Reformas y Soluciones para el Servicio Nacional de Menores (Sename) en Chile

Introducción: La Crisis del Sename y la Urgencia de Reformas

La situación del Servicio Nacional de Menores (Sename) ha sido objeto de múltiples cuestionamientos y debates en Chile durante años. De acuerdo con una minuta, el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) informó que casi un 49% de los menores entrevistados por el organismo denunciaron una vulneración grave de sus derechos, incluyendo maltrato físico, mental o psicológico, y explotación sexual. Estas cifras se sumaron a la controversia luego de que la Cámara de Diputados rechazara un informe de la comisión investigadora en el Parlamento. La Presidenta Michelle Bachelet, en su momento, sostuvo distintos encuentros con autoridades para abordar la problemática.

Para el experto en políticas públicas y prevención del delito, Jorge Araya, la crisis del Sename se conoce desde hace al menos quince años. Araya indica que existe consenso en que una de las principales soluciones radica en dividir el servicio, instaurando una institución para quienes son vulnerados en sus derechos y otra para quienes cometen delitos, tal como señala uno de los proyectos de ley enviados por el Gobierno al Congreso.

Hacia una Nueva Arquitectura Institucional: La División del Servicio

La idea central de las reformas es la separación de las funciones del Sename en dos nuevas entidades especializadas. Con la puesta en marcha del nuevo Servicio Mejor Niñez en octubre de 2021, se busca la atención de los niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos. Paralelamente, se ha creado el Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil, que permitirá contar con un sistema de justicia especializado, con fiscales, jueces y defensores expertos en responsabilidad penal adolescente.

A partir de la promulgación en marzo de 2022 de la Ley sobre garantías y protección integral de los derechos de la niñez y adolescencia, Chile cuenta con un marco normativo general para enfrentar integralmente la protección de estos derechos. Con estas iniciativas, el país tendrá en funcionamiento una institucionalidad más robusta para el respeto, protección, promoción y realización de los derechos de la niñez y adolescencia. Estos cambios, según el académico Dimas Santibáñez, generan confianza, ya que el Sename "estaba en una situación límite y se está buscando una solución fuera del marco tradicional", lo que abre una posibilidad más amplia para modificar cuestiones sustantivas.

Desafíos y Obstáculos en la Implementación de la Reforma

A pesar del consenso en la necesidad de la reforma, su tramitación y éxito enfrentan importantes complicaciones. Jorge Araya asegura que la principal es la gran cantidad de recursos que consideraría una reforma de esta envergadura. "El mundo político y el Gobierno no confiesan con claridad que este proyecto requiere un insumo de recursos muy superior al existente para el Sename. Hay una causa no confesada que ha entrampado su avance", sostiene. Los recursos necesarios para dividir el servicio pueden alcanzar un costo superior a la creación del Ministerio Público y la implementación de toda la Reforma al Sistema Procesal Penal.

Otro obstáculo radica en los intereses gremiales de los funcionarios del Sename, quienes ejercen presión para defender su trabajo e ingresos. Esto, a juicio del especialista, "choca con la necesidad de profesionalizar el servicio y renovar el personal".

Por otra parte, la presión de movimientos sociales ha hecho que la administración política termine priorizando otros temas, como educación y salud, que dan más réditos electorales, porque son problemáticas que afectan a una mayor proporción de la población. Se ha lamentado que la situación del Sename "solo afecta a esos menores y a sus familias". Además, diversas organizaciones y funcionarios han criticado a Mejor Niñez, señalando que los cambios no son estructurales y que será "lo mismo con otro nombre".

Estrategias y Acciones Específicas para la Protección de Derechos

Mejora de la Coordinación y Oferta Programática

En el ámbito de la vulneración de derechos, se debe avanzar en el establecimiento de mecanismos de coordinación efectivos entre la oferta programática de protección especializada y la de protección social dirigida a las familias. Esto busca asegurar que todos los niños, niñas y adolescentes que están con cualquier medida de protección especializada (cuidado alternativo familiar, residencial, en proceso de revinculación familiar y en programas de protección especializados) tengan acceso a todas las prestaciones de protección social. Además, se necesitan políticas públicas que aseguren a las familias condiciones socioeconómicas suficientes para que puedan cumplir con su rol protector.

Reformulación del Cuidado Alternativo Residencial

Adicionalmente, se requiere reformular el cuidado alternativo residencial para evitar la masividad de niños y niñas en residencias y hacer efectiva la protección y el buen trato dentro de ellas. Con este fin, es necesario fortalecer el trabajo con las familias de estos niños y niñas, de manera que puedan superar las vulneraciones y reunificarse con sus hijos e hijas, asegurándoles su derecho a vivir en familia.

