Antecedentes: La Reforma Previsional de 1981 y sus Deficiencias
En 1981, la dictadura militar chilena implementó una reforma radical al sistema de pensiones del país. Esta reforma se basó en la construcción de un esquema privado de capitalización individual, con el objetivo de crear un régimen de administración privada que reemplazara al sistema estatal de reparto. El nuevo sistema se implementó a fines de 1981 a través de un decreto-ley, carente de toda legitimidad democrática.
Implementación y Justificación
Para justificar esta reforma, el gobierno de Augusto Pinochet criticó duramente el sistema anterior. Se mezclaron problemas realmente existentes con argumentos de naturaleza ideológica. Por ejemplo, se adujo que el bajo nivel de las pensiones y las crecientes dificultades de financiación en una serie de cajas de compensación paralelas eran problemas inherentes al sistema, cuando en realidad eran causados por parámetros específicos que podían corregirse sin una reforma integral. Jaime Ruiz Tagle, miembro del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional creado por Michelle Bachelet, llega hoy a la conclusión de que una reforma parcial del sistema de reparto era perfectamente factible.
Sin embargo, la reforma total encarada por la dictadura hizo que, a partir de 1982, todos los trabajadores en relación de dependencia fueran ingresados compulsivamente al nuevo sistema privado y obligados a adherir a alguna Administradora de Fondos de Pensión (AFP). Las únicas excepciones fueron los integrantes de las Fuerzas Armadas y los Carabineros, además de algunos pocos aportantes que en el momento del traspaso permanecieron en el antiguo sistema de reparto.
Resultados Insatisfactorios y Críticas
A más de 26 años de su lanzamiento, el sistema de capitalización individual obligatorio, que tantos elogios cosechó en el mundo y fue propagado internacionalmente como un ejemplo exitoso, estaba lejos de dar los resultados previstos. La convicción compartida -no solo en Chile- de que el mercado es capaz de asegurar resultados óptimos también en el sector previsional no se confirmó con la realidad. Ninguna de las metas planteadas entonces pudo ser alcanzada, mostrando una cara radicalmente distinta a lo esperado.
Gastos de Transición y Déficit
El traspaso del antiguo régimen de reparto al nuevo sistema continuó generando enormes gastos de transición hasta el momento de la reforma de 2008. Entre 1981 y 2004, el déficit del sistema previsional público, generado por la continuación del pago de pensiones del sistema antiguo, el reconocimiento de derechos adquiridos en ese sistema y su traspaso a los fondos de pensiones privados, y el pago de pensiones asistenciales para personas carentes de recursos, así como por los subsidios garantizados para alcanzar la pensión mínima, ascendió, en promedio, al 4,7% del PIB. Si bien este ascenso ha tendido a la baja, a este porcentaje se le sumaron gastos del orden de aproximadamente el 1,3% del PIB para financiar el déficit de las cajas de pensiones de las Fuerzas Armadas y los Carabineros. Estas cifras eran claramente mayores que el déficit que se registraba en 1980 -alrededor del 1,8%-, antes de que la reforma de 1981 entrara en vigor. Entre 1996 y 2006, más de un cuarto del gasto público, incluido el traspaso de recursos a los fondos de pensiones privados, se destinó al sistema previsional.
Grado de Cobertura y Densidad de Aportes
A fines de 2007, la población de Chile ascendía a 16,7 millones de personas, de las cuales aproximadamente ocho millones estaban afiliadas a las AFP. Es importante destacar que se consideran afiliadas todas aquellas personas que hayan efectuado al menos un aporte durante su vida, lo que incluye a quienes ya no se encuentran insertos en el mercado laboral. Por eso, resulta más adecuado considerar el número de aportantes, que ascendía a 4,37 millones. La población económicamente activa de Chile rondaba los siete millones de personas. Esto significaba que alrededor del 62% de la población activa aportaba a un fondo de pensiones privado, mientras que otro 3,7% continuaba aportando al sistema antiguo. La cobertura, entonces, alcanzaba a dos tercios de la población, siendo, según datos oficiales, la más alta de América Latina y abarcando un porcentaje comparativamente mayor del sector de menores ingresos.
