Anualmente, millones de personas se ven expuestas de forma directa o indirecta a desastres de origen natural. Según el CRED (Centre for Research on the Epidemiology of Disasters), entre los años 2001 y 2020, ocurrieron 347 desastres en promedio cada año en el mundo. En el año 2021, 432 desastres fueron registrados, provocando más de 10.000 pérdidas humanas e impactando a más de 100 millones de personas.
El 19 de agosto se celebra el Día Mundial de la Asistencia Humanitaria, enfatizando la importancia del esfuerzo colectivo para apoyar a las personas en crisis. Este enfoque subraya que las consecuencias humanas, sociales y económicas asociadas a los desastres no son las mismas para toda la población, y no solo dependen de la intensidad del evento, la extensión territorial o el impacto en la infraestructura. El factor más importante que determina las consecuencias para las personas es la vulnerabilidad social.
Definiendo la Vulnerabilidad Social
La definición de vulnerabilidad cambia dependiendo de la disciplina en la que se estudia. Algunas de las definiciones han incluido la exposición además de la susceptibilidad al daño. A pesar de que existen algunas discrepancias respecto al significado de "vulnerabilidad", la mayoría de los expertos coinciden en que para determinarla no basta con analizar los impactos directos de un peligro.
En relación al estudio de los desastres socio-naturales, la vulnerabilidad puede entenderse como la susceptibilidad que tiene una comunidad de ser impactada por un desastre. Las Naciones Unidas definen la vulnerabilidad social como aquellas condiciones determinadas por factores físicos, sociales y económicos, que aumentan la susceptibilidad de una persona, comunidad o grupo a sufrir los impactos de desastres de origen natural.
La vulnerabilidad es compleja y tiene muchas dimensiones, determinadas por factores de distintos niveles -desde el local al mundial-. Es un proceso dinámico que se altera bajo la presión de las fuerzas que la impulsan. Al incluir la vulnerabilidad en la interpretación del riesgo de desastres, se reconoce que este no solo depende de la gravedad del peligro o del número de personas o bienes expuestos, sino que también es un reflejo de la susceptibilidad de las personas y los bienes económicos a sufrir pérdidas y daños.
La combinación de una población humana y de un agente potencialmente destructivo no produce necesariamente un desastre; para que este se vuelva inevitable, debe producirse en el contexto de una población vulnerable. Los niveles de vulnerabilidad (y exposición) ayudan a explicar por qué algunas amenazas no extremas pueden provocar repercusiones y desastres extremos, mientras que este no es el caso para algunos fenómenos extremos.
Factores Clave que Impulsan la Vulnerabilidad
La Pobreza y el Estatus Socioeconómico
La vulnerabilidad es compleja y no solo guarda relación con la pobreza. Sin embargo, las investigaciones de los últimos 30 años han revelado que, por lo general, son las personas que viven en situación de pobreza quienes más suelen sufrir las consecuencias de los desastres. La pobreza es tanto un factor impulsor como una consecuencia del riesgo de desastres, especialmente en países donde la gobernanza del riesgo es deficiente, porque las dificultades económicas obligan a las personas a vivir en lugares y condiciones inseguras.
Los altos niveles de vulnerabilidad frente al riesgo de desastres se encuentran asociados al estatus socioeconómico. Si bien las personas de niveles socioeconómicos más desaventajados presentan mayor vulnerabilidad, no son los únicos grupos susceptibles de sufrir consecuencias mayores al verse expuestas a estos eventos.
Grupos Poblacionales Específicos
- Personas Mayores: Se considera que las personas mayores (de 65 años o más) son especialmente susceptibles a los efectos de las temperaturas extremas. Las consecuencias directas e indirectas de las olas de calor y frío están relacionadas con una mayor prevalencia de enfermedades respiratorias y cardiovasculares, repercutiendo en las tasas de mortalidad y morbilidad. También tienen un riesgo aumentado porque pueden ver interrumpidos sus tratamientos médicos, tener dificultades para evacuar rápidamente y alcanzar una zona segura. Un equipo de investigadores empleó un enfoque basado en los activos para crear un índice general de vulnerabilidad, cuyo objetivo es detectar las vulnerabilidades cotidianas de los adultos mayores.
- Poblaciones Desplazadas: La vulnerabilidad emocional y física es mayor entre las poblaciones desplazadas y a menudo se ve agravada por factores socioeconómicos y por su incapacidad de recuperarse tras las crisis. Fomentar la resiliencia cuando la gente se desplaza es intrínsecamente difícil, ya que sus medios de vida han quedado atrás.
- Personas con Discapacidad: El aumento de población en condición de discapacidad también se asocia a mayores niveles de vulnerabilidad.
