El debate sobre la reforma de pensiones en Chile es un tema de alta relevancia que concita gran parte de la atención pública y legislativa. La construcción de una nueva etapa para el sistema de pensiones ha requerido un proceso de diálogo y escucha. Las autoridades han afirmado que no se está improvisando con el destino de las pensiones, sino que hay un análisis, debate y estudio previo.
Propuestas Clave para la Reforma del Sistema de Pensiones
Existe la convicción de que es el momento de emprender un cambio significativo para ampliar la protección social y las garantías para los ciudadanos, especialmente para la clase media y las mujeres. Se busca concretar estos cambios a la brevedad, sin dejar de dar las discusiones que merecen estos proyectos, enfrentando el dilema que se debe solucionar.
Incremento de Pensiones y Aporte del Empleador
- Con la iniciativa propuesta, se logrará incrementar “las pensiones actuales en un 20%” para más del 80% de los pensionados del Sistema de Capitalización Individual.
- La Reforma establece que el 1,5% de la cotización que paga el empleador irá al Seguro Social como Aporte con Rentabilidad Protegida. Ese 1,5% se acumulará en bonos y será devuelto cuando la persona se jubile.
- Incorporar en Chile la nueva cotización de cargo al empleador es una expresión clara del principio del tripartismo, buscando un sistema que reconozca el espacio de lo individual, el esfuerzo personal, pero también el colectivo.
Nuevas Estructuras de Ahorro y Beneficios
- Los Multifondos actuales (A, B, C, D y E) se mantendrán hasta marzo de 2027.
- Los Fondos Generacionales están diseñados para facilitar que los Afiliados estén en el Fondo adecuado según su edad, adaptándose con el tiempo a medida que se acercan a su edad de jubilación.
- Un beneficio adicional suma 0,1 UF por cada año cotizado, con un tope de 2,5 UF. El pago será automático junto a la pensión si se cumplen los requisitos. Otro beneficio parte desde 0,25 UF, con pago automático junto a la pensión.
- Si un afiliado resulta seleccionado para un traspaso automático a un Fondo Generacional, recibirá un aviso y tendrá 30 días para rechazar el traspaso y seguir en su AFP actual.
El Sistema de Pensiones Actual: Un Diagnóstico Crítico
La seguridad social, expresada fundamentalmente en las pensiones, es uno de los puntos críticos que han generado un amplio debate en Chile. A 40 años de la instalación del sistema de AFP, los datos de la Superintendencia de Salud muestran que el fracaso es absoluto en muchos casos, dado que, por ejemplo, 14.774 nuevos pensionados en agosto de un año reciente lo hicieron con un promedio de jubilación autofinanciada de 5,14 UF (aproximadamente $190 mil pesos chilenos) y una mediana de 2,71 UF (poco menos de $100 mil).
Pensiones dignas fue una de las consignas del estallido social de octubre de 2019, que dio inicio al proceso constituyente, reflejando que el modelo de capitalización individual consagrado en la Constitución de 1980 no ha sido capaz en 40 años de entregar jubilaciones dignas, una de las demandas más sonadas de la ciudadanía.
El Debate Constitucional y la Seguridad Social
El debate de las pensiones no solo se reduce a una mayor regulación o a aumentar sanciones al empleador que no cotice, sino que requiere modificaciones muchísimo más profundas. En este debate se aborda cómo se regula la seguridad social, aspirando a que el rol del Estado sea diametralmente distinto y, en consecuencia, la garantía de los derechos sea diferente a la concepción plasmada en la Constitución actual.
Origen del Sistema AFP y la Constitución de 1980
La Comisión Ortúzar dejó al legislador la tarea de fijar el modo en que el derecho a la seguridad social se aplicaría en el país. Fue así como la Junta Militar comenzó a generar la normativa para imponer un sistema inédito en el mundo, que solo consideraba el aporte individual del trabajador como base para su pensión futura. Ofertas como el famoso titular de El Mercurio: “Chilenos se pensionarían con el 100% de su sueldo en 2020”, prometían un futuro que no se concretó.
Por decisión del general Pinochet, quedaron fuera de este sistema las Fuerzas Armadas, las cuales tienen un sistema de reparto financiado en un mínimo porcentaje por los uniformados (en promedio, el 6% de sus sueldos). Según un estudio de la Fundación Sol, esto significó en 2022 un desembolso para el Estado de US$ 2.517 millones para pagar las pensiones de 175.769 exmiembros de las FF.AA.
Tras varios años de trámite, el concepto quedó expresado en la Constitución de 1980, Artículo 19, numeral 18 como el “Derecho a la seguridad social. Las leyes que regulen el ejercicio de este derecho serán de quórum calificado. La acción del Estado estará dirigida a garantizar el acceso de todos los habitantes al goce de prestaciones básicas uniformes, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias.”
