Las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) de Chile son instituciones financieras privadas encargadas de administrar los fondos de cuentas individuales de ahorros para pensiones. Establecidas bajo el sistema de capitalización individual, se basa en que cada persona ahorra una parte de sus ingresos para sostener una pensión al momento de su jubilación. Este sistema ha sido un pilar fundamental en el desarrollo del mercado de capitales chileno, canalizando un ahorro forzado hacia diversos instrumentos financieros.
Antecedentes Históricos y Creación del Sistema de AFP
Previo a la reforma del sistema de pensiones, existía en Chile un sistema de cajas de previsión, en el cual los trabajadores cotizaban de acuerdo a la rama de la industria a la cual pertenecían sus trabajos. Dichas cajas funcionaban de acuerdo al sistema que se conoce hoy como "de reparto", y se basaba en descontar una imposición a los trabajadores que pertenecían a la caja, para así pagar la pensión de los jubilados de dicha caja. Para el año 1968, existían en Chile cerca de 30 cajas previsionales, las cuales operaban por medio de más de 2000 leyes de la República. Cada año, el Congreso despachaba distintas leyes para normar, establecer o fijar pensiones para grupos o personas en particular, o bien para el sistema en general.
José Piñera Echenique es considerado el creador del sistema de Administradoras de fondos de pensiones. Durante la dictadura militar en Chile, después de una serie de reuniones entre el Ministro del Trabajo de ese entonces, José Piñera, y la Junta Militar de Gobierno, fueron promulgados los Decretos Ley 3500 y 3501 el 4 de noviembre de 1980. Desde el 31 de diciembre de 1982 a la fecha, este se constituye en el único sistema previsional para todos los trabajadores nuevos, incorporándose automáticamente los nuevos trabajadores y contratos al nuevo sistema.
Evolución y Reformas Clave
En 2002, el presidente Ricardo Lagos Escobar promulgó la ley que crea los multifondos y permite a los cotizantes escoger el tipo de fondos para sus ahorros previsionales. Para aumentar la competitividad del mercado, la reforma previsional creó un proceso de licitación, en que la AFP que presentara los menores costos para los afiliados se adjudicaría la cartera de nuevos afiliados al sistema por dos años. En febrero del año 2010, se realizó la primera licitación, siendo una nueva AFP, AFP Modelo, la que ofreció la menor comisión con 1,14 % de la remuneración imponible para los afiliados dependientes, independientes y voluntarios. De esta forma, a AFP Modelo ingresaron todos los nuevos afiliados al sistema entre los meses de agosto de 2010 y julio de 2012.
Pilares del Sistema de Capitalización Individual
El sistema de pensiones chileno se fundamenta en varios principios clave:
- Capitalización individual: Cada trabajador es propietario de una cuenta individual única de ahorro para su vejez, en la que se depositan sus cotizaciones.
- Responsabilidad individual: La pensión que recibirá el trabajador en el futuro depende de los ahorros acumulados en su cuenta de AFP durante toda su vida de trabajo más las variaciones del mercado donde estas instituciones colocan esos fondos en forma de acciones.
- Libertad individual: El sistema de capitalización individual brinda la total libertad para todos los trabajadores de cambiarse al sistema recién creado o mantenerse en el antiguo sistema público.
- Seguridad: Las AFP tienen un patrimonio distinto de los fondos que administran, por lo cual no pueden utilizar recursos de sus afiliados en sus gastos, pudiendo solo financiarse por lo que reciben por comisión de administración.
- Seguro de invalidez y sobrevivencia: El sistema de AFP contempla la existencia de un seguro de invalidez y sobrevivencia (SIS) que financia las pensiones en caso de muerte o invalidez del trabajador y que debe ser contratado por las AFP, para sus afiliados, a una compañía de seguros.
Cotizaciones y Tipos de Pensiones
Cada trabajador dependiente debe depositar de forma obligatoria en su cuenta de capitalización el 10 % de su renta bruta, depósito que debe ser efectuado por su empleador. Con la reforma previsional de 2008, se incorporó a los trabajadores independientes en esta obligación, permitiendo que se incorporen gradualmente entre el 2012 y el 2015, pudiendo solicitar expresamente no cotizar.
