La situación de los niños, niñas y adolescentes (NNA) bajo la custodia del Estado chileno, particularmente en los centros del Servicio Nacional de Menores (SENAME) y sus organismos colaboradores, ha sido objeto de profunda preocupación y de múltiples investigaciones que han revelado sistemáticas vulneraciones de derechos. Estos informes, elaborados por instituciones como el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) y la Policía de Investigaciones (PDI), han expuesto una cruda realidad de maltrato, negligencia y abuso.
Contexto y Marco Conceptual de la Violencia Institucional
El Servicio Nacional de Menores (Sename), fundado en Chile durante la dictadura en 1979, estuvo a cargo de articular la red de protección de niños y niñas por vulneración de derechos hasta 2022. El cese de sus funciones fue resultado de una larga trayectoria de denuncias, iniciadas en 2013 y sostenidas a lo largo de los años, que revelaron cómo el organismo instruido por el Estado para proteger a la niñez se convirtió en un lugar de diversas prácticas de violencia institucional.
La polémica desatada en la opinión pública tras informes (Comisión de Familia, 2013; INDH, 2017; Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2017; Sename, 2014; Sename, 2017), investigaciones periodísticas y la protesta ciudadana, pusieron en duda la capacidad de protección de la infancia por parte del organismo y del Estado. En este contexto, el programa Mejor Niñez inició su misión de protección con desafíos como trascender la denuncia, profundizar en las condiciones que hacen posible la violencia institucional, involucrar a los equipos en el diagnóstico y plantear líneas de prevención para desarticular esta violencia.
La violencia institucional se entiende como aquellas prácticas estructurales de violación de derechos realizada por funcionarios públicos que cometen abuso, negligencia o deterioro en la salud, bienestar físico o emocional a través de programas o procedimientos. Dichas prácticas implican la regulación de un vínculo en un lugar de vulnerabilidad, pudiendo ser individuales o colectivas, organizadas o espontáneas, ritualizadas o rutinizadas, legales o ilegales, intencionales o no intencionales, por acción u omisión, directa o indirecta, y con diferentes grados de intensidad punitiva y lesividad. Además, la violencia institucional remite a la cuestión del poder, produciéndose cuando un grupo social o un individuo bloquean un campo de relaciones de poder, instalando estados de dominación y obstaculizando la activación de estrategias que modifiquen tales relaciones.
En Chile, los abordajes de la violencia institucional se han dado principalmente desde informes de instituciones fiscalizadoras del Estado que han denunciado al Sename. El Sename operó a través de centros de atención directa y de una red de organismos colaboradores acreditados (OCA) que se postulaban con proyectos a licitaciones públicas. Su labor de protección se orientó según el paradigma subsidiario, en donde el Estado convocaba a municipios y organizaciones no gubernamentales a competir para obtener recursos y ejecutar proyectos de intervención orientados a colectivos vulnerables específicos. Este sistema de subvenciones se remonta a la fundación misma del Sename en 1979, bajo la dictadura cívico-militar, con políticas racionalizadoras, procesos de focalización-subvención y protección del gasto social. Esto tuvo efectos tanto en la distribución y asignación de recursos como en los mecanismos de intervención, orientándose hacia prácticas de gestión empresarial privada. Pese al papel estratégico del Sename, pocas investigaciones se orientaron al estudio de su relación con la violencia institucional, evidenciando vacíos en la comprensión de la complejidad del sistema y sus prácticas abusivas.
La Misión de Observación del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) en 2017
Entre enero y abril de 2017, un equipo de más de 60 profesionales del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) visitó 171 centros en todas las regiones del país. Esta misión de observación tuvo como objetivos evaluar las condiciones de cumplimiento de los derechos humanos al interior de los centros, las condiciones laborales de los funcionarios e indagar sobre eventuales vulneraciones de derechos a NNA residentes.
Metodología y Alcance del Estudio INDH
Para la investigación, se realizaron entrevistas a directores de los establecimientos, se encuestó a trabajadores y se entrevistó, mediante un cuestionario estructurado aplicado por psicólogas clínicas, a 401 NNA residentes. Esta muestra, de una población total en Chile de 2.688 NNA de 8 a 17 años institucionalizados, tuvo un porcentaje de error del 4,5%. Además, se describió el estado de la infraestructura y equipamiento de los centros a través de una ficha de observación.
Es importante señalar que, en Chile, de 250 centros existentes, solo 11 corresponden a Centros de Reparación Especializada de Administración Directa (CREAD) del SENAME; el resto (95,6%) es administrado por organizaciones colaboradoras acreditadas.