Sin embargo, este buen posicionamiento respecto de otros países latinoamericanos se relativiza al considerar que, después de más de un cuarto de siglo, la extensión de la cobertura no aumentó en comparación con la vigente en 1975, a pesar de que desde 1990 el ingreso per cápita del país se incrementó más de cuatro veces. Aún al día de hoy, más de un tercio de la población activa seguía careciendo de cobertura previsional contributiva; esto era especialmente cierto para los trabajadores autónomos.
Al mismo tiempo, los datos acerca de la cobertura total reflejan apenas una parte de la realidad, pues los afiliados a las AFP aportaban solo en forma esporádica, con las consecuentes «lagunas previsionales» que ello generaba. La densidad de aportes promedio era de alrededor del 52% de la vida laboral. Además, se registraban diferencias de género muy claras: mientras que la densidad de aportes de los hombres ascendía a casi el 60%, la de las mujeres era inferior al 44%. Un cuarto de los afiliados efectuaba aportes por un periodo que llegaba apenas al 24% de su vida laboral y solo el 30% de los afiliados alcanzaba el 80% de densidad de aportes, que fue el nivel supuesto cuando se inició la reforma.
Prestaciones y Montos de las Pensiones
En 2007, el Estado chileno pagó alrededor del 68% de todas las pensiones. De estas, 1.400.000 pensiones, más de un tercio, correspondían a pensiones de vejez provenientes de derechos adquiridos en el antiguo sistema de reparto. El 30% fueron pensiones asistenciales, financiadas a través de la recaudación fiscal y otorgadas estrictamente según criterios de pobreza. Dos tercios de las pensiones estatales (excluyendo las pensiones asistenciales) las percibían mujeres, aunque ellas recibían apenas el 61% de las prestaciones de los hombres.
A fines de 2007, el sistema previsional privado pagó 642.000 pensiones, dos tercios de las cuales correspondían a pensiones de vejez. Apenas el 34% de todas las pensiones privadas eran percibidas por mujeres. La mayor parte de las pensiones se financiaba, al menos parcialmente, con los recursos que el Estado transfería a las AFP en calidad de bonos de reconocimiento. Estos equivalían a los aportes que los afiliados efectuaron antes al sistema público, más un ajuste de alrededor del 4% anual. Teniendo en cuenta este dato, sobre la base del monto de las pensiones que se pagaban actualmente no podían definirse ni las prestaciones actuales de las cajas privadas, ni las futuras.
El sistema privado ofrecía dos modalidades de retiro:
Retiro programado: La persona podía optar por percibir una renta temporal calculada sobre la base del capital acumulado, la expectativa promedio de vida y la rentabilidad anual de su fondo. En caso de que el capital acumulado se agotara y las prestaciones resultaran menores que la pensión mínima, la persona podía solicitar la garantía estatal de pensión mínima -siempre que hubiera contribuido como mínimo 20 años- o, en su defecto, una pensión asistencial. Otra alternativa, dentro de esta misma modalidad, consistía en entregar el capital acumulado a una empresa de seguros, que garantizaba una renta vitalicia descontando previamente su comisión.
Pensión anticipada: Esta modalidad permitía adelantar la edad de retiro y percibir una pensión anticipada, siempre y cuando el capital acumulado permitiera generar una pensión que superara el 61% de los ingresos de los últimos diez años y resultara 30% más alta que la pensión mínima de vejez vigente.
