Las reformas neoliberales implementadas en Chile durante las décadas de 1970 y 1980 significaron, en términos económicos y sociales, la proyección de una nueva manera de afrontar el desarrollo de la sociedad. Esto constituyó una revisión radical de la política económica del país durante los últimos tres cuartos del siglo XX. Atrás quedó el control que en dichas materias ejerció el Estado, una situación que se agudizó aún más durante el mandato de Salvador Allende Gossens.
Contexto Neoliberal y Fundamentos de la Reforma
Las bases teóricas de la política económica implementada desde 1974 por la dictadura, encabezada por Augusto Pinochet Ugarte, se encuentran en el documento conocido como El Ladrillo. Este documento fue elaborado, desde agosto de 1972, por los economistas Andrés Sanfuentes, Juan Villarzú y José Luis Zabala Ponce. Su propósito fue elaborar un programa económico alternativo al implementado por la Unidad Popular entre 1970 y 1973.
Como consecuencia del pesimista diagnóstico que realizaron de la economía nacional, llegaron a la conclusión de la necesidad de liberalizar la hasta entonces cerrada economía chilena, que adolecía de una férrea regulación del Estado. Este actuaba como empresario, promotor de la inversión y la industrialización, y anulaba la participación de agentes privados en dichas áreas. La primera etapa del modelo neoliberal chileno, que comprendió los años 1974 a 1982, se caracterizó por una férrea ortodoxia de los postulados liberales suscritos por los Chicago boys. Esto se tradujo en una extrema liberalización de las importaciones, sello distintivo de las principales áreas estratégicas: la política anti-inflacionaria, las reformas del sistema financiero y la apertura comercial hacia el exterior.
Críticas al Sistema Previsional Anterior
En Chile, antes de la dictadura, la población tenía un sistema público de salud, valorado por sus trabajadores, y un sistema de pensiones a través de seguros. Lo importante era la contribución sostenida que realizaban tanto el trabajador, como el empleador, o patrón, en esos años y el Estado, es decir, un financiamiento tripartito. Por tanto, la seguridad social era un compromiso de todos, y el Estado era su garante; no existía el concepto de la mercantilización en aquellas áreas como salud, educación y seguridad laboral (pensiones).
El proceso de construcción de la seguridad social en Chile proviene del gobierno de Arturo Alessandri Palma, quien promulgó las primeras leyes de este tipo en 1924, junto con la creación de un sistema de pensiones de reparto a cargo de las Cajas de Previsión. El sistema de reparto funcionó -con diversas modificaciones- por 55 años. En 1975, llegó a haber un total de 35 Cajas de Previsión, cada una con requisitos y normativas legales muy disímiles. Sin embargo, solo tres de ellas (Caja Servicio Seguro Social, Caja Empleados Particulares y Caja Empleados Públicos) tenían el 90% de los imponentes. Por la cantidad de cajas, llegó a haber doscientos regímenes previsionales distintos, lo que provocaba diferentes pugnas en el tiempo.
Durante la campaña presidencial de 1970, que marcó la elección de Salvador Allende como presidente de Chile, existía una complejidad financiera y administrativa del sistema previsional y la opinión generalizada era que se debía hacer frente a ella para evitar la bancarrota de la seguridad social o una constante presión presupuestaria de mayores recursos. Los candidatos presidenciales dirigieron mordaces críticas al sistema, destacando la premura de generar reformas radicales en su funcionamiento. La propuesta de Salvador Allende ofrecía homogeneizar y centralizar el sistema de reparto. Sin embargo, Borzutzky (2005) concluye que Allende no tuvo ni la voluntad ni el poder político para llevar a cabo una reforma importante al sistema de pensiones. En definitiva, el sistema previsional era funcional en cuanto a estabilidad política del país para 1970, pero las excesivas demandas sociales tenían un costo muy difícil de sostener.
El Rol de las Trabajadoras Sociales antes de la Reforma
El proceso de construcción del Bienestar Social, propulsado por el Estado Benefactor, se fue consolidando a medida que se desarrollaban los cambios de la década de los años 50 y 60. Esto fue la base del poder evolutivo y democrático de las trabajadoras sociales. En las antiguas Cajas de Previsión, las trabajadoras sociales cumplieron el rol de asesoría profesional -junto a los abogados- y colaboración con las jefaturas. Ello las llevó a ser respetadas y consideradas a nivel de planificación de proyectos y en la implementación de estos.
