Las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) en Chile: Historia, Funcionamiento y Desafíos

Las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) de Chile son instituciones financieras privadas encargadas de administrar los fondos de cuentas individuales de ahorros para pensiones. Establecidas bajo el sistema de capitalización individual, su funcionamiento se basa en que cada persona ahorra una parte de sus ingresos para sostener una pensión al momento de su jubilación. Este sistema ha significado profundas transformaciones en materia laboral y previsional en el país.

Orígenes y Creación del Sistema AFP

Las reformas sociales implementadas a inicios de la década de 1980 en Chile significaron profundas transformaciones en materia laboral, de vivienda y educación, así como en la estructura y mecanismos de funcionamiento en el área de la salud, regulando su accionar y alentando los procesos de descentralización.

El Sistema Previsional Anterior: Cajas de Previsión

Previo a la reforma del sistema de pensiones, existía en Chile un sistema de cajas de previsión, en el cual los trabajadores cotizaban de acuerdo con la rama de la industria a la cual pertenecían. Dichas cajas funcionaban de acuerdo con el sistema conocido hoy como "de reparto", el cual se basaba en descontar una imposición a los trabajadores que pertenecían a la caja para así pagar la pensión de los jubilados de esa misma caja.

Para el año 1968, existían en Chile cerca de 30 cajas previsionales, las cuales operaban por medio de más de 2000 leyes de la República. Cada año, el Congreso despachaba distintas leyes para normar, establecer o fijar pensiones para grupos o personas en particular, o bien para el sistema en general. Este sistema adolecía de falencias en su regulación.

La Reforma de 1980 y el Decreto-Ley Nº 3.500

Con la publicación en 1980 del Decreto-Ley Nº 3.500 se consolidó en Chile una reforma definitiva al sistema de pensiones. A partir de este momento, se puso fin a un sistema basado en beneficios establecidos, gestionado por múltiples Cajas de Previsión y financiado mediante el mecanismo de reparto administrado mayoritariamente por el Estado, de carácter obligatorio para empleados y obreros en relación de dependencia.

El economista José Piñera Echenique es considerado el creador del sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones. Durante la dictadura militar en Chile, después de una serie de reuniones entre el Ministro del Trabajo de ese entonces, José Piñera, y la Junta Militar de Gobierno, fueron promulgados los Decretos Ley 3500 y 3501 el 4 de noviembre de 1980. Desde el 31 de diciembre de 1982 a la fecha, este sistema se constituye en el único sistema previsional para todos los trabajadores nuevos, incorporándose automáticamente los nuevos trabajadores y contratos.

Principios Fundamentales del Sistema de Capitalización Individual

El sistema de AFP se rige por varios principios esenciales:

• Capitalización individual: Cada trabajador es propietario de una cuenta individual única de ahorro para su vejez, en la que se depositan sus cotizaciones.
• Responsabilidad individual: La pensión que recibirá el trabajador en el futuro depende de los ahorros acumulados en su cuenta de AFP durante toda su vida de trabajo, más las variaciones del mercado donde estas instituciones colocan esos fondos en forma de acciones.
• Libertad individual: El sistema de capitalización individual brinda la total libertad a todos los trabajadores de cambiarse al sistema recién creado o mantenerse en el antiguo sistema público.
• Seguridad: Las AFP tienen un patrimonio distinto de los fondos que administran, por lo cual no pueden utilizar recursos de sus afiliados en sus gastos, pudiendo solo financiarse por lo que reciben por comisión de administración.
• Seguro de invalidez y sobrevivencia (SIS): El sistema de AFP contempla la existencia de un seguro de invalidez y sobrevivencia (SIS) que financia las pensiones en caso de muerte o invalidez del trabajador y que deben ser contratados por las AFP, para sus afiliados, a una compañía de seguros. El cálculo de los aportes adicionales de este seguro y sus reservas correspondientes son parte integral de su funcionamiento.
• Cotización: Cada trabajador dependiente debe depositar de forma obligatoria en su cuenta de capitalización el 10 % de su renta bruta, depósito que debe ser efectuado por su empleador. Con la reforma previsional de 2008, se incorporó a los trabajadores independientes en esta obligación, permitiendo que se incorporen gradualmente entre el 2012 y el 2015, pudiendo solicitar expresamente no cotizar. Los fondos deben destinarse “única y exclusivamente” a fines previsionales.

