El sistema de administradoras privadas de fondos de pensiones (AFP) es una de las innovaciones más significativas y, a la vez, más polémicas que ha exportado Chile. Desde su introducción en 1980, durante el gobierno militar de Augusto Pinochet, este modelo o alguna de sus variaciones ha sido adoptado en una treintena de países. Incluso en Estados Unidos, durante el gobierno de George W. Bush, se estudió su implementación, aunque fue finalmente rechazada por el Congreso.
Actualmente, el sistema privatizado de pensiones se encuentra bajo escrutinio en Chile, donde se han registrado protestas masivas para exigir su abolición. Los opositores alegan que las altas tarifas que cobran las administradoras privadas contribuyen a que el ahorro de los trabajadores sea muchas veces menor al esperado, generando descontento social y pensiones que, en muchos casos, son consideradas insuficientes.
Origen y Expansión en América Latina
La mayor expansión del sistema AFP a lo largo del continente latinoamericano tuvo lugar a comienzos de la década de 1990. Esta expansión fue parte de lo que en su momento se conoció como "el Consenso de Washington". En ese periodo, muchas naciones latinoamericanas estaban saliendo de profundas crisis económicas, caracterizadas frecuentemente por sistemas estatales de jubilación criticados por su ineficiencia y por el lastre que supuestamente imponían a las finanzas públicas.
En esas circunstancias, los fondos privados de pensiones fueron presentados como un mecanismo más transparente y eficiente para administrar los ahorros de jubilación de los ciudadanos. Una buena parte de las naciones de América Latina los adoptaron como parte del paquete de reformas "neoliberales" de la época.
Péndulo Ideológico y Reversiones del Sistema
Con los años, el péndulo ideológico en la región se movió, llevando al poder a varios gobiernos con intenciones de recuperar, al menos parcialmente, la intervención estatal en sectores clave de la economía.
Nacionalizaciones en la Región
- En 2008, el gobierno argentino encabezado por Cristina Fernández de Kirchner tomó la decisión de nacionalizar los fondos privados de pensiones, que en ese momento tenían recursos cercanos a los US$30.000 millones. El régimen de capitalización individual, con las AFJP, había funcionado en Argentina entre 1993 y 2008.
- Algo similar hizo en 2010 el gobierno boliviano, entonces bajo el mando de Evo Morales.
El régimen de reparto, donde los trabajadores en actividad y las empresas, con sus aportes, financian las jubilaciones, es el sistema actual en Argentina desde 2008. Sin embargo, este sistema también enfrenta controversias; en 2024, el presidente Javier Milei vetó una ley que buscaba aumentar las pensiones en un 8%, argumentando riesgos para la sostenibilidad fiscal. Este veto provocó protestas masivas de sindicatos y jubilados, denunciando la precariedad del sistema y la insuficiencia de los haberes mínimos.
Controversias Actuales en Otros Sistemas Latinoamericanos
Otras naciones no han llegado al extremo de suprimir los fondos privados de pensiones, pero mantienen intensas controversias sobre el futuro de sus sistemas. En México, por ejemplo, se estableció un sistema que creó las llamadas afores, entidades privadas que administran las cuentas de ahorro para el retiro de los trabajadores.
Algunas voces en México alegan que el sistema se aproxima a un momento de turbulencia. Críticos advierten que el monto de pensiones resultantes para las primeras generaciones que se jubilan bajo este sistema será bajo. La cifra de la pensión en los sistemas privados no es fija, a diferencia de los sistemas antiguos, sino que depende del ahorro individual de los trabajadores y del rendimiento financiero de las inversiones realizadas por los administradores.
Los defensores de los fondos privados alegan que el porcentaje del sueldo de los mexicanos destinado cada mes a las cuentas privadas es menor al de otros países de la región, lo que inevitablemente resultaría en pensiones bajas. Proponen, como solución, aumentar esas deducciones del sueldo, una medida que no sería popular entre los asalariados.
Breve Historia y Fundamentos de los Sistemas de Pensiones
El concepto de pensión de vejez se remonta por lo menos desde los romanos, cuando César Augusto creó el sistema de pensiones para los veteranos de guerra. No obstante, no se popularizó para la población civil hasta mucho tiempo después, cuando el estadista alemán Otto von Bismarck lo implementó en 1889. Este sistema de seguros para la vejez e invalidez se financiaba a través de impuestos a los trabajadores, quienes pagaban la pensión a los retirados mayores de 70 años.
Aunque han pasado más de 130 años desde la creación del sistema moderno de pensiones para la jubilación por von Bismarck, no todos los países del mundo cuentan con un sistema de pensiones. De hecho, estudios de Mercer, la Universidad de Monash y el CFA Institute (en 2020) y la OCDE solo pudieron calificar los sistemas de 39 y 44 países respectivamente.