Cuando se trata de diferentes peligros, algunos grupos son más susceptibles que otros a sufrir daños, pérdidas y sufrimiento, y, del mismo modo (dentro de estos grupos), algunas personas presentan mayores niveles de vulnerabilidad que otras. A los grupos vulnerables les resulta más difícil reconstruir sus medios de subsistencia tras un desastre, lo que a su vez los hace más vulnerables a los efectos de amenazas posteriores.
Cambio Climático e Infraestructuras
Los efectos del cambio climático hacen que las pérdidas por catástrofes aumenten y amenazan con aniquilar los esfuerzos de desarrollo. Los patrones del tiempo y las precipitaciones cambiarán en todo el mundo, con sequías cada vez más frecuentes y graves en algunos lugares e inundaciones en otros. Los riesgos climáticos y medioambientales son desafíos prioritarios que impulsan el riesgo de múltiples maneras, como el aumento del nivel del mar, la desertificación, los incendios forestales, la escasez de agua, las condiciones meteorológicas extremas, las pérdidas de cosechas, los desplazamientos, las migraciones y un mayor riesgo de diferentes tipos de conflictos.
Las infraestructuras de transporte, como carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos y vías de navegación interior, se enfrentan a desafíos sin precedentes debido a los cambios que está sufriendo el clima. A pesar de ello, se ha hecho poco énfasis en adaptar los sistemas de transporte al aumento de los riesgos que supone el cambio climático.
Las olas de calor y la contaminación atmosférica entrañan grandes riesgos para la salud y podrían ser cada vez más frecuentes. Un equipo de investigación de la Universidad del Sur de California analizó seis años de datos de calidad del aire, temperatura y certificados de defunción, revelando que el riesgo de muerte aumenta un 6,1% en días de calor extremo y un 5% en días de contaminación atmosférica extrema, en comparación con días sin condiciones extremas.
Globalización e Interconexión
A medida que aumenta la globalización, los países dependen cada vez más unos de otros a través de una cadena de suministro de alimentos compleja e interconectada. La pandemia mundial provocada por la COVID-19 puso de manifiesto la vulnerabilidad de esta interconexión, exponiendo a posibles perturbaciones todo el proceso de trasladar los alimentos desde las explotaciones agrícolas hasta los platos de los ciudadanos de todo el mundo.
Inequidades y Asistencia Humanitaria
Las prácticas de asistencia humanitaria, en ocasiones, agravan la vulnerabilidad. Las interpretaciones simplistas que favorecen a las personas con mayores pérdidas, al asociarlas con una mayor vulnerabilidad y merecedora de más ayuda, tienden a beneficiar a las personas acomodadas que poseen (y pierden) más bienes físicos. Este punto de vista es compartido por diversos agentes y partes interesadas, permitiendo a la élite privilegiarse tanto en beneficios materiales como en acceso a posiciones influyentes.
Además, la dependencia de algunas organizaciones humanitarias locales de agentes externos (como gobiernos nacionales y donantes) para obtener financiación y legitimidad puede dificultar la interpretación contextual de la vulnerabilidad a los desastres. El estudio de la vulnerabilidad social analiza las diferencias en la capacidad humana para prepararse, responder y recuperarse del impacto de un peligro natural. A pesar de que los desastres amenazan a todas las personas, no afectan a todos los miembros de la sociedad por igual. Las desigualdades sociales y económicas hacen que determinados grupos sean más vulnerables a los desastres. Factores como la edad, el sexo, la clase social y la identidad étnica incrementan la vulnerabilidad ante un desastre natural.
Evaluación y Reducción de la Vulnerabilidad
Desafíos en la Cuantificación
Debido a sus diferentes dimensiones, no existe un único método para evaluar la vulnerabilidad; idealmente, cualquier evaluación debería adoptar un enfoque holístico. Las iniciativas para cuantificar la vulnerabilidad socioeconómica y la pobreza siguen siendo escasas, y este tipo de información rara vez se incorpora a las evaluaciones de riesgos. Cuantificar la vulnerabilidad social sigue siendo un reto, pero se han creado indicadores e índices para medirla (cuantitativos y descriptivos), tanto de ámbito mundial como comunitario. Estos indicadores suelen utilizarse para dar seguimiento a la evolución de la vulnerabilidad a lo largo del tiempo.
Métodos y Enfoques
Los enfoques cualitativos de la evaluación de la vulnerabilidad se han centrado en valorar la capacidad de las comunidades de hacer frente a los fenómenos naturales. En el plano comunitario, numerosos investigadores y organizaciones no gubernamentales humanitarias y de desarrollo, así como algunos gobiernos locales, han llevado a cabo evaluaciones de vulnerabilidad y capacidad, principalmente mediante métodos participativos.