Evolución y Reformas del Sistema

Creación de Fondos Múltiples

Hasta antes del año 1999, las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) podían administrar solo un Fondo de Pensiones, existiendo una limitada variedad de portafolios entre los cuales podían elegir los afiliados. Para dar mayores alternativas a los afiliados próximos a pensionarse, la Ley 19.641 de 1999 modificó el D.L. 3.500 de 1980, a fin de crear un segundo fondo de pensiones en las AFP. Este nuevo fondo buscaba proteger a los afiliados pensionados y próximos a pensionarse de las fluctuaciones en la rentabilidad del Fondo de Pensiones, estableciendo que los recursos se invirtieran en títulos de renta fija con un plazo promedio acotado.

Según la Ley 19.641, podían acceder al Fondo tipo 2 los pensionados por retiro programado y renta temporal, aquellos declarados inválidos por un primer dictamen y los afiliados activos a quienes les faltaran cinco años o menos para cumplir la edad legal que permite pensionarse por vejez.

Posteriormente, la Ley 19.795 del 2002 creó el sistema de multifondos de pensiones, mediante el cual las AFP administran cinco tipos de pensiones (A, B, C, D y E). Estos se diferencian por la proporción de recursos invertidos en instrumentos de renta variable (con más riesgo y mayor retorno promedio) y renta fija (menor riesgo y menor retorno promedio). En 2002, el presidente Ricardo Lagos Escobar promulgó la ley que crea los multifondos y permite a los cotizantes escoger el tipo de fondos para sus ahorros previsionales.

Reforma Previsional de 2008 y Licitación de Carteras

Andrés Velasco, principal asesor económico del gobierno, abordó dos problemas principales: la cobertura de la población y el monto de los costos administrativos. Demasiadas personas se encontraban fuera del sistema de pensiones, y la acumulación de capital mediante el uso de los fondos de pensiones era bastante onerosa. La reforma siguió una recomendación del Banco Mundial, que encontró en el sistema de pensiones de 1980 un fuerte componente redistributivo a expensas de los trabajadores mal pagados u ocasionalmente desempleados.

Para aumentar la competitividad del mercado, la reforma previsional creó un proceso de licitación, en el que la AFP que presentara los menores costos para los afiliados se adjudicaría la cartera de nuevos afiliados al sistema por dos años. En febrero del año 2010, se realizó la primera licitación, siendo una nueva AFP, AFP Modelo, la que ofreció la menor comisión con 1,14 % de la remuneración imponible para los afiliados dependientes, independientes y voluntarios. De esta forma, a AFP Modelo ingresaron todos los nuevos afiliados al sistema entre los meses de agosto de 2010 y julio de 2012.

Funcionamiento Actual del Sistema AFP

Tipos y Modalidades de Pensión

Existen tres tipos de pensión. La pensión de vejez se financia con los aportes hechos por el trabajador durante toda su vida laboral, sean estos los aportes obligatorios del 10 % de su renta bruta y los aportes voluntarios que realizó el ahorrante. Esta pensión puede ser pagada cuando el trabajador cumple la edad legal de jubilación o antes de esta si acumula los fondos necesarios para ello.

Existen cuatro opciones que cada trabajador, libremente, puede escoger al momento de pensionarse:

1. Retiro programado: Consiste en mantener los ahorros previsionales en la AFP, efectuando giros mensuales con cargo a la cuenta de AFP como pensión. Esta se calcula y actualiza conforme a distintos factores, entre los que están el saldo acumulado, la esperanza de vida, etc. En esta opción, el afiliado mantiene la propiedad de los fondos y, en caso de fallecer, estos constituyen herencia para sus sucesores. Este es uno de los sistemas de pensiones que han optado por un retiro programado.
2. Renta vitalicia inmediata: El pensionado compra, a una compañía de seguros, una renta vitalicia por la cual la compañía se compromete a pagar un monto fijo, en UF, para toda la vida del trabajador y para sus beneficiarios, según corresponda, en caso de fallecimiento.
3. Renta temporal con renta vitalicia diferida: El trabajador compra una renta vitalicia para una fecha futura, manteniendo en su cuenta un saldo que le permita financiar una renta temporal.
4. Renta vitalicia inmediata con retiro programado: Una combinación de las opciones anteriores.