La Propuesta Constitucional del 17 de Diciembre
La Propuesta Constitucional que se votará el 17 de diciembre define el derecho a la seguridad social en su Artículo 16, numeral 28, de la siguiente manera:
- “El Estado garantizará el acceso a prestaciones básicas uniformes, establecidas por la ley, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas, resguardando a las personas de las contingencias de vejez, discapacidad, muerte, enfermedad, embarazo, maternidad, paternidad, cesantía, accidente y enfermedades laborales, sin perjuicio del establecimiento de otras contingencias o circunstancias fijadas en la ley. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias.”
- “Cada persona tendrá propiedad sobre sus cotizaciones previsionales para la vejez y los ahorros generados por estas, y tendrá el derecho a elegir libremente la institución, estatal o privada, que los administre e invierta. En ningún caso podrán ser expropiados o apropiados por el Estado a través de mecanismo alguno.”
- “El Estado regulará y supervigilará el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social, de conformidad con la ley.”
Este numeral quedó casi idéntico al redactado por la Comisión Experta, excepto por la letra b), que para los comisionados solo debió ser: “Los recursos con que se financie la seguridad social solo podrán destinarse al financiamiento y administración de sus prestaciones.”
José Piñera y el Apoyo al Modelo Actual
La reaparición pública de José Piñera Echeñique, el “padre” del criticado sistema de las AFP, aplaudiendo la propuesta constitucional en lo referido a la seguridad social, es probablemente uno de los mejores argumentos de la opción “En contra” para el plebiscito del 17 de diciembre. A través de un artículo en su revista Economía y Sociedad, el hermano del expresidente Sebastián Piñera aseguró que “los principios esenciales del sistema de capitalización individual creado en 1980 ingresan ahora a la Constitución, al protegerse explícitamente la propiedad de los fondos y las cotizaciones de los trabajadores, así como la libertad de elección”.
Desde la opción “En contra” aseguran que el texto profundiza el sistema actual y pone en riesgo la aplicación de normas como la ley “Papito Corazón”, que obliga a los padres ausentes a cumplir con las pensiones de alimentos.
Algunos también han manifestado ser contrarios a que sea un incremento del IVA el mecanismo elegido, porque no se restaura la regresividad con que parte de ello integre el pilar solidario.
Análisis de Alejandra Krauss sobre la Propuesta Constitucional
Alejandra Krauss Valle, exministra del Trabajo e integrante de la Comisión Experta por un cupo DC, ha reaccionado ante el contenido de la propuesta constitucional, especialmente en lo relativo a la seguridad social. La abogada y académica señala que los expertos intentaron redactar un texto que dejara abierto un tema tan debatible para que el legislador democrático le diera forma. Sin embargo, en el Consejo “trataron de incorporar elementos a través de enmiendas que no prosperaron, como la garantía al derecho de propiedad de los fondos como norma constitucional. Como tampoco prosperó el principio de solidaridad como principio esencial y el mandato para que se generen mecanismos de solidaridad en el debate legislativo. Vale decir, se cerraron los puentes para debatir el sistema de pensiones, que en nuestro país necesita abordarse en forma urgente.”
Constitucionalización del Modelo AFP y Riesgos
Krauss explica que la Constitución de 1980 era más general y que la novedad que ahora incorporaron los comisionados, y que respetaron los consejeros, fue la definición de los riesgos y contingencias (la letra a) para una mejor definición del concepto de seguridad social. No obstante, la adición de la letra b “incorpora otros instrumentos que, a mi juicio, generan incertezas, ponen en riesgo determinadas leyes y políticas públicas vigentes y constitucionalizan el modelo de capitalización individual que son las AFP.”
- La incorporación de la propiedad de las cotizaciones previsionales y los ahorros que se generen es un cambio radical y en consecuencia puede suponer judicialización respecto de los alcances de esa propiedad sobre las cotizaciones.
- Fundamentalmente, se refiere a la libertad de elección respecto de las instituciones públicas o privadas que administran. Krauss plantea que existen al menos dos situaciones en las que los cotizantes no tienen libertad de elección: el seguro de cesantía, administrado por la AFC bajo licitación, y los primeros cotizantes, quienes por defecto se van a una AFP que licita a los nuevos por el plazo de dos años sin posibilidad de elegir. Estas políticas públicas fueron debatidas y resultaron más beneficiosas sin la plena libertad de elección.
Perspectiva sobre Futuras Modificaciones y Mejoras en Pensiones
Krauss dice que durante el trabajo de los expertos se tuvo en cuenta el debate público en torno al modelo de pensiones y el fuerte apoyo ciudadano a la propiedad de los fondos. También que tenían a su disposición los datos actualizados e históricos que dan cuenta de que los resultados del sistema de AFP no fueron los prometidos y esperados.
Respecto a la sugerencia de algunos partidos de centro de aprobar para luego hacer modificaciones, Krauss es escéptica: “Con el debido respeto a quienes plantean esa posibilidad, usted comprenderá que no ha sido posible avanzar en la reforma de pensiones ni en el gobierno de la Presidenta Bachelet ni en el de Piñera y hoy estamos entrampados en el del Presidente Boric. ¿Usted de verdad cree que en el Parlamento esta materia, de aprobarse el texto el 17 de diciembre, va a tener espacio para una modificación? Además, las constituciones no tienen por objeto estar permanentemente modificándose.”
