El Sistema de AFP e Isapres en Chile: Origen, Evolución y Desafíos

El gobierno militar de Augusto Pinochet en Chile, que culminó hace más de un cuarto de siglo, implementó una serie de reformas que, en la actualidad, siguen siendo objeto de intensa controversia. Dos de las políticas más representativas y duraderas de ese periodo son el sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y las Instituciones de Salud Previsional (Isapres), que transformaron radicalmente la seguridad social y la salud en el país.

La Génesis del Modelo Neoliberal Chileno

Durante la dictadura de Pinochet, entre 1973 y 1990, se llevó a cabo un conjunto de reformas, inspiradas en el texto conocido como "El Ladrillo", para instaurar un sistema neoliberal. Estas transformaciones estructurales redefinieron el rol del Estado, promoviendo activamente la participación del sector privado en ámbitos clave como las pensiones y la salud. Los economistas entrenados en Estados Unidos, conocidos como los "Chicago Boys", fueron los artífices de esta política económica que buscaba reemplazar los sistemas estatales considerados ineficientes por modelos de capitalización individual y libre elección.

Las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)

Establecimiento y Funcionamiento Inicial

El modelo de pensiones chileno, precursor a nivel mundial de la privatización de la seguridad social, consiste en que los ciudadanos depositan sus ahorros de jubilación en cuentas individuales manejadas por entidades privadas del sector financiero, conocidas como Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). El rendimiento de esos fondos determina el monto de la pensión a que cada individuo tiene derecho cuando llega el momento de su jubilación. Este esquema, introducido en 1980, reemplazó a un sistema de pensiones estatal basado en el reparto, donde los trabajadores activos contribuían a financiar las pensiones de los jubilados, con la expectativa de ser financiados por futuras generaciones.

El sistema privado de pensiones fue inicialmente percibido como una invención "genial" de los Chicago Boys. Se preveía que los ahorros de jubilación de los chilenos, que en 2015 superaban los US$160.000 millones, serían un "gran combustible" para la economía nacional, alimentando el denominado "milagro chileno". La mayoría de los trabajadores, según sondeos de la época, decidieron trasladar sus imposiciones a las AFP. El lanzamiento del sistema, el 2 de mayo de 1981, estuvo acompañado de una fuerte campaña publicitaria por parte de las AFP, que invirtieron significativamente en imagen, locales de atención y promotores para captar a los tres millones y medio de trabajadores del país. Los "anzuelos" incluían la promesa de un aumento de la remuneración líquida y una atención más "eficiente" que la de las antiguas Cajas de Previsión.

Las Aprensiones de Augusto Pinochet y sus "Predicciones"

Un extracto del acta secreta Nº398-A de la Junta de Gobierno del 14 de octubre de 1980 reveló las profundas aprensiones de Augusto Pinochet respecto al sistema de AFP propuesto por José Piñera, entonces Ministro del Trabajo. Pinochet expresó su "angustia" por la administración privada de los capitales, temiendo que "alguien parta con los 97 millones de dólares para el extranjero". A pesar de las garantías de Piñera de que el dinero estaría en documentos respaldados, el dictador insistió en que "todas las medidas que se adopten, señor Ministro, todas, son pocas, porque aquí son ‘artistas’", en alusión a posibles fraudes empresariales.

Durante la discusión, Pinochet también cuestionó la seguridad de los fondos: "¿Se le puede asegurar a la persona que la moneda que se le pagará es la moneda actualizada de acuerdo con lo que ha depositado?", a lo que el Comandante de la Fuerza Aérea, Fernando Matthei, respondió que, ante una crisis económica o guerra, cualquier rentabilidad se "caería". La predicción más certera de Pinochet fue sobre el control del poder: "Aquí van a aparecer dos o seis imperios del dinero, que lo manejarán ellos [...] por consiguiente, a la larga, como apunta el General Mendoza, controlarán el Estado. Eso es lo peligroso. No será ahora, sino que con el tiempo. En ocho o diez años tendrán al país en sus manos”, sentenció el dictador, proponiendo incluso la creación de una AFP estatal como medida preventiva.