Las evaluaciones de vulnerabilidad y capacidad tienen en cuenta un amplio abanico de presiones ambientales, económicas, sociales, culturales, institucionales y políticas que generan vulnerabilidad y se llevan a cabo a través de diversos marcos. Evaluar la vulnerabilidad del entorno construido ante los peligros es extremadamente importante para determinar las posibles consecuencias de un evento y para integrar la reducción del riesgo de desastres en el proceso de planificación del desarrollo local.
Los ingenieros locales dedican cada vez más esfuerzo a averiguar la vulnerabilidad de su parque local de edificios frente a los distintos peligros naturales. Por ejemplo, los ingenieros de Filipinas e Indonesia están desarrollando cálculos de vulnerabilidad aplicables a sus propios conjuntos de edificaciones nacionales.
Estrategias de Reducción
Dado que no podemos reducir la aparición y la gravedad de los peligros naturales, reducir la vulnerabilidad es una de las principales oportunidades para disminuir el riesgo de desastres. La vulnerabilidad cambia con el tiempo porque muchos de los procesos que influyen en ella son dinámicos, como la urbanización rápida, la degradación ambiental, las condiciones del mercado y el cambio demográfico. Muchos de estos factores tienen su origen en las condiciones locales en constante cambio.
Para obtener una panorámica completa y combatir la vulnerabilidad de forma coherente, es preciso actuar en tres planos: el local, el nacional y el internacional. Esto implica reconocer las estructuras socioeconómicas y políticas nacionales y mundiales que limitan las oportunidades de desarrollo local. El desarrollo de la capacidad sostenible de Reducción del Riesgo de Desastres (RRD) a escala nacional y local requiere que la capacidad se genere, se gestione y se mantenga a escala local, entendiendo, al mismo tiempo, que su responsabilidad recae en toda la sociedad y no en un solo organismo. Pedir a la gente que se prepare para el fuego no tiene sentido si no puede permitírselo; si no se tienen los recursos, no importa cuántas veces las autoridades exhorten a la preparación.
Marco Legal e Institucional: Un Ejemplo Nacional
Algunos países han desarrollado marcos legales e institucionales específicos para abordar la gestión del riesgo de desastres. Estos marcos definen conceptos clave y establecen las funciones de los distintos actores.
Definiciones en la Ley
La ley define vulnerabilidad como aquellas condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, institucionales, económicos o ambientales que aumentan la probabilidad de que una persona, una comunidad, los bienes, infraestructuras o servicios se vean amenazados por un desastre.
Componentes del Sistema
El sistema de prevención y respuesta ante desastres integra el conjunto de entidades públicas y privadas con competencias relacionadas con la prevención y respuesta. Los organismos que lo componen operan en los ámbitos comunal, provincial, regional y nacional. Destaca la incorporación de la Red de Radioaficionados al Sistema Nacional de Comunicaciones para emergencias.
Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres
Un servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, es el encargado de asesorar, coordinar, organizar, planificar y supervisar las actividades relacionadas con la Gestión del Riesgo de Desastres del país.
Sus funciones incluyen asesorar y apoyar a los integrantes del Sistema en el desarrollo de capacidades para la Gestión del Riesgo de Desastres, celebrar acuerdos, convenios o protocolos con organismos e instituciones públicas o privadas nacionales, y establecer lineamientos para la interoperabilidad y correcto funcionamiento de las redes de comunicaciones de emergencia.
El servicio está a cargo de un Director Nacional, quien será su jefe superior, y contará con Direcciones Regionales en cada región, a cargo de un Director Regional.
Fases del Ciclo de Riesgo de Desastres
- Fase de Respuesta: Corresponde a las actividades propias de atención de una emergencia, que se llevan a cabo inmediatamente después de ocurrido el evento.
- Fase de Recuperación: Acciones que tienen por objeto el restablecimiento de las condiciones normales de vida mediante las etapas de rehabilitación y reconstrucción de la zona afectada, y evitar la reproducción de las condiciones de riesgo preexistentes.
Comités para la Gestión del Riesgo de Desastres
Son entidades que ejercerán las funciones propias de cada fase, a nivel nacional, provincial, regional y comunal, según corresponda. Estos comités ejercerán funciones de planificación y coordinación en las Fases de Mitigación y Preparación, conforme a las normas de la ley y al reglamento dictado por el Ministerio del Interior y Seguridad Pública.
El Ministerio del Interior y Seguridad Pública podrá declarar una emergencia preventiva si el Servicio informa que una zona se ve afectada por un riesgo de emergencia. Ante una emergencia o una emergencia inminente, el delegado presidencial regional es quien convoca a los comités. Excepcionalmente, el respectivo Comité podrá ser autoconvocado, ante circunstancias definidas en el reglamento de la ley.