• UNICEF se encuentra apoyando esta reformulación para concretar el cierre de los CREAD (Centros de Reparación Especializada de Administración Directa) para el año 2021 y consolidar el funcionamiento de las nuevas residencias familiares.
• Asimismo, para contribuir a que niños, niñas y adolescentes se desarrollen en una familia, UNICEF colabora con el rediseño de los programas de familias de acogida.
• Otro apoyo incluye el diseño del programa de revinculación familiar para la desinternación de niños y niñas de 0 a 8 años.
• Se trabaja también en el rediseño de los programas ambulatorios para mejorar su efectividad y lograr que no sean separados de sus familias.

Un ex encargado de una Residencia de Lactantes, que operaba con 25 cupos, compartió que recibía una subvención estatal de aproximadamente $5.000.000 mensuales, equivalente a unos $200.000 por niño. Con 15 personas trabajando (3 profesionales y 12 educadoras de trato directo), los fondos debían cubrir sueldos y, lo más importante, la mantención de 25 lactantes, incluyendo alimentos, arriendo, servicios básicos, calefacción, transporte, cuotas de jardín infantil, medicamentos y actividades de recreación. Desde esta perspectiva, el aporte del Estado era solo una "subvención".

Se enfatiza que "esos niños no estaban abandonados", ya que la gran mayoría tiene familia y cuenta con personal en las Residencias dispuesto a cuidarlos y amarlos, además de amigos, compañeros de ruta, profesores, médicos y otros profesionales del sistema público y privado que interactúan en sus cuidados cotidianos. Se argumenta que estos niños "no son 'del' Sename", sino del mundo civil y político, de sus familias y de los profesionales que participan de sus cuidados, haciendo de los fallecimientos una responsabilidad de todos. En este sentido, se considera que los CREAD a cargo del Sename deben ser efectivamente la última instancia de ingreso para los niños, para lo cual se debe definir un perfil concreto para los NNA que requieren ser internados, socializarlo con los Tribunales de Familia y no permitir el ingreso de quienes no lo necesiten, dado que la internación puede generar más daño que bien.

Disminución de la Violencia

Para disminuir los índices de violencia, UNICEF apoya la articulación de diversos actores institucionales para avanzar en la implementación de acciones comprometidas en el Plan de Acción de la Niñez y Adolescencia 2018 - 2025. En esta línea, se requiere también un compromiso transversal para trabajar coordinadamente estos índices que los niños, niñas y adolescentes enfrentan en distintos ámbitos de su vida (familiar, escolar, institucional, entre pares).

Responsabilidad Penal Adolescente y Reinserción Social

En el ámbito de la responsabilidad penal adolescente, se requiere establecer el nuevo Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil especializado, actualmente en discusión en el Congreso Nacional. Este servicio deberá coordinar y entregar una oferta programática orientada a la efectiva reinserción social y a la promoción de conductas que permitan a los adolescentes desistir de la comisión de delitos. Asimismo, se deben mejorar las condiciones de los centros de privación de libertad de los adolescentes en cuanto a infraestructura y habitabilidad, y respecto de la supervisión en la aplicación de los programas que se brindan al interior de los mismos.

Profesionalización y Fortalecimiento de la Gestión Interna

Para abordar las problemáticas del servicio, es fundamental el fortalecimiento de la gestión interna y la profesionalización del personal. Las soluciones propuestas incluyen:

• El Sename debe contar con la cantidad suficiente de profesionales expertos en materias de maltrato en todas sus formas, que atiendan efectivamente a los niños, niñas y adolescentes que lo requieran, exigiéndoles al menos un postítulo en estas materias.
• En todas las Unidades de Salud de los CREAD debe haber un médico a cargo que, además, atienda a los residentes en estos Centros.
• Se debe realizar un diagnóstico acabado para definir qué otros profesionales se requieren, además de psicólogos, trabajadores sociales y terapeutas ocupacionales.
• El Sename debe contar con una entidad fiscalizadora que supervise su accionar y, si detecta algún error, mejore inmediatamente.
• Se debe incluir el autocuidado a todos los funcionarios, por lo menos dos veces al año, ya que el trabajo con estos niños es desgastador, especialmente considerando las etapas del desarrollo que abarcan los CREAD (desde lactantes hasta adolescentes).
• Debe considerarse que los funcionarios no pueden trabajar más allá de 4 años en el mismo cargo, para evitar el Síndrome de Burnout, que reduce la eficiencia y eficacia de las intervenciones, la capacidad de respuesta y la motivación, afectando la atención a los NNA.

Además, los CREAD no pueden tener una población mayor a 30 NNA debido a su complejidad, una cifra que, en la actualidad, se bordea y a menudo supera los 100 NNA.

Participación y Compromiso de Entidades Externas

La búsqueda de soluciones para el Sename ha implicado el compromiso coordinado de diversas instituciones. La administración política ha convocado a múltiples actores para empezar a dar soluciones, bajo la premisa de que el cuidado de los niños, especialmente los más vulnerables, "no es sólo responsabilidad de una agencia o un servicio del Estado, es responsabilidad del Estado en su conjunto".