Controversias y Críticas al Modelo

Hoy en día, el panorama es distinto. Con 10 millones de trabajadores afiliados al sistema, muchos de los jubilados no están satisfechos con el monto de pensión que reciben. Mientras que en el esquema anterior el monto de la pensión era fijo y conocido, en el actual depende de las fluctuaciones del mercado. Los empleados depositan el 10% de su sueldo en estas cuentas de ahorro pensional, más una cuota de administración que le pagan a la AFP. Sin embargo, los críticos señalan que las pensiones resultantes son insuficientes, con muchos chilenos pobres recibiendo montos por debajo del salario mínimo, a pesar de la alta rentabilidad que exhiben las AFP.

Según un informe de Gonzalo Durán de la Fundación Sol, las ganancias de las AFP aumentaron en un 71,4% en los primeros nueve meses de 2015. Un análisis del Centro de Estudios Alternativos (CENDA) encontró que en diciembre de 2016, el sistema recaudó más del doble de lo que pagó, concluyendo que "de cada cuatro pesos recaudados en cotizaciones obligatorias el sistema de AFP se apropia poco menos de tres, para no devolverlos jamás".

Para aumentar la polémica, la ley que creó estos fondos eximió de participar en ellos a los integrantes de las fuerzas militares y otros funcionarios estatales, quienes al jubilarse siguen recibiendo generosas pensiones "de las de antes", más cercanas a su ingreso activo. Esta exclusión, que Pinochet ordenó "encubrir" según un acta secreta, ha incrementado la furia contra el sistema y ha alimentado las exigencias de un cambio, al ser vista como una injusticia flagrante.

El Costo del Sistema para los Afiliados

Según Juan Sebastián Gumucio, abogado y ex-trabajador de la Superintendencia de Seguridad Social, las comisiones representan una "fuerte succión" de recursos del afiliado. Un estudio de Gumucio reveló que un trabajador con ingresos bajos capitaliza mucho menos a lo largo de 45 años debido a estas comisiones (solo un 53% de lo que reuniría sin ellas), en comparación con un trabajador de mayores ingresos (63%). Esto lleva a la conclusión de que "por efecto de las comisiones, los trabajadores de menores recursos resultan más perjudicados que los de ingresos mayores y, en conjunto, el sistema de capitalización individual tendría un costo que bordea el 40% de los recursos impositivos". El Superintendente de AFP, Juan Ariztía, en su momento, aconsejó a los trabajadores elegir la AFP que cobrara menos, advirtiendo que "toda oferta de buenos resultados a largo plazo es poco menos que ilusoria", dado que las administradoras pueden modificar sus comisiones con previo aviso.

Reacciones Políticas y Cooptación de la Élites

Los partidos del conglomerado antecesor de la Concertación, inicialmente, manifestaron una postura duramente crítica hacia el conjunto de las "modernizaciones" de la dictadura, incluyendo las AFP, las Isapres, y otras privatizaciones. La Democracia Cristiana, por ejemplo, publicó un "Proyecto Alternativo" en 1984, proponiendo "terminar con el actual sistema previsional que permite que los fondos previsionales sean administrados por administradoras privadas (AFP), y pasar a un sistema de reparto". Se enfatizaba la necesidad de un sistema con un "fuerte énfasis en la solidaridad", administrado con participación activa de los trabajadores.

Sin embargo, esta posición drástica se fue atenuando en el Programa presidencial de la Concertación cinco años después, reflejando un proceso de "derechización" de su liderazgo, reconocido por Edgardo Boeninger en su libro de 1997. Dicho liderazgo experimentó una "convergencia" con el pensamiento económico de la derecha. Las propuestas de la Concertación, aunque más progresistas que las de la "Nueva Mayoría" actual (que postula una AFP estatal), ya hablaban de "establecer tres tipos de AFP: las de administración privada tradicional con representantes de los ahorrantes en el directorio; las de propiedad de los ahorrantes y las de los grupos organizados de trabajadores".