Rol de la Defensa Nacional e Instrumentos de Gestión
El Ministerio de Defensa es responsable de la coordinación y ejecución de las tareas asignadas a las Fuerzas Armadas en relación con la Política Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres, el Plan Estratégico Nacional y el Plan Nacional de Emergencia.
El Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres elaborará la Política Nacional para su aprobación por el Presidente de la República. Los órganos de la Administración del Estado individualizados en esta política deben elaborar un Plan Sectorial para la Gestión del Riesgo de Desastres.
Entre los instrumentos de gestión, se encuentran los mapas de riesgo, que son herramientas de diagnóstico de los escenarios de riesgos representados gráficamente. El Servicio podrá proponer al Comité Nacional la aprobación de cualquier otro instrumento de gestión, conforme al avance de la ciencia y la tecnología. El Sistema de Alerta Temprana es el conjunto de capacidades necesarias para generar y difundir información de alerta.
¿Qué es la Gestión del Riesgo de Desastres?
Estudios de Caso y Metodologías Aplicadas
Evolución de la Vulnerabilidad Social en Chile (CIGIDEN)
Investigadores de la línea "Evaluación socioeconómica para la mitigación del riesgo de infraestructura crítica" de CIGIDEN (Centro de Investigación para la Gestión Integrada del Riesgo de Desastres) han elaborado un trabajo que permite conocer cómo ha sido la evolución temporal de la vulnerabilidad social en Chile. En CIGIDEN estudian la vulnerabilidad social para entender que el riesgo no solo es dado por la amenaza natural, sino que también los desastres dependen del componente social.
La investigación, publicada en la revista Natural Hazard, reveló que en 1992, cerca del 57% de la población se encontraba en niveles bajos y muy bajos de vulnerabilidad social frente a desastres naturales, el 35% en nivel medio y el 8% en nivel alto. Actualmente, los distritos ubicados en la macrozona del Norte Grande presentan los mayores niveles de vulnerabilidad. La investigación también señala que la macro-zona centro es la que tiene la menor cantidad de población con altos niveles de vulnerabilidad, lo que evidencia la importancia del centralismo de los servicios y el desarrollo del país.
Los análisis de CIGIDEN determinaron que la vulnerabilidad no es un fenómeno aleatorio en el espacio, sino que está asociado a las características del lugar y determinado por variables como los cambios del contexto socioeconómico, político y cultural. El estatus socioeconómico ha jugado un rol clave en la composición de la vulnerabilidad desde 1992.
Evaluación en Manzanillo (Colima) y Almería
El estudio de la vulnerabilidad social ante amenazas naturales en Manzanillo (Colima) es un aporte metodológico que reconoce que los desastres se definen por carencias económicas, sociales, políticas e institucionales que establecen altas exposiciones y vulnerabilidades. Este trabajo presenta los resultados de un Análisis de Componentes Principales (ACP) aplicado a variables medidas en campo, permitiendo construir un indicador compuesto que mide los niveles diferenciados de vulnerabilidad social de la población ante sismos, tsunamis, inundaciones y eventos hidrometeorológicos extremos.
En este enfoque, la vulnerabilidad social se entiende como el nivel específico de exposición y fragilidad que sufren los grupos humanos asentados en un lugar ante ciertos eventos peligrosos, en función de un conjunto de factores socioeconómicos, institucionales, psicológicos y culturales. Se considera mayor en los estratos más pobres de los países en desarrollo (especialmente niños, mujeres y ancianos) debido a su reducida capacidad de preparación, respuesta y recuperación.
Para la construcción de indicadores de vulnerabilidad, se han agrupado variables en categorías como: nivel de exposición por localización poblacional (NELP), nivel de exposición por condiciones socioeconómicas (NESC), nivel de exposición por empatía con la amenaza (NEEA) y nivel de exposición por organización institucional frente a la amenaza (NEOI). Ante la dificultad de integrar variables cualitativas, se emplean técnicas como el análisis de componentes principales cualitativo (PRINQUAL) para transformar y construir el indicador.
Un estudio en la ciudad de Almería, utilizando técnicas estadísticas multivariantes (análisis de componentes principales y análisis clúster k-means), analizó la vulnerabilidad social a los riesgos naturales. Los resultados obtenidos han permitido identificar las zonas de mayor vulnerabilidad social, destacando que alrededor del 32% de la población presenta una vulnerabilidad alta o muy alta. Este estudio concibe la vulnerabilidad social de forma holística, abarcando sus diferentes dimensiones y evitando una simplificación excesiva de la complejidad de la realidad social, considerando múltiples factores sociales, económicos y culturales que influyen en la aparición de un desastre.
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