En cuanto al monto promedio de las pensiones de vejez, sobrevivencia e invalidez en ambos sistemas, estas rondaban los 352 dólares en el caso de las AFP y los 415 dólares en el sistema estatal, una diferencia del 18%. También existía una diferencia notable en el caso de las pensiones de vejez puras. En las AFP, estas rondaban los 337 dólares (410 si se incluían los retiros adelantados); en el sistema estatal, en cambio, el monto ascendía a unos 510 dólares: la diferencia trepaba al 51% o al 25% si se incluían los retiros adelantados. Sin embargo, en el sistema estatal también había un 80% de pensionados con haberes por debajo de los 370 dólares, mientras que alrededor del 9% de las pensiones de vejez estatales ascendían a unos 1.177 dólares en promedio. Se trataba, sobre todo, de miembros de las Fuerzas Armadas y de Carabineros, para quienes la dictadura mantuvo el antiguo sistema de reparto con dos cajas de compensación.
De este modo, la promesa formulada al momento de lanzar la reforma en el sentido de que el monto de las pensiones privadas ascendería al 80% de los últimos ingresos percibidos no se cumplió. De acuerdo con cálculos del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, los hombres que se retirarían entre 2020 y 2025 percibirían pensiones cuyo monto rondaría el 51% de sus ingresos; en el caso de las mujeres, el monto sería de apenas el 28%. Pero no solo eran enormes las diferencias entre sexos sino también las que se registraban entre distintos niveles educativos: mientras que los hombres que tenían un título universitario podían llegar a percibir incluso el 110% de sus ingresos anteriores, en el caso de las mujeres con estudios primarios el monto apenas llegaba al 11%.
Paralelamente, el aumento de la expectativa de vida haría que en el futuro las pensiones siguieran bajando. De acuerdo con proyecciones oficiales, las pensiones puramente contributivas del 66% de las personas nacidas entre 1956 y 1961 estarían por debajo de los 154 dólares y las del 20% rondarían los 300. A su vez, de acuerdo con proyecciones efectuadas para el periodo comprendido entre 2020 y 2025, el porcentaje de personas cuyas pensiones contributivas se encontraran por debajo de la pensión mínima, sin tener por ello derecho a un subsidio, alcanzaría el 46%. En el caso de las mujeres, la cifra treparía al 61%. Esto se debía a que las prestaciones estatales solo se otorgaban a aquellas personas que habían aportado durante 20 años a alguno de los fondos de pensiones privados y, sin embargo, no llegaron a acumular el capital suficiente como para financiar una pensión mínima. Como su densidad de aportes era insuficiente, apenas el 2% de los pensionados estaba en condiciones de acceder a un subsidio para incrementar la pensión autofinanciada hasta alcanzar el nivel de la pensión mínima.
Desarrollo y Rentabilidad de los Fondos de Pensiones
El monto de las pensiones era tan bajo debido, entre otras cosas, a los elevados gastos administrativos, que tras los descuentos del seguro de invalidez y de sobrevivencia ascendían, en promedio, al 4% de los aportes efectuados. Por mantenimiento de los fondos, en cambio, no se cobraba ninguna comisión. Debido a la cantidad de comisiones fijas adicionales que debían afrontar, quienes terminaban cargando con mayores costos eran, sobre todo, los trabajadores de bajos ingresos en relación de dependencia. Ellos prácticamente no obtenían tasas de retorno positivas. Tras comparar 14 sistemas previsionales en América Latina, Mesa-Lago llegó a la siguiente conclusión: mientras que en las AFP los gastos administrativos ascendían al 20%, en el caso de las cajas de pensión públicas la cifra rondaba apenas el 3,5%.
Las AFP anunciaron oficialmente que, desde el inicio del nuevo sistema, sus inversiones obtuvieron una tasa de retorno promedio del 10%. Este porcentaje, sin embargo, estaba fuertemente influido por las tasas de crecimiento extremadamente altas registradas durante los primeros años. Si se tenían en cuenta las comisiones que cobraban las AFP y el hecho de que en los últimos diez años la tasa de retorno de las inversiones tuvo una tendencia a la baja, aunque en ese mismo periodo se registró un crecimiento constante de los volúmenes, la rentabilidad real de las inversiones de los afiliados a las AFP se situaba entre el 4,5% y el 6,5%, porcentaje que, para la situación económica de Chile, resultaba más bien modesto. Luego de hacer un cálculo extensivo que abarcaba el periodo comprendido entre 1990 y 2005, el Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (Cenda) concluyó que la rentabilidad fue de apenas el 3,5%.