A medida que el sistema de AFP se desarrolló en los años 90, sus graves efectos sobre la mayoría de los trabajadores comenzaron a sentirse. Estudios de Jaime Ruiz-Tagle (1999) y Manuel Riesco (2005, 2013) documentaron el deterioro de los ingresos de los pensionados y la incapacidad del sistema para resolver el problema previsional de la mayoría de la fuerza laboral. Ricardo Hormazábal (2012) constató las "fabulosas utilidades" de las AFP, que triplicaban las rentabilidades de los Fondos de Pensiones.

A pesar de estas evidencias, los gobiernos de la Concertación mostraron una creciente conformidad con el sistema. Durante los gobiernos de Ricardo Lagos y Michelle Bachelet, no se realizaron cambios profundos para sustituirlo. Peor aún, en la década pasada, proliferaron los casos de miembros de la élite concertacionista que, tras ocupar altos cargos públicos, ingresaron a los directorios de las AFP. Ejemplos incluyen Julio Bustamante (PDC), ex-Superintendente de AFP, que llegó a ser Presidente de AFP Magister; Ximena Rincón (PDC), ex-Superintendente de Seguridad Social, quien fue directora de AFP Provida y electa vicepresidente del PDC en esa calidad; José Antonio Viera Gallo (PS), diputado y senador, también director de Provida; y Jorge Rosenblut (PPD), ex-Subsecretario, que llegó a ser director de AFP Cuprum.

En la actualidad, cuatro directores de AFP ocuparon muy altos cargos durante los gobiernos concertacionistas: Hugo Lavados (PDC), ex-Ministro de Economía de Bachelet y Presidente de Cuprum; María Eugenia Wagner (PDC), ex-Subsecretaria de Hacienda de Lagos y directora de la misma AFP; y Osvaldo Puccio (PS) y Jorge Marshall (PPD), ex-ministros, como directores de AFP Provida. Lo que es aún más revelador es que estos directores no son producto de cooptaciones individuales, sino que son designados de una larga lista de candidatos registrados permanentemente en la Superintendencia de Pensiones. En esta lista han figurado decenas de ex-ministros, subsecretarios y altos cargos concertacionistas, particularmente los más ligados al ámbito económico, incluyendo cuatro ex-consejeros económicos del gobierno de Bachelet, como Eduardo Bitrán, René Cortázar, José de Gregorio y Guillermo Larraín Ríos.

El ex-presidente del PDC, Ricardo Hormazábal, reveló que las AFP aportan el 14% del financiamiento de las campañas de la Concertación, lo que plantea serias dudas sobre la voluntad política de hacer cambios profundos que afecten estos "tan grandes privilegios".

• Ex-ministros, subsecretarios y superintendentes de la Concertación inscritos como candidatos a directores de AFP:
• Laura Albornoz Pollmann (PDC) - Ministra del Sernam de Bachelet
• Eduardo Aninat Ureta (PDC) - Ministro de Hacienda de Frei
• José Pablo Arellano Marín (PDC) - Ministro de Educación de Frei
• Eduardo Bitrán Colodro (PPD) - Ministro de OO. PP. de Bachelet
• Vivianne Blanlot Soza (PPD) - Ministra de Defensa de Bachelet
• René Cortázar Sanz (PDC) - Ministro del Trabajo de Aylwin y de Transporte de Bachelet
• Juan Manuel Cruz Sanchez (PDC) - Subsecretario de Pesca de Frei
• José De Gregorio Rebeco (PDC) - Triministro de Lagos y Presidente del Banco Central de Bachelet
• Jaime Estévez Valencia (PS) - Ministro de OO. PP. de Lagos
• Albero Etchegaray de la Cerda (PDC) - Superintendente de Valores y Seguros de Bachelet
• Alejandro Ferreiro Yazigi (PDC) - Superintendente de AFP y de Valores y Seguros; y Ministro de Economía de Lagos
• Marigen Hornkohl Venegas (PDC) - Ministra de Educación de Lagos y de Agricultura de Bachelet
• Alejandro Jadresic Marinovic (PDC) - Ministro de Energía de Frei
• Guillermo Larraín Ríos (PDC) - Superintendente de AFP de Lagos y de Valores y Seguros de Bachelet
• Ernesto Livacic Rojas (PDC) - Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras de Frei
• Carlos Massad Abud (PDC) - Ministro de Salud de Frei y Presidente del Banco Central de Frei y Lagos
• Carlos Mladinic Alonso (PDC) - Ministro Secretario General de Gobierno y de Agricultura de Frei
• Jorge Navarrete Poblete - Subsecretario General de Gobierno de Lagos
• Clemente Pérez Errázuriz (PDC) - Subsecretario de OO. PP. de Lagos
• Karen Poniachik Pollak (PPD) - Ministra de Minería y Energía de Bachelet
• María Olivia Recart Herrera - Subsecretaria de Hacienda de Bachelet
• Patricio Rosende Lynch (PPD) - Subsecretario del Interior de Bachelet
• Juan Eduardo Saldivia Medina (PDC) - Superintendente de Servicios Sanitarios de Frei y Lagos; y Subsecretario de OO. PP.

