La Intervención en la Infancia y Adolescencia: Transformación del Modelo de Protección

La profunda crisis del Servicio Nacional de Menores (Sename) en Chile relevó la constante vulneración de derechos en la infancia y adolescencia del país, impulsando una reforma institucional significativa. Esta reforma ha culminado en la creación del Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia, conocido también como Mejor Niñez, y el Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil, buscando establecer un sistema más robusto y especializado para la protección y garantía de los derechos de niños, niñas y adolescentes.

El Nuevo Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia

Naturaleza y Objeto

El Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia es un servicio público descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios. Está sometido a la supervigilancia del Presidente de la República, a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, que garantizará el cumplimiento de las normas que rigen la labor del Servicio y sus colaboradores acreditados.

Este Servicio tiene por objeto garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes que se encuentran gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos. Deberá asegurar la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad. En el ámbito de su competencia y atribuciones, deberá garantizar el pleno respeto a los niños, niñas y adolescentes en su calidad de sujetos de derechos de especial protección. También deberá respetar y hacer respetar sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de la República, la Convención sobre los Derechos del Niño y los demás tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.

El Servicio actuará de un modo acorde a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia y su Plan de Acción, garantizando el derecho de acceso a la justicia que, de forma independiente al Servicio, se otorgue a los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención. De acuerdo con la ley, ejercerá sus funciones con un enfoque de derechos, de manera concordante con la dignidad humana del niño, niña o adolescente.

Principios Rectores y Sujetos de Atención

Son principios rectores del Servicio: el interés superior del niño, niña o adolescente, la igualdad y no discriminación arbitraria, la autonomía progresiva, la perspectiva de género, la inclusión, la protección social y la participación efectiva. La acción del Servicio se dirigirá a los niños, niñas y adolescentes. Sin embargo, seguirán siendo sujetos de atención del Servicio quienes tengan dieciocho años o más, siempre que se encuentren bajo cuidado alternativo y cursando estudios, hasta el 31 de diciembre del año en que cumplan veinticuatro años.

Los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio, y sus familias, deberán ser atendidos prioritariamente en el marco de los programas vigentes en los órganos de la Administración del Estado, mediante mecanismos que permitan hacer efectiva su priorización.

Estructura y Gobernanza

El Servicio es dirigido por un Director o Directora Nacional, quien durará cinco años en su cargo y podrá renovarse su nombramiento por una sola vez. El Servicio contará con direcciones regionales en cada región del país. Tanto el Director Nacional como los directores regionales del Servicio serán nombrados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública.

Adicionalmente, el Servicio contará con un Consejo de Expertos, conformado por cinco miembros con experiencia y reconocida trayectoria en las áreas ligadas a la niñez. Los integrantes de este Consejo durarán tres años en su cargo y podrán renovarse su nombramiento por una sola vez.

Funciones Clave del Servicio

Las funciones del Servicio incluyen:

• Elaborar la normativa técnica y administrativa respecto de cada programa de protección especializada.
• Colaborar con los órganos del Estado en el marco de sus competencias, y requerir o entregar información cuando corresponda.
• Generar procedimientos idóneos, formales y permanentes destinados a recabar periódicamente la opinión de los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio y de sus familias, o de quienes los tengan legalmente a su cuidado.
• Velar por el respeto de los derechos humanos y las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con la protección especializada de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
• Diseñar y desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación periódica.
• Solicitar información a cualquier órgano del Estado que estime conveniente para el buen cumplimiento de sus funciones.
• Ejercer las acciones que correspondan para la recuperación de los recursos que hayan sido utilizados en contravención de lo dispuesto por la normativa pertinente o el respectivo convenio.
• Ejercer todas las demás funciones que la ley le encomiende.

Operación y Prestación de Servicios

El Servicio proveerá las prestaciones correspondientes, asegurando la oferta pública en todas las regiones del país, ya sea por sí mismo o a través de terceros. En caso de que niños, niñas o adolescentes resulten dañados por falta de servicio, la indemnización por el daño moral será fijada por el juez, quien deberá considerar la gravedad del daño y la modificación de las condiciones de existencia del afectado a consecuencia del daño producido.

Los programas de protección especializada deberán diseñarse en base a evidencia técnica y territorial, a evaluaciones anteriores realizadas por el Servicio o un tercero y atendiendo a las evaluaciones realizadas por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia u otros organismos del Estado competentes.

Los niños, niñas y adolescentes respecto de quienes se adopte una medida de protección serán derivados a los programas de protección especializada por los tribunales o las Oficinas Locales de la Niñez que las determinen, según corresponda.

Líneas de Acción o Modalidades de Atención Especializada

El Servicio implementará diversas líneas de acción, que incluyen:

• Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, y pericia.
• Intervenciones ambulatorias de reparación.
• Fortalecimiento y vinculación.
• Cuidado alternativo.
• Adopción.