Las trabajadoras sociales se erigieron en las oficinas de las Cajas Previsionales, a lo largo de todo Chile, como las únicas profesionales, dignificando la atención a la comunidad que, de otro modo, no tenía acceso a sus derechos sociales. La labor realizada en la administración pública, en general, tenía un marcado trabajo en el área social, en constante gestión para informar acerca de los deberes y derechos de los trabajadores, sobre todo en el ámbito rural. Realizaban informes sociales para todos los requisitos, incluyendo viviendas, cargas familiares y cesantía. Esta fase de preocupación comunitaria institucional finaliza con el golpe militar del 11 de septiembre de 1973. Desde ese momento, se restringen los campos profesionales, en especial de las Ciencias Sociales, con un enfoque humanista y progresista.
La Reforma Previsional de 1980: Nacimiento de las AFP
El debate sobre la reforma a las pensiones debe ser contextualizado en el marco de una agenda de reformas que promovió el gobierno militar a partir de 1979. Tres años después del golpe de 1973, la dictadura militar chilena encaró una reforma radical del sistema de pensiones. El objetivo era crear un régimen de capitalización individual de administración privada que reemplazara al sistema estatal de reparto.
El Sistema de Reparto en Chile. (A.F.P.)
Para justificar la reforma, el gobierno de Augusto Pinochet criticó duramente el sistema anterior. Se adujo, por ejemplo, que el bajo nivel de las pensiones y las crecientes dificultades de financiación en una serie de cajas de compensación paralelas eran problemas inherentes al sistema, cuando en realidad eran causados por parámetros específicos que podían corregirse sin una reforma integral. Jaime Ruiz Tagle, miembro del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional creado por Michelle Bachelet, llega a la conclusión de que una reforma parcial del sistema de reparto era perfectamente factible.
En lo que se refiere a la reforma previsional, mediante la dictación del Decreto-Ley Nº 3.500 el 30 de noviembre de 1980, se reemplazó el antiguo régimen de reparto por un sistema de pensiones en que los beneficios que obtienen los afiliados están relacionados directamente con los esfuerzos que realizan como cotizantes durante su vida laboral activa. Este radical cambio tuvo y tendrá un alto costo fiscal en el tiempo, que en el presente corresponde a una cifra cercana al 140% del PIB. El costo fiscal, que ascendió en su punto máximo a 5% del PIB en 1984, llegaría a 2,7% del PIB en 2025 y se extenderá hasta 2050.
El nuevo sistema se implementó recién a fines de 1981 a través de un decreto-ley carente de toda legitimidad democrática. A partir de 1982, todos los trabajadores en relación de dependencia fueron ingresados compulsivamente al nuevo sistema privado y obligados a adherir a alguna Administradora de Fondos de Pensión (AFP), empresas privadas reguladas por el Estado. Las únicas excepciones fueron los integrantes de las Fuerzas Armadas y los Carabineros, además de algunos pocos aportantes que en el momento del traspaso permanecieron en el antiguo sistema de reparto. Este grupo actualmente tiene un sistema de reparto deficitario en más de un 90%, con un costo fiscal anual cercano a los US$1.900 millones y que considera beneficios de montos no comparables al esquema regular.
Características del Nuevo Modelo
En Chile, cada trabajador formal está obligado a aportar el 10% de su sueldo mensual a una cuenta personal de la que puede disponer cuando se jubile (60 años para las mujeres y 65 años los hombres) y que es tutelada por las denominadas AFP. Actualmente existen siete AFP, que obtienen beneficios millonarios tras invertir en los mercados los ahorros de los trabajadores, quienes al momento de afiliarse deben elegir entre cinco tipos de fondo (A, B, C, D y E) en función de su aversión al riesgo.
Para sus defensores, el modelo ha contribuido de manera importante al desarrollo del mercado nacional de capitales y la inversión de los fondos, que suman más de 200.000 millones de dólares -cerca del 8% del PIB chileno-, ha permitido financiar numerosos proyectos empresariales. Según un estudio citado por la Asociación de AFP, "la reforma previsional explica en un tercio el mayor crecimiento económico que Chile ha experimentado desde 1980 en adelante".
Impacto y Consecuencias Iniciales de la Reforma
El sistema de pensiones de Chile cumple 40 años entre luces y sombras: alabado y replicado en los 90 en buena parte de Latinoamérica, hoy en día está fuertemente cuestionado por las pírricas jubilaciones que otorga y cada vez son más las voces que piden transitar hacia un modelo más solidario. El modelo se expandió a otros países de la región, como México, Perú o Colombia.
El traspaso del antiguo régimen de reparto al nuevo sistema continúa generando hasta hoy enormes gastos de transición. Entre 1981 y 2004, el déficit del sistema previsional público, generado por la continuación del pago de pensiones del sistema antiguo, el reconocimiento de derechos adquiridos en ese sistema y su traspaso a los fondos de pensiones privados y el pago de pensiones asistenciales para personas carentes de recursos, como así también por los subsidios garantizados para alcanzar la pensión mínima, ascendió, en promedio, a 4,7% del PIB. A este porcentaje se le sumaron gastos del orden de aproximadamente 1,3% del PIB para financiar el déficit de las cajas de pensiones de las Fuerzas Armadas y los Carabineros. Estas cifras son claramente mayores que el déficit que se registraba en 1980 -alrededor de 1,8%-, antes de que la reforma entrara en vigor.