El Sistema de Instituciones de Salud Previsional (Isapres)

Origen y Fundamentos

Durante la dictadura de Pinochet, el derecho a la salud en Chile comenzó a concebirse desde la lógica de la "elección" entre un sistema público (FONASA) y uno privado (Isapres). Esta reforma, alineada con las transformaciones neoliberales, promovió activamente la participación del sector privado en la provisión de servicios de salud, buscando mayor eficiencia y libertad para los ciudadanos en la administración de sus recursos y la elección de sus prestadores.

Problemáticas y Desafíos Actuales

En la actualidad, el sistema de salud chileno es "caro y desigual", aunque "produce millonarias ganancias para el sector privado", según Andrés Solimano, economista. Persisten importantes inequidades en acceso y estado de salud entre grupos sociales de diferentes niveles de ingreso. El sistema de Isapres ha sido ampliamente criticado por sus usuarios debido a sus altos costos y una serie de problemas estructurales, incluyendo:

• Discriminación: El sistema considera factores como la edad, el género o el estado de salud preexistente al momento de definir los planes y sus precios, lo que genera exclusiones y desigualdades. Andrés Solimano explica que "este sistema está hecho para básicamente proteger las ganancias del instituto de salud privado más que de la población".
• Copagos Excesivos y Alzas Unilaterales: Los usuarios se enfrentan a altos copagos y a alzas unilaterales e injustificadas de los precios de los planes, sin una correlación directa con la calidad o cantidad de servicios recibidos.
• Falta de Solidaridad y Equidad: El modelo de Isapres no cumple con los preceptos de seguridad social, ya que carece de un componente solidario y equitativo, desviando recursos públicos significativos hacia el sector privado.
• Ineficiencia y Sostenibilidad: A pesar de las ganancias privadas, el sistema enfrenta desafíos de eficiencia y sostenibilidad, con un sector público crónicamente desfinanciado y un aseguramiento privado con arbitrariedades.
• Falta de Transparencia: La existencia de miles de planes en diversas modalidades de acceso y cobertura financiera impide cualquier decisión informada por parte de las personas, generando confusión y desconfianza.

El sociólogo Benjamín Saez de la Fundación Sol, señala que "el espíritu del sistema heredado de la dictadura se mantiene", y que "el sector público está tremendamente endeudado con el sector privado", en lo que se conoce como la deuda hospitalaria.

Respuestas Judiciales y Propuestas de Reforma

Producto del abuso de las Isapres hacia sus propios beneficiarios, en 2010 el Tribunal Constitucional falló en contra de la discriminación histórica, especialmente en lo relativo a las tablas de factores de riesgo. A raíz de esto, se convocaron tres Comisiones presidenciales para abordar el problema, sin que hasta el día de hoy se haya logrado un acuerdo parlamentario que termine con esta injusticia.

Ante esta situación, ha surgido una propuesta que busca permitir que, en el momento en que alguna Isapre declare su insolvencia debido a cobros excesivos y mala gestión, las personas puedan incorporarse a FONASA, el fondo público. Médicos como Camilo Bass, especialista en Salud Pública, abogan por la consagración del derecho a la salud en la Constitución de manera pública, gratuita y de calidad para todos y todas, criticando que "la filosofía de esta reforma es básicamente de consolidación del sistema de salud privado".