Multifondos y Régimen de Inversión

Desde el 2002, los usuarios pueden elegir que sus dineros se gestionen con diferentes niveles de riesgo y rentabilidad esperada, los llamados "fondos". Estos están compuestos por combinaciones de instrumentos financieros de renta fija y variable.

• Instrumentos de renta fija: Corresponden a títulos del Banco Central, Tesorería General de la República, depósitos a plazo, pagarés, letras hipotecarias y similares.
• Instrumentos de renta variable: Son acciones, cuotas de fondos de inversión o fondos mutuos, certificados negociables emitidos por bancos depositarios extranjeros (ADR) y similares.

Es importante destacar que la rentabilidad no asegurada: A diferencia de otros sistemas, las AFP no pueden garantizar una rentabilidad, pues se basan en la inversión y rentabilización a través del manejo (a veces especulativo) sobre instrumentos de rentabilidad fija o variable.

El Régimen de Inversión tiene por objeto establecer los límites y normas de inversión aplicables a los distintos fondos de pensiones que administran las Administradoras de Fondos de Pensiones. En la determinación de su contenido participan, por expresa disposición de la ley, la Superintendencia de Pensiones, el Consejo Técnico de Inversiones (CTI) y el Ministerio de Hacienda, a través de la Subsecretaría de Hacienda, sin perjuicio del rol que cumplen en la aplicación del régimen otros órganos, como la Comisión Clasificadora de Riesgo y los Comité de Inversión y de Solución de Conflictos de Interés de cada Administradora.

Las normas sobre seguros que deben constituir para respaldar las rentas vitalicias de sus asegurados y beneficiarios que hubiesen optado por esa modalidad de pensión, están establecidas en las Normas de Carácter General (NCG) N°162 de la SP y NCG N°398 de la SVS, y entraron en vigor el año 2016.

Aspectos Tributarios de los Retiros de Fondos Previsionales

La Ley N° 21.295, que establece un retiro único y extraordinario de fondos previsionales en las condiciones que indica, dispone que los fondos retirados no constituirán renta solo para quienes tengan renta imponible del año del retiro (2020 o 2021) de hasta 30 UTM ($1.500.000 aprox.). Por lo tanto, estas personas no tributarán por estos retiros.

Quienes tengan renta imponible anual sobre 30 UTM, deberán tributar por el retiro. Sin embargo, la Ley no señala cómo tributarán. Para ello, hay varias posibilidades:

1. Como renta de Primera Categoría del artículo 20 N° 5 de la Ley de Impuestos a la Renta (LIR), que se refiere a la tributación de todas las rentas cuya imposición no esté expresamente establecida en otra categoría ni se encuentren exentas. Lo anterior implicaría tratar al contribuyente como empresa, quedando el resultado definitivo obtenido de tales operaciones (previa deducción de los costos y gastos inherentes a dichos ingresos) afecto a impuesto de Primera Categoría y Global Complementario o Adicional, según corresponda. Esta renta debería ser agregada por el contribuyente en el Formulario 22, de Declaración Anual de Impuesto a la Renta.
2. Como renta esporádica afecta al artículo 69 Nº 3 LIR. En este caso, el contribuyente deberá llevar su retiro a la tabla del Impuesto Único de Segunda Categoría al mes siguiente al de recibir el dinero; deberá pagar el impuesto mediante Formulario 50 de Declaración Mensual y Pago Simultáneo de Impuestos, y deberá reliquidar en su declaración anual de impuestos, incorporándolo en su base de Impuesto Global Complementario de 2021 y 2022.
3. Interpretación administrativa del SII. Otra posibilidad es que el Director Nacional del SII interprete administrativamente que se trata de rentas afectas al Impuesto Global Complementario, o siguiendo criterios anteriores, que la devolución de cotizaciones previsionales obligatorias constituyen una renta gravada con el Impuesto Único de Segunda Categoría, ya que al perder su carácter previsional (por el retiro), deben ser afectadas con el impuesto del que quedaron temporalmente exentas cuando ellas fueron percibidas por el trabajador.