La palabra jubilación proviene del latín iubilare, que significa "gritar de alegría". Sin embargo, el envejecimiento de la población y el excesivo compromiso de gasto público que necesitan las pensiones han hecho que llegar a la vejez no siempre sea sinónimo de alegría. Las reformas de pensiones se han vuelto urgentes ante el descontento social y el riesgo de quiebra gubernamental, pero a menudo son mal recibidas, principalmente porque es muy difícil modificar beneficios ya prometidos.
Para que un sistema de pensiones sea robusto, se han identificado ciertos criterios clave:
- Cobertura: Que los fondos lleguen a todos los ciudadanos.
- Suficiencia: Que la pensión sea adecuada para vivir dignamente.
- Sostenibilidad: Que los compromisos se puedan mantener a largo plazo.
Tipos de Sistemas de Pensiones
Los sistemas de pensiones pueden diferenciarse según quién los administra (el Estado o un privado); cuándo se reparten (se ahorran o se reparten inmediatamente); y cómo se define el monto (se define la pensión final o la contribución mensual). Algunos sistemas de pensiones conocidos son:
- Pensión universal: Se concibe como un derecho social garantizado. Es un sistema financiado con impuestos y administrado por el Estado. Un argumento en contra es su baja sostenibilidad, ya que requiere aumentar los impuestos a medida que la población envejece. Parte del sistema de Nueva Zelanda funciona así.
- Reparto público: Los trabajadores activos financian a la población jubilada, basándose en la solidaridad intergeneracional. Su sostenibilidad disminuye a medida que envejece la población y decrece la proporción de trabajadores activos respecto a jubilados. España tiene un sistema similar.
- Capitalización nocional: Se crea una cuenta virtual de acuerdo con las aportaciones de cada trabajador. El Estado administra y determina la pensión del jubilado según sus contribuciones. Se argumenta que no garantiza ingresos suficientes para todos, pues depende de la trayectoria laboral, y presenta riesgo político si un gobierno decide desviar esos fondos. Suecia utiliza este sistema.
- Capitalización individual: Cada trabajador tiene una cuenta a su nombre donde realiza aportaciones, que se invierten en instrumentos financieros. La pensión resulta de la acumulación de fondos y su rentabilidad. Un inconveniente es que depende del mercado de trabajo y no garantiza pensiones para todos. El pilar de ahorro obligatorio en Chile es un ejemplo.
- Sistema mixto o multipilares: Combina las ventajas de los sistemas anteriores. La OCDE define tres pilares:
- Pilar 1: Un sistema público donde las pensiones no dependen de los ingresos.
- Pilar 2: Un sistema público y/o privado de cotizaciones obligatorias asociadas a los ingresos.
- Pilar 3: Un sistema privado de cotizaciones voluntarias asociadas a los ingresos.
El Modelo Multipilar: Ejemplos Internacionales
Los sistemas de pensiones mejor evaluados globalmente, como los de Países Bajos y Dinamarca, implementan un modelo multipilar. Por ejemplo, Dinamarca tiene tres pilares:
- El pilar 1 es el FolkePension (FP), un pilar público, universal y financiado con impuestos.
- El pilar 2 es obligatorio y consta de dos partes: el Arbejdsmarkedets Tillægspension (ATP), financiado por contribuciones obligatorias de trabajadores y empleadores (y voluntarias para independientes), y el Arbejdsmarkedspensionerne (AMP), un sistema basado en negociación colectiva.
- El pilar 3 es voluntario y ha crecido gracias a los beneficios fiscales.
A diferencia de países latinoamericanos, en las naciones desarrolladas el sistema de reparto de pensiones se maneja mayoritariamente desde el Estado. María Cecilia Cifuentes, directora ejecutiva del Centro de Estudios Financieros ESE Business School, explica que los países desarrollados no adoptan un sistema puramente privado debido a sus elevados déficits fiscales, que les impiden afrontar el costo de la transición. Sin embargo, la mayoría sí cuenta con un sistema de capitalización privado que funciona como complemento al sistema estatal, posicionándose como el modelo preferido en países como Alemania y Suecia.
Cifuentes señala que, ante el problema demográfico, el sistema de capitalización individual podría ser superior al reparto para lograr mejores pensiones sin amenazar la sostenibilidad fiscal. Sin embargo, para la gran mayoría de los países, pasar del reparto a la capitalización es inviable por el alto costo fiscal, a pesar de las ventajas en sostenibilidad y montos de pensión que ofrece la capitalización.
