, se realizó un muestreo no probabilístico de expertos. Estos fueron designados por cada organismo aquellos profesionales con mayor conocimiento de cada uno de los programas seleccionados, con los cuales se desarrolló una entrevista semiestructurada sobre tópicos relacionados a la política de infancia y características del programa. Los programas escogidos se detallan en la Tabla 1.

El análisis de la información obtenida fue organizado bajo las categorías señaladas en la Tabla 2.

Análisis Comparativo Internacional

Para entregar un contrapunto que permitiera apreciar los resultados a la luz de parámetros externos, se consideraron las experiencias internacionales provenientes de países con mayor trayectoria en la intervención en NNA vulnerados en sus derechos y sus familias, entre los que se encuentran Australia, Canadá, España y Brasil. Su elección se debe a su desarrollo de las políticas en este ámbito de estudio, y por ser proyectos que se desarrollaron en su momento respetando la realidad e identidad de cada país. La información sobre las políticas públicas implementadas en su legislación y planes específicos se utilizó como insumo para el análisis de las fuentes primarias y secundarias de los programas nacionales.

Para complementar lo anterior, se seleccionaron programas internacionales de atención a infancia y adolescencia vulnerada mediante dos vías complementarias de análisis de fuentes secundarias. La primera, mediante la revisión de investigaciones referidas a programas o metodologías efectivas en aseguramiento de derechos en entorno familiar, específicamente abuso y maltrato infantil. La segunda refiere a la revisión de programas específicos de las materias en los países seleccionados (Australia, Brasil, Canadá y España). La primera vía de selección de información se realizó explorando en tres buscadores académicos: "Science Direct", "Jstor" y "Red&Lac". En estos, se realizó una búsqueda en base a las siguientes palabras clave: "program", "evaluation" o "impact", "child", "abuse" y "maltreatment". Para la segunda vía se indagó en las iniciativas de aseguramiento de derechos relacionados a entorno familiar de los países mencionados. Bajo los parámetros de selección se encontraron cuatro programas: Familias Primero (Canadá), Comunidades para Niños (Australia), Primera Infancia Mejor (Brasil) y Proyecto YIT (Canadá). En la Tabla 3 se encuentran éstos descritos con mayor profundidad.

Resultados de la Investigación

La información recolectada se organiza de acuerdo a las categorías relevantes que surgieron en las entrevistas, ésta es complementada con los datos de fuentes secundarias sobre los mismos programas, tales como: las Orientaciones técnicas para la formulación de proyectos de reinserción escolar 2013 de Mineduc; el Programa nacional de salud integral de adolescentes y jóvenes y la Estrategia nacional de salud mental, documentos de trabajo del Ministerio de Salud; los informes finales de evaluación de los programas Abriendo Caminos y Vida Nueva; el documento Primera infancia y políticas públicas, un...

En el contexto de la búsqueda de estrategias de coordinación intersectorial e intervención en redes, la Corporación Opción a través de su Programa PIE San Carlos, SENAME Región Biobío y la Red de Infancia y Adolescencia realizaron el Seminario “Intervención Vincular del PIE y caracterización perfil de atención de la red Sename”. Este seminario tuvo como objetivo generar estrategias de coordinación intersectorial e intervención en redes en el espacio territorial, que posibiliten la atención integral de niños, niñas y adolescentes, así como procesos de intervención y seguimiento en los casos que corresponda. La idea fundamental del seminario es que contribuya a clarificar los perfiles de atención de los programas de Sename en el territorio, establecer procedimientos de derivaciones de las redes hacia los programas, y presentar un protocolo de derivación trabajado por la red.

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