La Reforma de Pensiones en Chile: Debates y Propuestas

El sistema de pensiones en Chile ha sido objeto de extensos debates y propuestas de reforma, buscando mejorar las condiciones de jubilación y garantizar la seguridad social. La creación de la Pensión Garantizada Universal (PGU) y las discusiones en torno al sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) son ejemplos claros de esta búsqueda de soluciones.

La Pensión Garantizada Universal (PGU): Un Avance en la Cobertura

Tras un prolongado debate de más de siete horas, la Sala del Senado despachó el proyecto que crea la Pensión Garantizada Universal (PGU). Esta iniciativa, que beneficiará a un universo de más de 2,4 millones de personas, pasó a su tercer trámite en la Cámara de Diputadas y Diputados.

Aprobación y Discusiones Clave

La norma fue aprobada en general por unanimidad, así como las disposiciones que no fueron objeto de indicaciones ni modificaciones. Sin embargo, a solicitud del senador Juan Pablo Letelier, en nombre de senadores de oposición, se solicitó la votación separada del artículo 36. Esto se debió a la búsqueda de un trato distinto para quienes reciben pensiones de reparación.

Este punto generó un amplio debate, e incluso motivó la suspensión de la sesión por algunos minutos, mientras se intentaba alcanzar una fórmula que ampliara el beneficio a quienes vivieron situaciones de vulneración de los derechos humanos durante la dictadura. No obstante, no hubo consenso para un aumento más allá de la complementación de dichas pensiones, que fueran inferiores al monto establecido de $185 mil.

Desde el oficialismo se recordó que este mismo debate se sostuvo en la Comisión de Trabajo, distinguiendo entre las pensiones Valech y Rettig, y se aseguró que el tema ameritaba una discusión más profunda y separada de la PGU. Tras un tenso debate, en el que se criticó "la mirada casi negacionista" del Gobierno y algunos senadores de oposición hablaron incluso de "revictimización", la norma fue aprobada por 22 votos y 14 abstenciones.

Voces en el Senado sobre la PGU

Diversos senadores intervinieron durante la discusión de la iniciativa:

• Carlos Bianchi: "En lo general me parece interesante que el presidente Piñera derribe lo que hizo su hermano, que no es otra cosa que ponerle lápida a la capitalización individual. Pero hay que decir que en el caso de la clase media esto comienza a aplicar en el mes de agosto. Esto es un avance y destaco lo que se hizo en el Senado que permite que tenga el financiamiento."
• Carolina Goic: "Estamos construyendo sobre la base de lo que fuimos capaces en el primer gobierno de la presidenta Bachelet; el pilar solidario se transforma en esta Pensión Garantizada Universal. La buena noticia para los adultos mayores es que la política hace su trabajo, mejoramos las coberturas, fortalecimos la institucionalidad pública."
• Rodrigo Galilea: "A la larga siempre íbamos a desembocar en esta PGU. Un sistema a través de impuestos generales, contribución obligatoria y ahorro voluntario. Creo que estamos yendo en el camino correcto, sé que esto será un esfuerzo económico importante, pero sin duda resuelve la necesidad de la población de más de 65 años."
• Ximena Rincón: "Es un gran avance para lograr la universalidad del derecho de la seguridad social, que es un derecho humano. Estamos de acuerdo, pero debemos hacer un punto sobre la perspectiva de género, porque existe amplia brecha laboral y de ahorro entre hombres y mujeres, pese a ello se consideran 65 años, siendo que para ellas hubiésemos esperado un esfuerzo adicional (60 años)."
• Juan Antonio Coloma: "No me cabe duda que hoy es un día muy importante para las pensiones. Creo que se logró consensuar un escenario, eso es lo valioso, lo que queda. Más de 2 millones de personas van a recibir la primera semana de febrero o 6 meses después, distintos beneficios y eso genera una lógica de justicia."
• José García Ruminot: "La creación de la PGU constituye un esfuerzo importante financiado con recursos públicos para financiar el monto de las pensiones. Se continúa con una política implementada el año 2008 con el Pilar Solidario, hoy damos otro paso: la PGU, lo hacemos financiando 2/3 de ella con modificaciones tributarias que debieran significar una mayor recaudación."
• David Sandoval: "En el actual sistema hay casi 2 millones de personas que tienen cero pesos en sus cuentas, el 83,5% de los cotizantes tiene un total de menos de 20 millones de pesos y por eso la urgencia de este proyecto, no es posible que los padres terminen siendo al final carga de los propios hijos."
• Carlos Montes: "Esto es un paso muy exigente y es parte de un sistema global de seguridad social que hay que reconstruir, pero hay una exclusión arbitraria de los pensionados de reparación, eso es un tema pendiente al igual que una solución para los niños en situación de discapacidad."
• Iván Moreira: "Una PGU es un paso mayúsculo para una vejez digna, nunca va a ser suficiente, pero sin embargo es un paso gigantesco en materia de pensiones. Es verdad que a muchos pensionados este proyecto solo le otorga beneficios menores, pero para otros le va a permitir ingresos nuevos."
• Carmen Gloria Aravena: "Este es un esfuerzo inmenso que va a permitir que casi 2 millones de personas tenga una pensión. El costo de la vida ha aumentado muchísimo y esto viene a paliar eso. Quizás es posible trabajar temas de ahorro individual y de aporte solidario."
• Juan Castro: "Estamos apoyando un proyecto con un lindo nombre. Esta pensión va a llegar a muchos que no tienen ahorro y otros que hacen un gran esfuerzo personal por ahorrar, no lo tendrán. Espero que el próximo gobierno mejore esta ley."
• Isabel Allende: "Me encantaría que todos tuvieran una pensión digna y detrás de ello, una política de seguridad social. Con esto se asegurar un piso. Quiero destacar la primera piedra que puso la presidenta Bachelet con el pilar solidario."
• Juan Pablo Letelier: "Estamos discutiendo esto porque el presidente Piñera no cumplió su compromiso de campaña. El país necesita un nuevo sistema de pensiones que contemple lo contributivo y lo no contributivo. Pediré que se voten algunos artículos por separado para ver las pensiones de reparación."
• Yasna Provoste: "El gobierno no quiere reformar el sistema sino consolidarlo, mantener la capitalización individual de las AFP. El discurso público fue el alza automática de las pensiones. La iniciativa que hemos presentado, estamos convencidos sí apunta a la solidaridad."
• Ricardo Lagos: "Habría esperado que luego del estallido social, el tema pensiones cambiara. Lo medular es aceptar que un cambio estructural afecta intereses. Este proyecto ayuda, nos cerca a los 250 mil de una pensión básica universal. Solo están pendientes las pensiones de reparación."
• Manuel José Ossandón: "Me pregunto por qué este proyecto no se hizo 15 años atrás, a la fuerza o no, estamos dando dignidad a mucha gente que impuso toda su vida y que tiene una pensión más baja que la Pensión Básica Solidaria, el desafío del próximo gobierno es hacer una reforma estructural."
• Alejandro Guillier: "Este aporte es la respuesta del Estado a una situación de emergencia nacional y de un fracaso del sistema de capitalización individual que no cumplió con la promesa, realizar reformas de esta naturaleza sin asegurar el financiamiento a largo plazo es más un efecto publicitario... espero que el próximo gobierno entienda que este tema sigue pendiente."
• José Miguel Durana: "Quienes reciben la Pensión Básica Solidaria van a alcanzar los 185 mil pesos y los que reciben el Aporte solidario se les va a adicionar 185 mil al 80% de más vulnerabilidad, lo positivo de este inmenso paso queda reflejado en el universo de Beneficiarios, más de 2 millones de personas."
• Felipe Kast: "Chile con el sistema de ahorro que tiene, nos permite que con impuestos generales podamos avanzar en una política como esta, el gran paso que se da es premiar el ahorro individual y al mismo tiempo tener un pilar solidario de verdad."
• Rabindranath Quinteros: "Durante más de 40 años ha habido un sector político que ha defendido con dientes las AFP y otro que se la ha jugado por cambiarlo, este será el desafío del próximo gobierno, no puedo dejar de expresar nuestra frustración porque no se pudo avanzar en una reforma integral."
• Alejandro Navarro: "El próximo gobierno deberá hacerse cargo del costo de esta ley. El mandato fue terminar con las AFP pero nada de eso pasó. La gente está desinformada porque muere el pilar solidario. El que cree que recibirá 185 mil pesos más, está equivocado porque habrá una escala."
• Claudio Alvarado: "Este proyecto lo voy a votar a favor. Mejora las pensiones actuales y las futuras. El 2018 el Presidente anunció la reforma estructural al sistema de pensiones. Se presentaron proyectos que al final no avanzaron en la tramitación. Este proyecto fue ingresado con un financiamiento responsable."
• Francisco Huenchumilla: "Le dijimos a la gente que le íbamos a dar una PGU, que todos iban a recibir 185 mil pesos al mes. Los 185 mil no es para todos porque en realidad se trata de un suplemento en el caso de tener baja pensión, pero de ser alta, sí puede obtener 185 mil frescos. Es complejo entender eso considerando universalidad y focalización."
• Juan Ignacio Latorre: "En el estallido social, muchos jóvenes salieron a protestar por sus abuelos. Valoro este proyecto pero el monto es insuficiente. Es regresiva la forma que se plantea porque los sectores más bajos solo subirán sus ingresos en menos de 10 mil pesos, y los medios, sí obtendrán el total."
• José Miguel Insulza: "Es un proyecto positivo que vamos apoyar. Lamento eso sí que aún hay letra chica. No se incluye a los beneficiarios de las leyes de reparación. Creo que se pierde la oportunidad de cerrar un capítulo, de decirle a la tercera edad que todos están incluidos."