Hallazgos Clave del Informe INDH
Perfil de Niños, Niñas y Adolescentes (NNA) y Trabajadores
- De la muestra de 401 NNA entrevistados, el 63,5% eran niñas y adolescentes mujeres. El 60% de ellas tenían entre 8 y 13 años. El grupo predominante (37,8%) lo constituían niñas de entre 8 y 13 años.
- La mayor parte de los trabajadores entrevistados (87,9%) eran mujeres, lo que refleja una feminización del personal en los centros del SENAME.
Condiciones de Vida y Cuidado
Si bien las necesidades básicas (camas, acceso a baños, comedor y cocina) estaban generalmente satisfechas, la calidad de las instalaciones no siempre era óptima. Se observó que no siempre se proveía adecuada calefacción, recreación, espacios comunes y condiciones para resguardar la identidad y privacidad de los NNA. Un dato preocupante es que, en cerca del 20% de los casos, convivían adolescentes con niños y niñas de menor edad en un mismo dormitorio, o no se separaban por sexo.
- El 21% de los centros presentaban sobrecupo. En el 12,5% de estos casos, el sobrecupo podía llegar al 50%, y en el 3%, ser superior al 75%.
- Un 1,6% de los establecimientos entregaba solo entre 1 y 2 comidas diarias a los NNA, afectando al 3% de los centros que acogen a lactantes y preescolares.
- El 16% de las niñas y niños entrevistados declararon pasar hambre en el establecimiento.
- El 22% de los NNA consideraba que el personal no siempre les daba un trato respetuoso y cariñoso.
- El 34% declaró sufrir trato discriminatorio (por género, apariencia física u otras características de personalidad) por parte de los funcionarios.
Vinculación con el Medio, Educación y Familia
- En un 4% de los centros, los NNA no estaban autorizados para hablar con el juez directamente si lo requerían. Aunque el 72% de los centros reportó que los NNA pudieron hablar con los jueces en la última visita, solo el 32% de los NNA lo confirmó.
- El 93% de NNA asistía a un establecimiento educacional, pero solo el 88% de los niños entre 14 y 17 años lo hacía, un 8% por debajo del promedio nacional. El 20% presentaba retraso escolar. Solo el 78% recibía apoyo en sus tareas.
- Un preocupante 77% de los centros declaraba "autorizar" a los padres a participar en las reuniones de apoderados, lo que, sumado a la vulneración de derechos, se acompaña de la falta de garantías sobre su derecho a acceder y progresar en el sistema educativo.
- El 40% de los centros restringía los horarios de visita familiar, y el 30% no admitía más de dos visitas a la semana.
- En el 57% de los casos, el centro se ubicaba fuera de la comuna de origen familiar, potenciando desarraigo, soledad y pérdida de identidad.
- El 16% de los centros utilizaba el retraso al ingreso de visitas como sanción, y el 13% suspendía visitas por mal comportamiento, lo que el INDH consideró como un marco "muy amplio, discrecional e impreciso" para las acciones de revinculación familiar.
Salud Mental
- El 69% de los NNA de 14 o más años presentaba sintomatología de cuadro depresivo.
- El 45% de quienes presentaban síntomas señaló no haber podido acceder a un psicólogo o psiquiatra.
- El 70% de los NNA con al menos un síntoma de depresión indicaba no encontrarse en tratamiento.
Violencia Institucionalizada y Entre Pares
- 8 de cada 10 NNA declararon haber recibido algún tipo de castigo por parte del personal en los últimos 12 meses.
- Castigos incluían privación de contacto familiar (15%), dejar sin comida (7%), encierro (7%) y contención física (12%).
- El 46% de los NNA reportó maltrato psicológico por parte del personal.
- El 12% fue agredido físicamente de manera leve y el 6% de manera grave (patadas, quemaduras).
- El 48% de los NNA indicó haber sido objeto de maltrato físico y/o psicológico reiterado entre pares, sin distinción de género o edad. El 46% fue violentado psicológicamente y el 13% físicamente de forma reiterada.
- Un 19% de los centros no contaba con protocolos para atender este tipo de situaciones de violencia entre pares.
Abuso Sexual
El estudio INDH reportó 23 casos de abuso sexual en los últimos 12 meses, lo que corresponde a una prevalencia del 6,4%. Otros 4 casos ocurrieron en centros actuales o anteriores y 1 fue identificado posteriormente. Se tomaron conocimiento de otros 5 casos anteriores al periodo considerado.
- 8 de cada 10 abusos sexuales fueron experimentados por niñas, evidenciando una feminización de las víctimas.