Impacto Social y Proyecciones

Las Protestas Masivas "No + AFP"

La disconformidad con el sistema de AFP se ha manifestado en masivas protestas. Ya en julio de 2016, los medios chilenos describieron las movilizaciones como "masivas", y en el domingo posterior, decenas de miles de manifestantes salieron a las calles de Santiago y otras ciudades del país pidiendo un cambio profundo. Organizadores de la marcha "No + AFP" de 2017 calificaron las manifestaciones como "históricas", estimando más de 2 millones de participantes a nivel nacional, con 800.000 solo en Santiago. La policía chilena, sin embargo, estimó en 50.000 el número de manifestantes en la capital.

El "tema de las AFP ha estado en discusión permanente en Chile", como subrayó Paula Molina, colaboradora de BBC Mundo. El vocero de "No + AFP", Luis Mesina, ha calificado como un triunfo la decisión del gobierno de excluir a las administradoras de pensiones de un alza del 5% en las cotizaciones, pero insiste en que "el Congreso, el Gobierno no tiene la voluntad de hacer los cambios y los cambios los vamos a hacer a medida que saquemos gente a la calle". Las exigencias de la Coordinadora Nacional de Trabajadores No+AFP incluyen terminar con el sistema "impuesto en dictadura" y restablecer un "sistema de reparto solidario, financiado de manera tripartita y administrado por un organismo sin fines de lucro, como el que tienen todos los países de Europa y Norteamérica y los países de la OCDE".

Por su parte, la Asociación AFP de Chile se ha defendido históricamente, insistiendo en que han manejado bien el ahorro de los chilenos, asegurando en un boletín de 2016 que los "fondos de pensiones ganan 17,6% por año para sus afiliados en 35 años del sistema". El gerente de la Asociación AFP de Chile, Fernando Larraín, ha declarado la intención de seguir trabajando para "construir mejores pensiones". En momentos anteriores, el gobierno de Michelle Bachelet propuso el establecimiento de una AFP estatal para competir con las privadas, lo que, presumiblemente, beneficiaría a los trabajadores.

Consecuencias Económicas y Visión de los Expertos

La reforma previsional de la dictadura es considerada una de las "modernizaciones" con efectos de más largo alcance. Expertos como Sergio Baeza, director de AFP Santa María, señalaron que el mercado de letras hipotecarias se beneficiaría con los recursos previsionales, y que el mercado accionario también vería modificaciones, anticipando que las AFP llegarían a tener "tres mil millones de dólares" en cartera en tres años, lo que impulsaría la Bolsa.

Virgilio Perreta, presidente de Cuprum, estimó que la captación de fondos permitiría al sector privado "disponer de dinero a un costo más bajo para proyectos rentables", incluyendo la minería del cobre. Fernando Léniz, ex-ministro de Economía, también destacó los efectos sociales, argumentando que el sistema generaría un "proceso pedagógico", asociando a los trabajadores al resultado general de la economía y comprometiéndolos con el desarrollo.

Aunque se preveían fusiones de AFP debido a la competencia, Fernando Léniz aseguró que el riesgo de quiebra de una AFP no afectaría los fondos de pensiones de los trabajadores, ya que "el fondo de pensiones de los trabajadores es completamente diferente de la suerte que tengan las AFP como sociedad".

El Legado "En Veremos" de los Chicago Boys

Una de las características más notorias de la transición a la democracia chilena después de 1990 fue que el modelo económico impuesto por Pinochet se mantuvo en sucesivos gobiernos civiles de distintos partidos políticos, a pesar de las críticas iniciales. Chile fue un precursor mundial de la privatización de la seguridad social, un esquema que luego fue adoptado en otros países latinoamericanos como Argentina y Perú.

Sin embargo, las presiones para cambios más profundos han ido en aumento en años recientes, desde las exigencias de los estudiantes universitarios por matrículas gratuitas hasta las demandas de los trabajadores por regresar a un sistema de pensiones público. El legado de los Chicago Boys, que ha perdurado contra viento y marea desde 1990, está hoy más que nunca "en veremos", enfrentando un creciente escrutinio social y político.

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