Pero la rentabilidad de las AFP, en tanto entidades orientadas a obtener ganancias, siempre se mantuvo en un nivel mucho más alto que la de sus instrumentos de inversión. Según los parámetros europeos, las AFP resultaron -para quienes las manejan- una mina de oro, cuyas ganancias se mantuvieron claramente por encima de las del sector financiero, excepto en 2006. Entre 1991 y 2004, la rentabilidad del capital propio se mantuvo alrededor del 27%. Incluso en el peor año, 1996, rondó el 16,8%. De acuerdo con otras bases de cálculo, entre 2000 y 2003 la rentabilidad fue superior al 50%.
Al mismo tiempo, se produjo un proceso de concentración muy fuerte. A mediados de 2007, los activos del sistema de capitalización alcanzaron los 100.000 millones de dólares, una cifra equivalente al 70% del PIB. De las 22 AFP que aún existían a comienzos de la década del 90, solo sobrevivieron seis. En los hechos, constituyen un oligopolio. Las tres AFP más grandes concentran al 79% de los afiliados y el 80% de los activos administrados. En virtud de su participación en las empresas, los grupos que controlan las AFP tienen un inmenso poder económico y político. Por otro lado, la clase trabajadora organizada no tiene ninguna incidencia en la administración del dinero invertido.
AFP y el 21 % de rentabilidad: qué hay detrás del anuncio
La Reforma Previsional de 2008: Un Nuevo Pilar Solidario
Objetivos y Principales Cambios
Ante las deficiencias del sistema de capitalización individual implementado en 1981, el gobierno de Michelle Bachelet impulsó una ley que, sin alterar la esencia del sistema, incluyó un nuevo pilar solidario, una presencia más fuerte del Estado y cambios en el funcionamiento de las administradoras privadas. Todos estos grandes cambios se enfocarían, durante el 2008 y hasta junio del 2009, en las personas que integran grupos familiares pertenecientes al 40% de la población de más escasos recursos.
Beneficios Clave de la Reforma de 2008
Pensión Básica Solidaria (PBS)
Una de las principales innovaciones fue la creación de la Pensión Básica Solidaria. Unas 600 mil personas fueron las beneficiadas en la primera etapa del nuevo sistema. En concreto, desde este martes, las personas que tenían pensiones asistenciales (Pasis) comenzaron a recibir, de acuerdo a su fecha de pago y banco habitual, una Pensión Básica Solidaria incrementada de $ 60.000.
Bono por Hijo Nacido Vivo o Adoptado
Otro gran beneficio contemplado en la reforma es el aporte estatal entregado a las mujeres por cada hijo nacido vivo o adoptado. Este se otorgará a los 65 años de edad y equivale al 10% de 18 ingresos mínimos mensuales correspondientes al mes del nacimiento del hijo o hija (aproximadamente $ 260.000 actuales). Este bono se comenzará a entregar a las mujeres que se pensionen a partir de julio de 2009. Además, el bono acumulará rentabilidad desde el mes del nacimiento hasta los 65 años de edad de la mujer, lo que hará aumentar significativamente su valor final.
Impacto Inicial y Alcance
Después de 26 años de la implementación del sistema previsional privado en Chile, las promesas de que las pensiones rondarían el 80% del último salario no pudieron cumplirse, debido al bajo nivel de sueldos y salarios, la irregularidad de los aportes y los elevados gastos de administración de las AFP. Además, el aporte del 10% de la remuneración bruta resultaba demasiado escaso porque no permitía acumular un capital suficiente como para garantizar una pensión digna para la mayoría de la población. A esto se agregaba que las mujeres resultaban sistemáticamente desfavorecidas. Por estas razones, la reforma de 2008 buscó abordar estas desigualdades y mejorar la cobertura y los montos de las pensiones, especialmente para los segmentos más vulnerables de la población.