En la línea de acción de adopción, se procurará al niño, niña o adolescente una familia, cualquiera sea su composición, que le brinde afecto y los cuidados necesarios para satisfacer sus necesidades vinculares y materiales, cuando esto no sea posible con su familia de origen, conforme a la normativa de adopción vigente.

Colaboradores Acreditados y Mecanismos de Fiscalización

Para asegurar la calidad y transparencia de la atención, el Servicio deberá mantener y administrar un registro de los colaboradores acreditados, el que deberá estar siempre disponible en su página web y actualizarse una vez al año.

Solo podrán ser colaboradores acreditados las personas jurídicas que hubieren adoptado e implementado modelos de organización, administración y supervisión para prevenir delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de niños, niñas y adolescentes, y que afecten el correcto uso de recursos públicos. El Servicio deberá contar con personal capacitado e idóneo según los términos requeridos para el ejercicio de sus funciones.

El Servicio contará con una unidad de fiscalización. La supervisión y fiscalización que deberá realizar consistirá en el mecanismo de control a través del cual podrá aplicar sanciones a los colaboradores acreditados en los casos calificados. Para la determinación de la sanción, en el caso de las infracciones graves, el Servicio procurará que su aplicación resulte idónea para el cumplimiento de los fines de la protección especializada. Se considerará como infracción gravísima la ocurrencia de delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de niños, niñas y adolescentes, o que afecten el correcto uso de recursos públicos. La infracción gravísima puede ser sancionada hasta con el término de la acreditación.

El Contexto de la Reforma: La Crisis del Sename

La profunda crisis del Servicio Nacional de Menores (Sename) fue el catalizador de esta reforma institucional. Sename fue un organismo creado en 1979, durante la dictadura militar de Augusto Pinochet. Su nombre, "Servicio Nacional de Menores", ya daba cuenta de una concepción de la infancia como un "estado irregular", y su enfoque tutelar, dependiente administrativamente del Ministerio de Justicia, lo definía desde sus fundamentos como una institución para "reinsertar, rehabilitar y reparar los derechos de los niños y niñas que han sido vulnerados", según Viviana Soto, académica del Depto. de Educación.

La precaria situación vivida por cientos de niños y niñas bajo la protección del Sename, con constante vulneración de sus derechos y afectación de su vida emocional, social y económica, se hizo dramáticamente visible. En abril, la prensa informó el fallecimiento de Lissette Villa, de 11 años, en el Centro de Reparación Especializada de Administración Directa (Cread) Galvarino en Santiago, revelando una serie de irregularidades. Asimismo, el propio Servicio publicó la cifra de niños y niñas fallecidos en centros del organismo, alcanzando 210 entre 2005 y 2006, y un total de 865 decesos en 11 años.

Esta crisis evidenció que, aunque desde los años 90 hubo cambios positivos como la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño, persistían muchas formas de maltrato infantil. Expertos como Viviana Soto criticaron la visión de los niños como "personas inacabadas e insuficientes", casi "minusválidos", y la psicóloga jurídica Salinas explicó que los niños a menudo se ven afectados y triangulados por conflictos no resueltos de sus padres, lo que constituye "otra forma de maltrato poco visible". La creación y desarrollo del Sename había replicado esta visión del "niño-objeto" que recibe ayuda y asistencia del Estado, al cual hay que controlar y "reparar" como si fueran "utensilios", siendo que a los sujetos no se les repara.

Medidas y Cambios Institucionales

Ante esta situación, el Estado, a través de sus políticas públicas, actuó de manera lenta y tardía, haciendo perentorio un "nuevo trato con la infancia" bajo un paradigma distinto. En octubre, la presidenta Michelle Bachelet anunció una serie de medidas a corto, mediano y largo plazo para reformular el organismo gubernamental. Estas medidas incluyeron el aumento del presupuesto de la institución, su separación en dos entidades y la asignación de mayores recursos.

Dimas Santibáñez, del Departamento de Antropología, señaló que la concreción de estas iniciativas traería un cambio importante en términos institucionales, dejando atrás el concepto de subvención que generaba "prácticas perversas" al asignar recursos diferenciados por el tipo de problema del niño o niña. Era necesario repensar el conjunto de recursos estructurales y la división institucional, considerando si se continuaría con una estructura centralizada o con políticas implementadas a nivel local.

A partir de la promulgación en marzo de 2022 de la Ley sobre garantías y protección integral de los derechos de la niñez y adolescencia, Chile cuenta con un marco normativo general para enfrentar integralmente la protección de sus derechos. Con la puesta en marcha del nuevo servicio Mejor Niñez en octubre de 2021 para la atención de los niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos, y la creación del Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil, que permitirá contar con un sistema de justicia especializado con fiscales, jueces y defensores expertos en responsabilidad penal adolescente, el país busca una institucionalidad más robusta para el respeto, protección, promoción y realización de los derechos de la niñez y adolescencia.