Desafíos y Críticas al Sistema AFP

Los pilares del sistema de pensiones de capitalización individual se han mantenido intactos durante seis gobiernos y en 2014 ascienden a 9,5 millones los afiliados con una cuenta de ahorro para la vejez. Sin embargo, el sistema, luego de casi 40 años de operación, ha demostrado que una de las variables más importantes que determina el monto de las pensiones es la cantidad de años que una persona cotiza. A pesar de esto, de modo permanente, las evaluaciones a su funcionamiento eran negativas.

Bajas Pensiones y Tasas de Reemplazo

Una gran parte de la población chilena no puede financiar sus pensiones porque muchos trabajadores no pueden contribuir regularmente con una cantidad mayor de dinero. Además, muchos trabajadores tienen dificultades para lograr los 20 años de cotizaciones para al menos calificar para una pensión mínima.

Para el año 2018, el 90,75 % de los jubilados de Chile recibía pensiones inferiores a 154.304 pesos mensuales (233 dólares), casi la mitad del sueldo mínimo. Actualmente, el 90,75 % de los jubilados de Chile recibe pensiones inferiores a 154.304 pesos mensuales (233 dólares), casi la mitad del sueldo mínimo. Un estudio de la Asociación de AFP, en sus resultados preliminares para las pensiones recibidas el año 2015, indican que los hombres que cotizaron sobre 30 años, recibieron una pensión promedio de $597.000, mientras que las mujeres recibieron por ese mismo período cotizado, una pensión promedio de $430.000.

Hasta ahora esta industria no ha respondido al compromiso del marketing inicial donde se sostenía que habría una tasa de reemplazo aproximada de 70 %, (cita Sebastián Piñera, 2013) “...Cuando se diseñó este sistema, lo que se buscaba era que las personas pudieran jubilar con una pensión equivalente al 70 por ciento -NDR: Tasa de reemplazo- de los sueldos de los últimos cinco años y eso no está ocurriendo…”. Los resultados muestran que Chile y su sistema de AFP está más de 10 puntos porcentuales bajo el promedio de la OCDE y entre 10% y 33 % alejado de su promesa inicial. Un estudio de las pensiones en la OECD del 2013 tiene valores diferentes de las tasas de reemplazo de Chile y permite una comparación con las de otros países y sus diferentes esquemas de previsión social.

Críticas de Economistas y Movimientos Sociales

En los últimos años se ha puesto en duda el rol de las AFP, debido a que las pensiones son muy inferiores a lo promulgado inicialmente. En este sentido, se han elevado reclamaciones en contra de las administradoras por las bajas pensiones y las ganancias de estas instituciones.

En numerosos países latinoamericanos las posiciones económicas del Fondo Monetario Internacional han promovido la implantación de fondos privados de pensiones que no sustituyen los sistemas públicos, ya que solamente son perceptores aquellos ciudadanos que acceden o pueden acceder a un fondo privado. En Latinoamérica la privatización de los sistemas públicos de pensiones tuvo su baluarte en Chile con la creación de administradoras de fondos de pensiones (AFP) en 1980. Las administradoras de fondos de pensiones de Chile buscaban acabar con los sistemas de reparto administrado por el Estado a través de aseguradoras estatales de pensión. Se argumentaba que las inversiones de las pirámides de poblaciones laborales y por tanto de aportes económicos por cotizaciones, presentaban una evolución de inviabilidad financiera.

El sistema de AFP chileno fue fuertemente criticado por el economista estadounidense y premio Nobel de economía Paul Krugman cuando visitó Chile en 2009. En esa ocasión señaló: «En 2005 estaba de moda adoptar el sistema de pensiones chileno.»

En enero de 2013, el economista Joaquín Vial sostuvo que cerca del 60 % de quienes cotizan en las AFP desde su creación en 1981 recibirían $150 mil de pensión en promedio, lo cual encendió la discusión sobre cómo incentivar un mayor ahorro previsional. Sin embargo, el cálculo de Joaquín Vial era equivocado, como lo señaló Mario Marcel, presidente de la Comisión de Reforma Previsional durante el gobierno de la presidenta Michelle Bachelet.