Ejemplos de Sistemas de Pensiones en el Mundo
Cada país adapta su sistema de pensiones a sus realidades demográficas y económicas, resultando en una diversidad de modelos:
España
España cuenta con una de las mejores tasas de sustitución (porcentaje del salario cubierto por la pensión pública) de Europa. El Estado destina parte de la nómina de los trabajadores a su jubilación. Actualmente, para cobrar el 100% de la prestación, se deben haber trabajado al menos 36 años y seis meses (a partir de 2027, 37 años), aunque este requisito ha ido en aumento y se ha pactado una reforma que permite elegir entre 25 o 29 años de cotizaciones para el cálculo. La edad de jubilación es de 65 años con las cotizaciones mencionadas, o 66 años y cuatro meses si no se alcanza ese periodo.
Alemania
En Alemania, los trabajadores cotizan al sistema de pensiones públicas a lo largo de su vida laboral, y la pensión se calcula por puntos. Existen diferencias en los resultados entre ciudadanos de la antigua Alemania Oriental y Occidental, así como entre hombres y mujeres. El sistema alemán también se complementa con planes de empresa y planes de pensiones individuales, que dan cobertura al 71% de la población. Alemania está retrasando gradualmente la edad de jubilación, con el objetivo de alcanzar los 67 años con 35 años cotizados en 2031. Su sistema de tres pilares incluye pensiones públicas, planes de empresa y planes privados.
Países Bajos
El sistema holandés también se basa en tres pilares: una pensión estatal (AOW), un sistema de planes colectivos de empresa (obligatorio y fijado por negociación colectiva) y planes de ahorro privados voluntarios con ventajas fiscales. La pensión promedio en Países Bajos ronda los 1.700.000 pesos chilenos al mes, una cifra significativamente superior a la chilena (donde el promedio es de $225.448 para mujeres y $367.407 para hombres en 2020).
Francia
El sistema francés es similar al español, con un plan de pensiones básico estatal y planes complementarios. El cálculo de la pensión se hace por puntos que el trabajador suma a lo largo de su vida profesional. Los franceses pueden acceder a planes de pensiones privados voluntarios. Las recientes reformas del gobierno de Emmanuel Macron, que aumentaron la edad de jubilación de 62 a 64 años, desataron masivas protestas en 2023, reflejando el rechazo a medidas que priorizan la sostenibilidad fiscal sobre los derechos laborales.
Las protestas contra la reforma de las pensiones se intensifican en Francia | AFP
Suecia
El sistema de pensiones sueco está orientado a la inversión. El Estado destina parte de la nómina de los trabajadores a su jubilación, ofreciendo diversas alternativas de fondos, incluyendo el fondo soberano sueco, que compite con otras opciones de inversión. Utiliza un sistema de cuentas nocionales (virtuales) individuales donde se depositan las cotizaciones. La edad de jubilación es flexible, entre 62 y 68 años, y el cálculo de la pensión considera toda la vida laboral.
Noruega
Noruega destaca por la gestión de su fondo soberano. Retiene el 18% del salario de los trabajadores para su pensión de jubilación y permite cobrar la pensión y trabajar al mismo tiempo. Los sistemas de previsión empresarial son mucho más comunes en Noruega.
Estados Unidos
El sistema de pensiones estadounidense refleja una filosofía de autosuficiencia, combinando un seguro social público de reparto (administrado por la Social Security Administration) con planes de ahorro individual y planes de pensiones ofrecidos por las empresas. Los trabajadores son conscientes de que el seguro social público solo proporcionará una pensión pequeña, que deben complementar con otras formas de ahorro. La sostenibilidad del Seguro Social es un tema de debate continuo, con actores como think tanks y organizaciones financieras jugando un rol clave.
El Sistema de Pensiones Chileno: Un Caso de Estudio
Chile fue pionero en América Latina en tener un sistema de pensiones. En 1924, se creó un sistema de reparto administrado por Cajas Previsionales. Sin embargo, en 1981, se estableció el sistema de capitalización individual actual, con contribución definida y administrado por las AFP. Este sistema ha evolucionado; la reforma más grande, en 2008, introdujo la Pensión Básica Solidaria (PBS) y el Aporte Previsional Solidario (APS), y previamente el Ahorro Previsional Voluntario (APV) con beneficios tributarios y la cotización obligatoria para trabajadores independientes. No obstante, la edad de jubilación (60 para mujeres y 65 para hombres) y el porcentaje de contribución mensual (10% de los ingresos) no se han modificado.
Según datos de la Superintendencia de Pensiones de noviembre de 2020, el promedio de pensiones en Chile era de $225.448 para mujeres y $367.407 para hombres. Para quienes cotizaron entre 35 y 40 años, el promedio ascendía a $486.385 para mujeres y $654.234 para hombres.
Pilar Solidario (Pilar 1)
Tiene como objetivo asegurar una pensión mínima, independientemente de la historia laboral, financiándose completamente con recursos fiscales. Está destinado a personas mayores de 65 años que integren el 60% de las familias más pobres. Incluye la Pensión Básica Solidaria (PBS) para quienes no tienen derecho a pensión por otros regímenes, y el Aporte Previsional Solidario (APS), un incremento estatal para quienes no alcanzan una pensión superior a aproximadamente $500.000 con sus ahorros en las AFP.