Existen tres tipos de pensión. La pensión de vejez se financia con los aportes hechos por el trabajador durante toda su vida laboral, sean estos los aportes obligatorios del 10 % de su renta bruta y los aportes voluntarios que realizó el ahorrante. Esta pensión puede ser pagada cuando el trabajador cumple la edad legal de jubilación o antes de esta si acumula los fondos necesarios para ello.
Al momento de pensionarse, existen cuatro opciones que cada trabajador, libremente, puede escoger:
- Retiro programado: Consiste en mantener los ahorros previsionales en la AFP efectuando giros mensuales con cargo a la cuenta de AFP como pensión, la cual es calculada y actualizada conforme a distintos factores entre los que están el saldo acumulado, la esperanza de vida, el saldo en la cuenta, etc. En esta opción, el afiliado mantiene la propiedad de los fondos y en caso de fallecer, estos constituyen herencia para sus sucesores.
- Renta vitalicia inmediata: El pensionado compra, a una compañía de seguros, una renta vitalicia por la cual la compañía de seguros se compromete a pagar un monto fijo, en UF, para toda la vida del trabajador y para sus beneficiarios, según corresponda, en caso de fallecimiento.
- Renta temporal con renta vitalicia diferida: El trabajador compra una renta vitalicia para una fecha futura, manteniendo en su cuenta un saldo que le permita financiar una renta temporal.
- Renta vitalicia inmediata con retiro programado: Combina elementos de las dos primeras opciones.
Administración de Fondos y su Impacto en el Mercado de Capitales
Desde el 2002, los usuarios pueden elegir que sus dineros se gestionen con diferentes niveles de riesgo y rentabilidad esperada a través de los llamados "multifondos". Estos están compuestos por combinaciones de instrumentos financieros de renta fija y variable. Los instrumentos de renta fija corresponden a títulos del Banco Central, Tesorería General de la República, depósitos a plazo, pagarés, letras hipotecarias y similares. La renta variable son acciones, cuotas de fondos de inversión o fondos mutuos, certificados negociables emitidos por bancos depositarios extranjeros (ADR) y similares.
A diferencia de otros sistemas, las AFP no pueden garantizar una rentabilidad, pues se basan en la inversión y rentabilización a través del manejo (a veces especulativo) sobre instrumentos de rentabilidad fija o variable. La creación de los fondos de pensiones y la capitalización individual impulsó el ahorro, y el administrador de los fondos de pensiones toma este ahorro nacional y lo invierte. Inicialmente, en los años '80, la inversión era completamente en renta fija (letras hipotecarias, bonos de empresas, bonos de gobierno), abriéndose la opción de invertir en acciones alrededor del año '85, y así han evolucionado las distintas regulaciones.
En el podcast "Diálogos DF: Chile en los últimos 50 años", Guillermo Larraín señaló la preocupación inicial por la precariedad del mercado de capitales y la importancia de la reforma previsional, destacando que el sistema de pensiones es crucial para el desarrollo de dicho mercado al ser un ahorro forzado que busca rentabilidad a través de instrumentos financieros. Paulina Yazigi agregó que la complejidad de los productos financieros requiere necesariamente regulación y que las reformas de mercado de capitales han sido muy relevantes, incluyendo la fusión de la Superintendencia de Valores y Seguros y la de Bancos e Instituciones Financieras en la CMF.
Desafíos y Críticas al Sistema de AFP
El sistema, luego de casi 40 años de operación, ha demostrado que una de las variables más importantes que determina el monto de las pensiones es la cantidad de años que una persona cotiza. A pesar de esto, las evaluaciones a su funcionamiento han sido permanentemente negativas. En los últimos años, se ha puesto en duda el rol de las AFP, debido a que las pensiones son muy inferiores a lo promulgado inicialmente. En este sentido, se han elevado reclamaciones en contra de las administradoras por las bajas pensiones y las ganancias de estas instituciones.
Para el año 2018, el 90,75 % de los jubilados de Chile recibía pensiones inferiores a 154 304 pesos mensuales (233 dólares), casi la mitad del sueldo mínimo. Un estudio de la Asociación de AFP, en sus resultados preliminares para las pensiones recibidas el año 2015, indica que aquellos hombres que cotizaron sobre 30 años, recibieron una pensión promedio de $597 000, mientras que las mujeres recibieron por ese mismo período cotizado, una pensión promedio de $430 000. Actualmente, el 90,75 % de los jubilados de Chile recibe pensiones inferiores a 154 304 pesos mensuales (233 dólares), casi la mitad del sueldo mínimo.