- En el 78% de los casos, el abuso fue cometido por otro menor de edad; en el 7%, por un adulto del centro.
- El 69% de las víctimas seguía en contacto con el presunto agresor.
- El 52% declaró haber sufrido abusos en reiteradas oportunidades.
- El 66% de los NNA que reportaron abusos los experimentaron cuando tenían menos de 14 años.
Ruta de Atención Integral para la Protección de Niños, Niñas, Adolescentes
El Lapidario Informe de la Policía de Investigaciones (PDI) de 2017
La PDI realizó una extensa investigación a petición del fiscal regional de Los Lagos, Marcos Emilfork, tras el deceso de Lissette Villa en abril de 2016, quien investigaba las 1.313 muertes en centros del Sename entre 2005 y 2016. El informe policial, entregado a la Fiscalía en diciembre de 2018 con copia al gobierno, pero no hecho público, concluyó que el Estado de Chile violaba sistemáticamente los derechos de los niños bajo su tutela.
Violaciones Sistemáticas de Derechos y Hallazgos Centrales
El informe de la PDI, que consideró 240 de 241 residencias del país (cubriendo a cerca de 6.500 NNA), fue mucho más completo que el reporte de la ONU que visitó solo cuatro residencias. En el 100% de los centros administrados directamente por el Sename y en el 88% de los gestionados por particulares, se constataron 2.071 abusos, 310 de ellos con connotación sexual. El documento policial es categórico: "Estas acciones de vulneración de derechos contra niños, niñas y adolescentes se han instalado dentro de la dinámica de funcionamiento propia de los centros."
El mismo documento indica que en el 100% de los centros dependientes directamente del Sename se han cometido "de manera permanente y sistemática acciones que lesionan los derechos de los niños, niñas y adolescentes".
Los 2.071 casos de vulneraciones graves de derechos se desglosan en:
- 432 maltratos por parte de adultos: buena parte en Centros de Internación Provisoria (CIP) y Centros de Régimen Cerrado (CRC), y 105 en CREAD.
- 1.265 maltratos entre pares.
- 53 maltratos por parte de familiares al interior de los recintos.
- 123 abusos sexuales cometidos por adultos (92 en OCA, 21 en CREAD, 10 en otros).
- 187 abusos sexuales cometidos entre menores (la mayoría en OCA para adolescentes, 62% del total).
Un 62,9% de los hogares (151) presentaban casos de "deserciones del sistema". Si se excluyen las residencias para lactantes y discapacitados, la cifra aumenta a un 76,2%.
Deficiencias en Protocolos y Atención de Salud
El equipo policial estableció que el 44,5% de los centros no cumplía con los protocolos mínimos exigidos por el Sename, que son nociones básicas para asegurar un piso mínimo de resguardo a la integridad de los niños.
- El 72,9% de los centros a nivel nacional no contaba con protocolo ante conductas suicidas.
- El 76,7% de los hogares no contaba con protocolo para "sujeción y contención física frente a desajustes conductuales", a pesar de que la muerte de Lissette Villa fue por errores en la contención de una crisis.
- La gran mayoría de los hogares tampoco tenía un protocolo de acción ante el fallecimiento de un menor.
El Sename, dependiente del Ministerio de Justicia, debía fiscalizar estos protocolos. La policía determinó que, aunque el 98,3% de los centros recibía fiscalización periódica, estas supervisiones eran en su mayoría coordinadas previamente. Los tribunales de familia también debían fiscalizar los centros al menos cada seis meses, pero la PDI confirmó que dos hogares solo recibieron visitas anuales.
En cuanto a la salud, los datos eran alarmantes:
- El 37,3% de los residentes padecía alguna enfermedad psiquiátrica.
- El 14,2% presentaba alguna patología médica, y el 13,9% sufría una enfermedad crónica.
- El 0,4% estaba en estado terminal o en evidente riesgo vital.
- Otro 19,8% presentaba algún tipo de discapacidad.
- 42 centros no tenían un encargado de salud. De los que sí contaban con uno (198 centros), la función era ejercida por personal sin el perfil necesario; en 55 centros, un técnico de un área distinta a la salud.
- En 159 centros (66,3%), la persona encargada de la administración de fármacos en jornada diurna era un educador de trato directo sin formación profesional o técnica en salud, a quien solo se le exige cuarto medio rendido.
- El 93,8% de los centros del Sename no contaba con las condiciones estructurales necesarias para el cuidado de residentes con perfil clínico y/o casos complejos.