Pilar Obligatorio (Pilar 2)
Constituye el ahorro que los trabajadores realizan y que administran las AFP. Estos ahorros se invierten en activos financieros para generar rentabilidad. A lo largo de la vida laboral, se aporta el 10% de los ingresos a una cuenta individual. Al momento de jubilar, la pensión se calcula en base a la edad, estado civil, esperanza de vida y rentabilidad esperada. Existen la pensión de vejez (a los 60 para mujeres, 65 para hombres) y la pensión de vejez anticipada (si la pensión calculada supera el 70% del promedio de ingresos de los últimos 10 años).
Las AFP cobran una comisión por cada cotización realizada, que varía entre 0,69% y 1,44% dependiendo de la administradora elegida. Estas comisiones se cobran solo cuando se hacen aportes, lo que, al homologar las comisiones sobre flujo a comisiones sobre activos administrados (0,5%), sitúa a Chile, junto con Australia e Israel, entre los países de la OCDE con las comisiones más bajas.
Los multifondos de pensiones administrados por las AFP son cinco y se diferencian por su nivel de riesgo, desde el Fondo A (más riesgoso, con más renta variable) hasta el Fondo E (menos riesgoso, con más renta fija). La elección del fondo depende de la edad del afiliado, recomendándose fondos más arriesgados para los jóvenes y más conservadores para quienes están próximos a jubilar.
Pilar Voluntario (Pilar 3)
Su objetivo es aumentar el ahorro y/o compensar lagunas previsionales, conocido como Ahorro Previsional Voluntario (APV). Este pilar no es administrado exclusivamente por las AFP, sino también por otras instituciones financieras.
Debate Actual y Reformas en Chile
El modelo chileno de capitalización individual ha sido objeto de intenso debate y movilización social, centrada en la percepción de que ha fracasado en garantizar pensiones dignas, generando desigualdad y descontento. La "promesa" de pensiones superiores a las del antiguo sistema de reparto no se ha cumplido en muchos casos, con montos por debajo del salario mínimo.
Recientemente, se ha avanzado en una reforma previsional en Chile que, si bien incrementa la Pensión Garantizada Universal (PGU) y propone una contribución del empleador del 8.5%, mantiene y fortalece la existencia de las AFP como administradoras únicas de los fondos. Las AFP y el mercado financiero chileno han ejercido presión para mantener su participación y evitar cambios que afecten su modelo de negocio. Movimientos sociales continúan exigiendo un sistema público y solidario, criticando que las reformas actuales "parchan" un sistema que consideran ineficaz y proponen retomar la movilización por un sistema tripartito y solidario.
Evaluación y Desempeño del Sistema Chileno
El Mercer CFA Institute Global Pensions Index evalúa anualmente los sistemas de pensiones a nivel mundial, considerando suficiencia, sostenibilidad e integridad. El índice otorga una calificación final basada en un sistema ponderado (40%, 35% y 25% respectivamente).
Argumentos a Favor del Sistema Chileno (Según el Índice Mercer 2020)
Chile se ubicó en el puesto 13 de 39 sistemas evaluados, en la categoría B, lo que indica "un sistema con una estructura sólida y muchas buenas características, pero con áreas de mejora que lo diferencian de un sistema de grado A". Es el único país latinoamericano con esta calificación. Aspectos positivos destacados incluyen:
- Tres pilares bien diseñados: El sistema chileno cuenta con tres pilares similares a los planteados por la OCDE y el Banco Mundial.
- Efectos macroeconómicos positivos: El gran tamaño de los fondos de pensiones en Chile se invierte internamente, lo que genera efectos positivos como el mantenimiento de bajas tasas de interés.
- Alta participación: El porcentaje de participación en el plan de pensiones obligatorio es alto (86,7% de la fuerza laboral), superando a países de la OCDE como Australia (75%), Noruega (60%) o Canadá (menos del 30%).
- Rentabilidad real de los fondos: Con una rentabilidad real promedio anual del 4,7% en los últimos 10 años, Chile ocupa el cuarto lugar entre los países de la OCDE.
- Comisiones competitivas: Chile, junto con Australia e Israel, tiene las comisiones más baratas entre los países de la OCDE, con un promedio de 0,5% sobre los fondos administrados, en contraste con Turquía (2%) o España (1,1%).
Argumentos en Contra y Áreas de Mejora
Tanto el Mercer CFA Institute Global Pensions Index como comparaciones de la OCDE han señalado la necesidad de mejoras. La principal falencia del sistema chileno es el bajo monto de las pensiones, especialmente para el pilar solidario, donde la pensión corresponde a un bajo porcentaje del ingreso promedio.