Desafíos y Estrategias Futuras

Junto a la creación de los nuevos servicios, se necesitan políticas públicas que aseguren a las familias condiciones socioeconómicas suficientes para que puedan cumplir con su rol protector. En el ámbito de la vulneración de derechos, se debe avanzar en el establecimiento de mecanismos de coordinación efectivos entre la oferta programática de protección especializada y la de protección social dirigida a las familias. Esto busca asegurar a todos los niños y niñas con cualquier medida de protección especializada (cuidado alternativo familiar, residencial, en proceso de revinculación familiar y en programas de protección especializados) el acceso a todas las prestaciones de protección social.

Adicionalmente, se requiere reformular el cuidado alternativo residencial para evitar la masividad de niños y niñas en residencias y hacer efectiva la protección y el buen trato dentro de ellas. Con este fin, es necesario fortalecer el trabajo con las familias de estos niños y niñas, de manera que puedan superar las vulneraciones y reunificarse con sus hijos e hijas, asegurándoles su derecho a vivir en familia. UNICEF se encuentra apoyando esta reformulación para concretar el cierre de los CREAD para el año 2021 y consolidar el funcionamiento de las nuevas residencias familiares. Además, para contribuir a que niños, niñas y adolescentes se desarrollen en una familia, está colaborando con el rediseño de los programas de familias de acogida, con el diseño del programa de revinculación familiar para la desinternación de niños y niñas de 0 a 8 años, y con el rediseño de los programas ambulatorios para mejorar su efectividad y lograr que no sean separados de sus familias.

Para disminuir los índices de violencia, UNICEF apoya la articulación de diversos actores institucionales para avanzar en la implementación de acciones comprometidas en el Plan de Acción de la Niñez y Adolescencia 2018-2025. En esta línea, se requiere también un compromiso transversal para trabajar coordinadamente estos índices que los niños, niñas y adolescentes enfrentan en distintos ámbitos de su vida (familiar, escolar, institucional, entre pares).

Responsabilidad Penal Adolescente y Formación

En el ámbito de la responsabilidad penal adolescente, se requiere establecer el nuevo Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil especializado, actualmente en discusión en el Congreso Nacional, que coordine y entregue una oferta programática orientada a la efectiva reinserción social y a la promoción de conductas que permitan a los adolescentes desistir de la comisión de delitos. Asimismo, se deben mejorar las condiciones de los centros de privación de libertad de los adolescentes en cuanto a infraestructura y condiciones de habitabilidad, y también respecto de la supervisión en la aplicación de los programas que se brindan al interior de los mismos.

Para lograr una efectiva intervención, se vuelve necesario desarrollar un buen diagnóstico e intervención personalizada, cuyos antecedentes e información sean de acceso integrado en todos los niveles: salud, educación, comunidad, redes, entre otros. Las personas que trabajan con niños, niñas y adolescentes requieren de una formación en educación social. Como señala Viviana Soto, "No se ha discutido en Chile qué tipo de pedagogía se debiera ejercer para trabajar con estos niños y niñas vulnerados. Esto no implica que tengamos una pedagogía especial para ellos, porque eso también es sesgar, estamos hablando de una pedagogía que mire al sujeto, que sea consciente de él y lo invite a construir desde sus necesidades."

Hoy, pese a los avances vividos por la sociedad chilena en relación a la infancia, persiste una serie de situaciones que reflejan el maltrato hacia la niñez, cayendo en una "lógica de patrón de fundo, de un Estado tutelar o de ‘padre omnipotente’ que todo lo sabe, discriminando a los niños y niñas". Se ha tendido a separar las infancias, la infractora de ley de aquella que ha sufrido maltrato. No obstante, ambas "son parte de la infancia y son responsabilidad nuestra como sociedad". Al respecto, la ley de Responsabilidad Penal Adolescente (N°20.084) señala que "La sanción no es la intervención" y que "los niños y niñas son responsables, penalmente, pero no van a ir al sistema penal adulto, sino que tendrán un sistema penal especial".

El Programa 24 Horas como Modelo de Gestión Intersectorial

El Programa 24 Horas, diseñado en 2009 y comenzado a implementarse en 2010, es un ejemplo de programa intersectorial. Se estableció entre la Subsecretaría de Carabineros, el Servicio Nacional de Menores (Sename), dependiente del Ministerio de Justicia, y la Subsecretaría de Prevención del Delito, dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Este programa actúa como una puerta de entrada para la atención en diversas localidades de Chile, como Arica, Iquique, Alto Hospicio, Antofagasta, Calama, Copiapó, Coquimbo, Valparaíso, Viña del Mar, Rancagua, Talca, Los Ángeles, Temuco y Puerto Montt.

Su focalización es barrial o comunal, insertándose directamente en el territorio. El Programa 24 Horas se plantea como un modelo de gestión territorial intersectorial, donde se espera que los proyectos realicen acciones para trabajar en complementariedad en los casos donde participe más de una modalidad. Las intervenciones deberán generar sinergia con las que realicen otros programas. La Gestión Territorial es un elemento central del programa, sirviendo de enlace entre el diseño y la implementación.

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