Por su parte, el ministro de Hacienda, Rodrigo Cerda, valoró los acuerdos alcanzados en torno a "estas transferencias a adultos mayores" y, en cuanto a las leyes de reparación (Rettig, Valech y exonerados), señaló que "al abordar este tema, al igual que otro grupo de pensiones de gracia, el Ejecutivo optó por ampliar el universo de beneficiarios a más de 600 mil adultos mayores que no recibían ningún beneficio". Agregó que "sin duda es un tema que se puede abordar más adelante pero, en este caso, las pensiones de reparación igualmente recibirán el complemento para llegar a los 185 mil pero una nueva propuesta significaba casi un 15% del costo total del proyecto".

Alejandro Guillier y su Postura sobre la Reforma de Pensiones

El candidato oficialista Alejandro Guillier, en un intento por persuadir el apoyo de un incipiente bloque de izquierda para el balotaje presidencial, se mostró abierto a la idea de eliminar en el "largo plazo" el sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Anteriormente, Guillier se había mostrado a favor de cambios a las AFP, pero no era partidario de eliminarlas. Sin embargo, admitió que se podría ir más allá, en un guiño hacia las demandas del Frente Amplio.

"Todos los chilenos sabemos que el sistema de AFP fue un fracaso, cambiarlo no es una cosa de decisión administrativa, es gradual, hay que hacer un sistema alternativo y una vez que se genera y está en régimen puedes modificar cómo se administran", dijo Guillier en una entrevista con canal 13. Ante la consulta de si estaba dispuesto a eliminar las AFP, Guillier dijo que era una opción "a largo plazo".

Contexto Electoral y Propuestas Alternativas

El escenario electoral, con la irrupción del Frente Amplio (FA) y sus demandas por un cambio estructural en el sistema de pensiones, generó un remezón no solo en los partidos políticos, sino también en el mercado. Las posibles respuestas remecieron la industria de las AFP, que por primera vez enfrentó la posibilidad real de que su status quo se rompiera. Las banderas enarboladas por el FA estaban basadas en el proyecto de la Coordinadora NO+AFP, que surgió en julio de 2016 con protestas masivas y la misión de terminar con la industria. Las bajas pensiones fueron el principal sustento de sus ataques a las AFP, obligando a todos los candidatos a plantear algún tipo de mejora al sistema.

El sistema de pensiones basado en la capitalización individual, introducido por la dictadura, ha sido defendido por sucesivos gobiernos y partidos de derecha. La reforma de 2008, creada por Michelle Bachelet, introdujo un pilar solidario, donde el Estado se hace cargo de quienes no alcanzan los fondos para una pensión mínima, exigiendo a sus beneficiarios demostrar que son parte del 60% de las familias más pobres del país.

El sistema se alimenta con US$810 millones mensuales provenientes del 10% del sueldo bruto de los trabajadores formales, más un 1,41% para el seguro de invalidez y sobrevivencia, y una comisión de 1,2% para las AFP. El capital acumulado en las AFP alcanza ya los US$203.013 millones. Este poder en el mercado hace que cualquier movimiento brusco en sus inversiones pueda afectar los precios de los activos.