Tasa de Reemplazo y Comparaciones Internacionales
Hasta ahora esta industria no ha respondido al compromiso del marketing inicial donde se sostenía que habría una tasa de reemplazo aproximada de 70 %. Como señaló Sebastián Piñera en 2013, "...Cuando se diseñó este sistema, lo que se buscaba era que las personas pudieran jubilar con una pensión equivalente al 70 por ciento -NDR: Tasa de reemplazo- de los sueldos de los últimos cinco años y eso no está ocurriendo...". Los resultados muestran que Chile y su sistema de AFP está más de 10 puntos porcentuales bajo el promedio de la OCDE y entre 10% y 33 % alejado de su promesa inicial. En la totalidad de los países desarrollados y en casi la totalidad de los países afiliados a la OCDE, existen sistemas públicos de pensiones cuyas jubilaciones alcanzan en promedio el 70% de los ingresos.
Críticas Económicas y Sociales
Andrés Velasco, principal asesor económico del gobierno en su momento, abordó dos problemas principales: la cobertura de la población y el monto de los costos administrativos. Demasiadas personas se encontraban fuera del sistema de pensiones, y la acumulación de capital mediante el uso de los fondos de pensiones era bastante onerosa. La reforma previsional de 2008 siguió una recomendación del Banco Mundial, que encontró en el sistema de pensiones de 1980 un fuerte componente redistributivo a expensas de los trabajadores mal pagados u ocasionalmente desempleados.
Una gran parte de la población chilena no puede financiar sus pensiones porque muchos trabajadores no pueden contribuir regularmente con una cantidad mayor de dinero. Además, muchos trabajadores tienen dificultades para lograr los 20 años de cotizaciones para al menos calificar para una pensión mínima.
El sistema de AFP chileno fue fuertemente criticado por el economista estadounidense y premio Nobel de economía Paul Krugman cuando visitó Chile en 2009. En esa ocasión señaló: «En 2005 estaba de moda adoptar el sistema de pensiones chileno».
En enero de 2013, el economista Joaquín Vial sostuvo que cerca del 60 % de quienes cotizan en las AFP desde su creación en 1981 recibirían $150 mil de pensión en promedio, lo cual encendió la discusión sobre cómo incentivar un mayor ahorro previsional. Sin embargo, el cálculo de Joaquín Vial era equivocado, como lo señaló Mario Marcel, presidente de la Comisión de Reforma Previsional durante el gobierno de la presidenta Michelle Bachelet.
De acuerdo a un estudio de noviembre de 2013 del Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA), liderado por el economista Manuel Riesco, los trabajadores en 2012 cotizaron más del doble (4,3 billones de pesos) que las pensiones pagadas (2,1 billones), y adicionalmente el Estado entrega 1,4 billones en subsidios a las AFP, equivalente a dos tercios de las jubilaciones. Es decir, aproximadamente de cada 3 pesos ingresado, por cotizaciones y subsidios, solo sale uno (37 %). En su opinión, "Es un sistema de ahorro forzoso, en que se saca dinero del bolsillo de los afiliados, equivalente al 13 % del sueldo, y se saca, por otro lado, una parte significativa de los ingresos fiscales, es decir, del IVA y los excedentes de Codelco, y se traspasa directamente a los bolsillos de las AFP y compañías de seguros y a los grandes grupos financieros". Riesco considera este sistema "la tercera fuente de desigualdad del ingreso... porque se lleva el 3,6 % del PIB".
Las AFP suben el tono contra reforma a las pensiones del Gobierno | 24 Horas TVN Chile
Movimientos Sociales de Protesta
En agosto de 2016 se formó el movimiento "Coordinadora No + AFP" liderado por Luis Mesina, el que ha convocado a la ciudadanía para protestar en las principales ciudades del país contra el actual sistema de pensiones. La intendencia metropolitana les permitió marchar el domingo 21 de agosto por la Alameda, con una asistencia estimada en 600 mil personas. Hubo manifestaciones en diversas comunas de Santiago (Providencia, Santiago, San Miguel, Ñuñoa y La Florida), del Gran Concepción y el Gran Valparaíso, así como también en Temuco, Cañete, Toltén, La Serena y Valdivia.