A su juicio, la propuesta constitucional “no las mejoran. Claramente, profundiza el sistema actual y el sistema actual después de 40 años ha demostrado que las pensiones, por distintos motivos, no solo por el texto constitucional, no son dignas.”
La Visión de Jaime Arancibia y la Responsabilidad Legislativa
Jaime Arancibia, abogado y académico de la Universidad de los Andes, quien también integró la Comisión Experta con cupo RN y compartió trabajo con Alejandra Krauss en la misma subcomisión, comenta que la propuesta tal como salió del Consejo Constitucional no es más que una extensión de las bases institucionales que firmaron los partidos que dieron inicio al segundo proceso constitucional: “Las bases del proceso, suscritas desde el Partido Comunista hasta la UDI, garantizan que las prestaciones sociales estén a cargo de instituciones públicas y privadas. Eso se repite tal cual en la propuesta constitucional de seguridad social sin mencionar a las AFP. La constitucionalización de la propiedad de los fondos es un anhelo transversal, según lo indicó el mismo Presidente Boric en su Mensaje Presidencial que dio inicio a la tramitación de una reforma constitucional en igual sentido el año pasado.”
Que en más de 40 años el modelo no haya sido capaz de entregar pensiones suficientes a la población, según Arancibia, no es culpa de las AFP: “El problema de la baja de las pensiones se debe a un marco regulatorio legal insuficiente. No es responsabilidad de la Constitución ni de las instituciones aseguradoras que cumplen la ley, sino del legislador, que no ha sido capaz de reformar el sistema para obtener pensiones más dignas.” Arancibia añade que la OIT sugiere que los sistemas de seguridad social incluyan los conceptos de universalidad, suficiencia y sobre todo solidaridad.
La Ley "Papito Corazón" y la Libertad de Elección
Ante la posibilidad de que, de aprobarse la propuesta, esté en peligro la llamada ley “Papito Corazón”, que permite a los tribunales ordenar a las AFP pagar pensiones de alimentos adeudadas con cargo a los fondos de pensiones, Jaime Arancibia sostiene tajantemente que esto no es posible: “Lo prohibido es la expropiación en favor del Estado, no en favor de otros particulares, como serían las pensiones alimenticias.”
En cuanto a la eventualidad de que la libertad de elección ponga en riesgo el mecanismo de administración de la AFC o la licitación de primeros cotizantes, el académico reconoce que ahí hay un punto discutible, pero reflexiona: “Si hay licitación, hay libertad de elección bajo condiciones de mercado perfeccionado en favor del cotizante.”
Las Pensiones de las Fuerzas Armadas: Una Discusión Impostergable
El Ministerio del Trabajo lleva meses estudiando y advirtiendo la necesidad de al menos “mirar” a este modelo. El anuncio de la instrucción a los ministerios de Defensa, Trabajo e Interior, de hacer una propuesta que acabe con las distorsiones existentes en el régimen de Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad, sorprendió dentro del anuncio de Michelle Bachelet. No solo porque les dieron 45 días para elaborar una iniciativa, sino porque hasta ahora se había cautelado una estricta separación de este tema respecto de la reforma de pensiones al sistema de AFP.
Contexto y Urgencia de Abordar el Tema
Era importante que la presidenta le dijera a la ciudadanía que se harían las propuestas que correspondan, porque hay distorsiones en el sistema. Las informaciones de prensa sobre este tema sonaron un poco a escándalo, pero desde el Ministerio del Trabajo se planteaba que si se estaban proponiendo modificaciones a las AFP, no se podía no mirar -al menos- a las FF.AA., aunque con un tratamiento distinto, sí, porque está la carrera militar de por medio. Al menos en el caso del Ministerio del Trabajo, esto no fue una reacción, sino que en el proceso de discusión, elaboración y búsqueda de acuerdos, ya se había hablado de la necesidad y urgencia de abordar estos temas.
Alejandra Krauss, hija del ministro del Interior de la época (Enrique Krauss), vivió de cerca la vuelta a la democracia y las complejidades de la instalación del Gobierno del presidente Patricio Aylwin, con Augusto Pinochet como comandante en jefe del Ejército. Ella reflexiona que cuando se mira la historia reciente del país, se da cuenta de que no solamente en la vinculación con las Fuerzas Armadas -en que había que volver a confiar de parte de la ciudadanía- sino en todo lo que fue la reinstalación de tantas cosas que se habían quedado en el camino, si se hace la historia más desapasionada y desideologizada, se podrá ver que se hicieron los pasos para llegar hoy día a un momento en que nadie va a decir que no se deben abordar el tema de las pensiones de las FF. AA. Nadie puede decir hoy que es por razones electorales o rabia, porque todos coincidimos en que el sistema de pensiones debe transitar a algo más justo y equitativo.