Involucramiento Interministerial

El Presidente ha solicitado trabajar todos juntos y coordinados. En este sentido, se han tomado medidas como:

• El Ministro de Bienes Nacionales, Felipe Ward, facilitará inmuebles que cumplan con las condiciones para constituirse como residencias a lo largo de todo el país.
• El Ministro de Vivienda y Urbanismo, Cristian Monckeberg, organizará capacitaciones para postular a los programas de acceso a vivienda del MINVU, dado que una parte importante de los niños que llegan al Sename provienen de familias que han sido abandonadas y viven en condiciones de pobreza y marginalidad.

Se ha criticado que el Sename, en el último período, fue sometido a duras críticas y ataques, desconociendo que jamás contó con el apoyo de otras instituciones con responsabilidad sobre los niños, niñas y adolescentes, y que nunca se han hecho cargo. Se han realizado mesas de trabajo con el Ministerio de Salud y MINEDUC, aunque se sugiere que el discurso debe ser sobre "de qué manera atienden y dan una atención como merecen estos niños".

Programas de Habilidades Parentales y Visibilización

Se propone hacer responsables a los padres, cuidadores o adultos a cargo de los niños, niñas y adolescentes en cuanto a su cuidado y protección. Esto se lograría a través de programas de habilidades parentales, a cargo de profesionales que manejen estas materias y realicen un seguimiento de los casos. Además, todos los sistemas o instituciones de gobierno deben visibilizar a los niños y niñas en todas las áreas, para así brindarles la atención que requieren, satisfacer sus necesidades y asegurar su protección, no por pertenecer al Sename, sino solo por el hecho de ser niño/a o adolescente y sujeto de derecho.

Proyectos de Innovación y Reinserción

Diversas iniciativas buscan complementar y fortalecer las soluciones sistémicas:

• El Centro de Estudios Justicia y Sociedad UC (CJS) del Instituto de Sociología, conformado por Catalina Droppelmann, Victoria Osorio y Loreto Muñoz, se dedica a la generación de conocimiento sobre el delito y la exclusión social, con énfasis en el análisis y elaboración de políticas públicas.
• El equipo del CJS postuló el desafío EduLab bajo la premisa de contribuir a la ejecución de un proyecto centrado en otorgar oportunidades a jóvenes infractores, por considerarlos los que más aportan a su reinserción.
• A partir del concurso Desafíos de la Educación, Corporación Cimientos encargó a este equipo la creación e implementación de un programa para trabajar en las habilidades sociales de jóvenes infractores de ley, como complemento a un taller de robótica impartido por el Sename. Este programa tuvo como impacto potencial "mejorar la viabilidad de los proyectos de vida que los jóvenes construyan".
• El "Proyecto Crece: Ciudadanía, robótica y comunicación efectiva", busca mejorar la viabilidad de los proyectos de vida de jóvenes del Sename, por medio de un modelo didáctico basado en el uso de realidad virtual. Implementado en noviembre y diciembre, el proyecto fue bien recibido por Corporación Cimientos y por el equipo en el Centro de Internación Provisoria (CIP), con el objetivo de desarrollar una propuesta didáctica basada en TICs para formar habilidades transversales habilitantes para el mundo laboral en jóvenes infractores de ley. EduLab UC continúa promoviendo iniciativas en este ámbito.

Reflexiones Finales sobre el Rol del Estado y la Sociedad

El Sename, en sus orígenes y hasta la fecha, ha desarrollado programas residenciales (hogares) y programas ambulatorios, estos últimos representando el 90% de su oferta programática. Sin embargo, se ha señalado que son escasos en función de las necesidades de la población e ineficientes en sus líneas de acción. En este contexto, se ha expresado una perspectiva crítica sobre la calidad de la familia chilena, sin que ello implique que las familias de los niños "del" Sename sean inherentemente más o menos negligentes. Cuidar a los niños es tarea de todos.

En octubre de este año, comenzará a operar el Servicio de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia, conocido como Mejor Niñez. La sociedad civil y las autoridades esperan que la situación de niños, niñas y adolescentes mejore. Los cambios anunciados, que separan el Sename en dos instituciones especializadas, buscan ser una solución fuera del marco tradicional, a pesar de las críticas que sugieren que podrían no ser suficientemente estructurales. A 10 años de experiencia en el trabajo con niños, se reconoce que los niños que llegan al Sename están en la línea de la pobreza, han sufrido vulneraciones y un abandono del Estado, ya que provienen de familias que también han sido abandonadas. La discusión no debe centrarse solo en los directivos, sino en las concepciones de la niñez y la familia en Chile, reconociendo que los niños "del" Sename son, ante todo, niños chilenos, sujetos de derecho, y que todos los niños del país deben recibir una buena atención en salud, educación, vivienda y beneficios sociales.

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