Propuestas de Reforma y Futuro del Sistema
Ante las críticas y la insatisfacción social, diversas propuestas de reforma han surgido. Manuel Riesco, por ejemplo, propone expropiar los fondos de pensiones con el fin de retener ese "excedente de 4,7 billones de pesos anuales, que equivalen al 3,6 % del Producto Interno Bruto de 2012. Eso permitiría duplicar todas las pensiones que paga el sistema de AFP, para igualarlas con las que paga el sistema público. El resultado es que el Estado recibiría un 3,6 % del PIB, lo que equivale a aumentar en 10 % los ingresos fiscales generales. Con esto, el Estado podría duplicar las pensiones, que es hoy una demanda masiva del millón de personas que hoy reciben pensiones del sistema de AFP. Tú no puedes tener un país sin pensiones. Esto es insostenible".
Entre las propuestas, se encuentra la creación de una administradora de fondos de pensiones estatal, la cual fue planteada por la presidenta Michelle Bachelet en el programa de su segundo mandato. Por su parte, José Piñera ha propuesto dos medidas que otorgarían un mayor grado de libertad a los cotizantes del sistema:
- Permitir un mayor grado de autonomía a los trabajadores en la administración de sus propios ahorros, sujeto a idénticos criterios de seguridad y diversificación que el resto del sistema, junto con proteger al Estado de tener que subsidiarlos en el futuro.
- Eliminar la obligatoriedad de cotización cuando los fondos acumulados superen un determinado umbral que asegure pensiones un determinado número de veces superiores a la pensión básica, siempre que el afiliado esté dispuesto a renunciar de manera irrevocable a subsidios fiscales en el futuro.
Guillermo Larraín, como exregulador, ha expresado su preocupación por la demora en lograr un acuerdo sobre el 6% adicional de cotización, considerándolo una urgencia nacional. Paulina Yazigi ha coincidido en la necesidad de aumentar la cotización adicional (cuatro, seis u ocho puntos) hace mucho tiempo, afirmando que cada año cuenta. Ella también resalta la necesidad de estabilidad y reglas claras para el desarrollo del mercado de capitales, señalando que las discusiones tributarias y de pensiones generan mucha incertidumbre.
Impacto de los Retiros de Fondos Previsionales en el Mercado de Capitales
Los retiros de los fondos previsionales, anunciados en 2020 y 2021, generaron en el muy corto plazo un temor sobre cómo se llevarían a cabo. Los efectos, sin embargo, se empezaron a ver en el mediano y largo plazo. El impacto más severo ha sido en las pensiones, tanto a largo como a corto plazo. Además, las tasas de interés subieron con los tres retiros, y durante la discusión de un posible cuarto retiro en octubre de 2021, las tasas largas experimentaron un alza considerable. El problema se concentró mayoritariamente en los fondos D y E, afectando a las personas que estaban próximas a jubilarse. Según Guillermo Larraín, la gente busca seguridad y el sistema previsional debe preocuparse por la vulnerabilidad de las personas, especialmente la clase media chilena.
Si bien en los años '80 y '90 el impacto del sistema de pensiones en el mercado de capitales fue mayor, hoy en día, con más actores, ese ahorro se "diluye" un poco más. Sin embargo, Paulina Yazigi considera esto virtuoso, ya que significa que el mercado ha crecido. Actualmente, el 55% del total de las inversiones de las AFP se sigue invirtiendo en Chile, y el 45% se invierte fuera del país.
Herencia de Fondos Previsionales
De no existir beneficiarias o beneficiarios legales, los ahorros previsionales pasan a formar parte de los bienes de la afiliada o el afiliado fallecido, constituyendo herencia. Es importante tener presente que el monto del beneficio de herencia corresponde a la totalidad del saldo de la cuenta de ahorro previsional obligatorio que tenía la afiliada o el afiliado al momento de fallecer. Si las personas herederas son varias, deberán designar un mandatario común que las represente para recibir el pago de los recursos heredados.