De acuerdo con un estudio de noviembre de 2013 del Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA) y liderado por el economista Manuel Riesco, los trabajadores en 2012 cotizaron más del doble (4,3 billones de pesos) que las pensiones pagadas (2,1 billones) y adicionalmente el Estado entrega 1,4 billones en subsidios a las AFP, equivalente a dos tercios de las jubilaciones. Es decir, aproximadamente de cada 3 pesos ingresados, por cotizaciones y subsidios, solo sale uno (37 %).

Según Riesco, "Es un sistema de ahorro forzoso, en que se saca dinero del bolsillo de los afiliados, equivalente al 13 % del sueldo, y se saca, por otro lado, una parte significativa de los ingresos fiscales, es decir, del IVA y los excedentes de Codelco, y se traspasa directamente a los bolsillos de las AFP y compañías de seguros y a los grandes grupos financieros". La considera "la tercera fuente de desigualdad del ingreso es esta, porque se lleva el 3,6 % del PIB" y en consecuencia propone expropiar los fondos de pensiones con el fin de retener ese "excedente de 4,7 billones de pesos anuales, que equivalen al 3,6 % del Producto Interno Bruto de 2012. Eso permitiría duplicar todas las pensiones que paga el sistema de AFP, para igualarlas con las que paga el sistema público. El resultado es que el Estado recibiría un 3,6 % del PIB, lo que equivale a aumentar en 10 % los ingresos fiscales generales. Con esto, el Estado podría duplicar las pensiones, que es hoy una demanda masiva del millón de personas que hoy reciben pensiones del sistema de AFP. Tú no puedes tener un país sin pensiones. Esto es insostenible".

El perjuicio señalado se originaría en una omisión de la Ley N° 18.398 de 1985, que autorizó a las AFP´s a invertir parte de los ahorros previsionales en acciones de Sociedades Anónimas (S.A.) abiertas.

En agosto de 2016 se formó el movimiento "Coordinadora No + AFP" y liderado por Luis Mesina, el que ha convocado a la ciudadanía para protestar en las principales ciudades del país contra el actual sistema de pensiones. La intendencia metropolitana les permitió marchar el domingo 21 de agosto por la Alameda, con una asistencia estimada en 600 mil personas. Hubo manifestaciones en diversas comunas de Santiago (Providencia, Santiago, San Miguel, Ñuñoa y La Florida), del Gran Concepción y el Gran Valparaíso, así como también en Temuco, Cañete, Toltén, La Serena y Valdivia.

Propuestas de Reforma al Sistema

Ante las críticas y desafíos, han surgido diversas propuestas para reformar el sistema de AFP. Actualmente, el sistema privado paga un poco más de un millón de pensiones y en promedio (incluyendo todos los subsidios del Estado) estas no superan los $200.000. En el caso de las pensiones de vejez, las que pagan directamente las AFP, el 90 % son menores a $144.000, lo que equivale al 64 % del salario mínimo chileno.

Una de las propuestas que han aparecido es la creación de una administradora de fondos de pensiones estatal, la cual ha sido propuesta por la presidenta Michelle Bachelet en el programa de su segundo mandato.

El creador del sistema, José Piñera, ministro del Trabajo durante la Dictadura militar, ha propuesto dos medidas que otorgarían un mayor grado de libertad a los cotizantes del sistema:

1. En atención al progresivo empoderamiento de los afiliados, consiste en ir permitiendo un mayor grado de autonomía a los trabajadores en la administración de sus propios ahorros, sujeto a idénticos criterios de seguridad y diversificación que el resto del sistema, junto con proteger al Estado de tener que subsidiarlos en el futuro.
2. Considerando el aumento de la demanda de libertad de la sociedad chilena, consiste en ir eliminando la obligatoriedad de cotización cuando los fondos acumulados superen un determinado umbral que asegure pensiones un determinado número de veces superiores a la pensión básica, siempre que el afiliado esté dispuesto a renunciar de manera irrevocable a subsidios fiscales en el futuro.

En la totalidad de los países desarrollados y en casi la totalidad de los países afiliados a la OCDE, existen sistemas públicos de pensiones, cuyas jubilaciones alcanzan un promedio del 70 %.

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