Efectos en la Profesión del Trabajo Social
La transición al Estado Subsidiario despojó a las trabajadoras sociales del poder y estatus adquirido durante la primera etapa de desarrollo de un Estado Benefactor, relegando su quehacer profesional a una labor técnica y tecnocrática. Esto contribuyó a la desvalorización de la profesión de trabajo social en Chile y a una visión tecnocrática de la seguridad social. No es sorprendente que una profesión tan ligada a la estructura estatal haya sido profundamente impactada por la nueva idea de Estado.
Huellas del Diseño de 1981 y Desafíos Persistentes
Varias de las trabas que están en la agenda necesaria de cambios en la actualidad provienen de un mal diseño en la reforma de 1981. El primero, la baja tasa de cotización actual de 10% sobre los ingresos. Al modificarse el sistema de reparto, las cotizaciones bajaron imprudentemente (entre 3 y 10 puntos, dependiendo de la caja previsional), sin fundamento en evidencia sobre las historias laborales efectivas. Un mejor modelo debe basarse en parámetros bien fundamentados en datos.
Un segundo problema de diseño entonces fue mantener edades mínimas para jubilarse, diferenciadas para hombres (65 años) y mujeres (60 años). La dificultad para abordar este problema, posteriormente, ha sido innegable y lamentablemente los gobiernos han evitado una necesaria reforma. El consenso técnico es que las edades deben homologarse para hombres y mujeres y elevarse en el futuro de acuerdo al aumento en las expectativas de vida.
El tercer problema de diseño de 1981 que afecta la discusión actual es el tratamiento especial que consagró para Carabineros y las Fuerzas Armadas. Este grupo actualmente tiene un sistema de reparto deficitario en más de un 90%, con un costo fiscal anual cercano a los US$1.900 millones y que considera beneficios de montos no comparables al esquema regular. Es un deber corregir esta situación, por cuanto el sistema de pensiones debiera ser el mismo para todos los ciudadanos.
Después de 26 años de su implementación, las promesas que acompañaron la implementación del sistema previsional privado en Chile no pudieron cumplirse: no hay ninguna evidencia que permita suponer que en un tiempo razonable se pueda lograr que las pensiones ronden el anunciado 80% del último salario. Esto se debe al bajo nivel de sueldos y salarios, a la irregularidad de los aportes y a los elevados gastos de administración de las AFP. Además, el aporte de 10% de la remuneración bruta resulta demasiado escaso porque no permite acumular un capital suficiente como para garantizar una pensión digna para la mayoría de la población. A esto se agrega que las mujeres resultan sistemáticamente desfavorecidas.
En cuanto al monto promedio de las pensiones de vejez, sobrevivencia e invalidez en ambos sistemas (AFP y estatal), estas rondan los 352 dólares en el caso de las AFP y los 415 dólares en el sistema estatal; la diferencia es de 18%. En las AFP, las pensiones de vejez puras rondan los 337 dólares (410 si se incluyen los retiros adelantados); en el sistema estatal, en cambio, el monto asciende a unos 510: la diferencia trepa a 51% o a 25% si se incluyen los retiros adelantados.
El monto de las pensiones es tan bajo debido, entre otras cosas, a los elevados gastos administrativos, que tras los descuentos del seguro de invalidez y de sobrevivencia ascienden, en promedio, a 4% de los aportes efectuados. Por mantenimiento de los fondos, en cambio, no se cobra ninguna comisión. Quienes terminan cargando con mayores costos son, sobre todo, los trabajadores de bajos ingresos en relación de dependencia. Tras comparar 14 sistemas previsionales en América Latina, Mesa-Lago llega a la siguiente conclusión: mientras que en las AFP los gastos administrativos ascienden a 20%, en el caso de las cajas de pensión públicas la cifra ronda apenas el 3,5%.
En 2008, producto de un amplio consenso -que se gestó con el trabajo del Consejo Asesor para la Reforma Previsional en 2006, que dio lugar a la Ley Nº20.255 en 2008- se introdujo el sistema de pensiones solidarias, que incorporó jubilaciones básicas solidarias y complementos en la jubilación de la población perteneciente al 60% de menores ingresos, a partir de los 65 años. Este nuevo modelo beneficia a cerca de 1,5 millones de personas en la actualidad y se integra virtuosamente con el modelo de capitalización individual, a modo de mantener los incentivos para ahorrar a lo largo de la vida. En consecuencia, el actual modelo no es el de 1981.