Reacciones y Relevancia del Informe PDI
El informe policial es el último eslabón de una cadena siniestra de reportes elaborados por media docena de instituciones en los últimos siete años, que incluye el Informe Jeldres (Poder Judicial y Unicef), comisiones de diputados, la Misión de Observación del Sename en 2017 y varios informes de la Contraloría. Cada uno de estos reportes llevó a anuncios de medidas y reformas por parte de las autoridades.
La denuncia del diputado Saffirio, que reveló la existencia de este informe, generó controversia, ya que el ministro de Justicia, Hernán Larraín, descartó haber conocido el documento, afirmando que no había recibido ningún informe de la PDI ni de otro organismo referido a una investigación en el Sename.
Análisis de la Violencia Institucional: Perspectivas y Lógicas de Intervención
Para comprender la violencia institucional, se desarrolló un diseño cualitativo, descriptivo y exploratorio con quince entrevistas en profundidad y semiestructuradas a profesionales del área de protección de derechos (psicólogos y trabajadores sociales) en la Región Metropolitana, entre noviembre de 2016 y octubre de 2019. Este estudio fue validado por expertos en niñez, violencia y política pública.
Las entrevistas revelaron que el Sename concebía la problemática y la intervención en protección a partir de, al menos, dos lógicas principales: una economicista y otra de estandarización. Estas lógicas, en la base de la violencia, orientaban las prácticas para optimizar recursos, dar cuenta de metas y medir resultados.
Lógicas de Intervención: Economicista y de Estandarización
La perspectiva economicista priorizaba la reducción del gasto para focalizar la intervención y sectorizar la vulneración, con recursos escasos y directrices político-financieras. Se expresaba en la frase, frecuentemente citada, «caso atendido, caso pagado», la cual, signada como violenta, condicionaba la protección a la cobertura de los programas. Esta lógica, como criterio para seleccionar la población objetivo, sectorizaba y atomizaba la vulneración en una clase social, ya que, por ejemplo, casi no existían OPD (Oficinas de Protección de Derechos) en sectores acomodados, como si en esas comunas no existieran vulneraciones de derechos, volviéndolas invisibles. Esto denota una lógica de "infancia vulnerada" asociada a la pobreza y carencia material.
Contraste de Percepciones: NNA vs. Funcionarios
Un aspecto notable de los estudios es el contraste radical entre lo denunciado por los menores y lo reportado por los funcionarios. La percepción de los NNA duplicaba o triplicaba la de los funcionarios en la frecuencia de la violencia, alcanzando su mayor diferencia en casos de encierro, insultos o "ley del hielo", donde los menores percibían la frecuencia cinco o seis veces más alta que los adultos. Por ejemplo, sobre "no hablar por largo periodo de tiempo", los funcionarios reportaron un 3,7%, versus un 17,5% denunciado por los niños. Con respecto a los encierros, los adultos reportaron un 2,1% y los menores un 11,5%. Sobre el maltrato físico grave, todos los funcionarios declararon que no existía, a pesar de los testimonios de los NNA.
El personal de los centros también denunció recibir agresiones por parte de los menores, con un 55% de agresiones verbales.
Conclusiones y Recomendaciones del INDH
Las conclusiones del estudio del INDH fueron numerosas y de variado orden, destacando la necesidad de:
- Que toda prohibición de relación entre un familiar y un niño/a bajo protección del Estado debe estar fundada en una resolución judicial, basada en el interés superior del menor.
- Establecer criterios uniformes para las residencias en la regulación de días, horarios y frecuencias de visitas de familiares u otros adultos significativos, así como de las actividades y su supervisión.
- No establecer la prohibición de visitas o comunicación con familiares como sanción por mala conducta del residente o atrasos de los familiares.
- Desarrollar medidas para preservar la identidad de los NNA residentes, como la existencia de un "libro de vida" para la reconstrucción de su pasado y el registro de su experiencia.
- Atender la estabilidad emocional de los cuidadores y profesionales que trabajan en los centros para que puedan cumplir su función de sostén y contención.
- Promover el conocimiento y observancia de los protocolos existentes elaborados por SENAME en materia de maltrato, así como la ley N° 21.013 que sanciona el maltrato a NNA, adultos mayores y personas con discapacidad por parte de quienes tienen un deber de cuidado.
- Generar las condiciones que garanticen el derecho de los NNA a ser oídos y denunciar hechos de abuso sexual, donde el mecanismo de denuncia no debe limitarse a una sola pregunta.
- Capacitar a los trabajadores de las residencias para una escucha efectiva a los NNA, a fin de identificar situaciones de riesgo o abusos sexuales consumados.