La Visión de Guillier en la Reforma Previsional

Los dichos de Guillier sobre un reemplazo gradual y a largo plazo de las AFP, manteniendo la capitalización individual y la gestión privada de los recursos, buscaban tranquilizar tanto a su electorado moderado como al mercado. El traspaso rápido de los ahorros podría exponer los fondos a una baja importante, afectando los valores de los activos y el mercado en general. Además, se enfrenta la barrera del quórum necesario en el Congreso para cambiar leyes con rango constitucional, además de posibles impugnaciones ante el Tribunal Constitucional y batallas judiciales.

La Constitución de 1980 dejó el sistema bien amarrado, reconociendo los fondos de pensiones como personales e inembargables. Experiencias como la de Argentina, que en 2008 terminó de golpe con las AFJP, muestran los riesgos de expropiación y las demandas judiciales resultantes. Chile mantiene Acuerdos de Promoción y Protección de Inversiones (APPIs) con otras 36 economías, lo que obliga a proteger las inversiones de empresas extranjeras, lo que incluye a los controladores de las AFP.

Un tercer límite para el cambio, según el comando de Guillier, es el costo fiscal. Chile debe seguir pagando la transición desde el sistema antiguo, lo que implica sufragar bonos de reconocimiento y pensiones de quienes se mantuvieron bajo ese esquema. Los cálculos de las propias AFP sostienen que, con el bajo nivel de cotizaciones, el Estado deberá terminar apoyando financieramente a casi el 50% de los afiliados.

El sistema de AFP sustituyó al de cajas, donde los trabajadores pagaban hasta el 40% de sus ingresos para pensiones de monto conocido. Hoy se paga el 10% y todo depende de las fluctuaciones del mercado, resultando en un promedio de pensiones de $230.733, equivalente al 40% del último ingreso. La situación es más dramática para las mujeres debido a su mayor esperanza de vida, menores sueldos y largas lagunas previsionales.

El ala más moderada de los técnicos incorporados al grupo de Guillier propuso fortalecer el pilar voluntario del sistema, permitiendo a quienes pueden ahorrar más de lo obligatorio contratar planes de pensiones privados complementarios, una propuesta vista con cautela en las AFP.

Propuestas de Reforma del Gobierno

El gobierno anunció su intención de que esta semana se apruebe la idea de legislar la reforma previsional, buscando destrabar el tema antes de las elecciones municipales y de gobernadores. Aunque es obligatorio cotizar en una AFP, los afiliados pueden elegir entre ellas. Los senadores del Partido Comunista están en Cuprum y PlanVital, mientras que en el PS y PPD muestran preferencia por Cuprum.

El superintendente de Pensiones, Osvaldo Macías, ha sido crítico del sistema de AFP, cuestionando los ingresos por comisiones. Un estudio de la Biblioteca del Congreso Nacional estimó que, si las utilidades de las AFP se repartieran equitativamente entre los pensionados bajo la modalidad de Retiro Programado, las pensiones de hombres de 65 a 70 años aumentarían alrededor de un 6%, y las de mujeres del mismo grupo etario, entre un 4% y un 32%.

El Modelo Holandés como Referencia

El sistema de pensiones holandés, como muchos otros en Europa, se asienta sobre tres pilares: la disposición estatal AOW (régimen general del seguro de vejez), las pensiones colectivas complementarias y la previsión privada e individual. El segundo pilar, de capitalización, se compone de pensiones colectivas administradas por fondos de pensiones o aseguradoras, que son entidades jurídicas independientes de las empresas. Los costos de administración en este sistema son bajos. El tercer pilar lo forman los productos de pensiones individuales, a los que recurren independientes y empleados sin planes colectivos.

Las propuestas del gobierno se basan en cuatro puntos clave:

1. Ampliar las pensiones autofinanciadas con un Fondo de Ahorro Colectivo para la clase media y mujeres, buscando un aumento cercano al 20% para los actuales pensionados (con un tope de 140 mil pesos).
2. Pensiones solidarias para la clase media.
3. Generar mayor dignidad para las personas de la tercera edad.
4. Modificaciones al sistema de AFP.

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