La protección de los derechos de la niñez y adolescencia es un compromiso fundamental para cualquier sociedad. En este contexto, diversos países han implementado sistemas y organismos especializados para garantizar el bienestar de los menores, especialmente aquellos en situación de vulnerabilidad. Este artículo explora las particularidades de estos sistemas, centrándose en el caso de Chile con la transición del Sename a Mejor Niñez, y establece paralelismos con desafíos observados en otros países, como España.
La reestructuración del sistema de protección a la niñez en Chile: Del Sename a Mejor Niñez
Después de 46 años de funcionamiento, el Servicio Nacional de Menores (Sename) cerró sus puertas y dividió sus funciones en dos nuevos organismos especializados: el Servicio de Mejor Niñez y el Servicio Nacional de Reinserción Juvenil. La decisión busca mejorar la protección de los derechos de los menores y separar las responsabilidades de justicia juvenil. Este cambio se enmarca en un proceso de reestructuración tras diversas críticas y problemas, como el alto número de fallecimientos de menores bajo custodia estatal.
Las modificaciones van de la mano del avance de dos iniciativas que reemplazan las tareas que hoy realiza el Sename, entidad que dejará de existir. Por un lado, tras promulgarse como ley en diciembre de 2020, el nuevo Servicio Nacional Especializado de la Niñez y Adolescencia (denominado Servicio Mejor Niñez) comenzó sus funciones en octubre de 2021.
Objetivos y presupuesto de Mejor Niñez
El día en que asumió este Gobierno, se señaló con fuerza que la prioridad era poner a los niños primeros en la fila y terminar con el Sename. Mejor Niñez no es ni un cambio de nombre ni tampoco un cambio cosmético; no es más de lo mismo ni lo será. La entidad contará con un presupuesto de $340 mil millones anuales en promedio, lo que representa un aumento del 40% en el presupuesto que hoy tiene Sename en materia de protección.
Con la puesta en marcha del nuevo servicio Mejor Niñez en octubre de 2021 para la atención de los niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos y la creación del Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil, que permitirá contar con un sistema de justicia especializado, el país tendrá en funcionamiento una institucionalidad más robusta para el respeto, protección, promoción, protección y realización de los derechos de la niñez y adolescencia.
El Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil
En lo fundamental, coinciden desde la oposición y el oficialismo, el proyecto que crea el Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil está prácticamente listo. Las diferencias que subsisten en el trámite legislativo se refieren a temas técnicos que buscan resolver diversos déficits de la ley sobre responsabilidad penal de adolescentes. El ministro de Justicia precisa que este Servicio crea un modo de intervención distinto para los jóvenes que son condenados por la justicia, “buscando recuperarlos y rehabilitarlos mediante un proceso profesional, integral y totalmente personalizado, apoyado de actores judiciales (jueces, fiscales y defensores) especialistas en infancia”.
Se espera partir atendiendo a unos nueve mil jóvenes, “pero como aplicará un nuevo modelo de rehabilitación integral, con educación y capacitación, que de verdad les abra nuevas oportunidades a jóvenes que no tienen ninguna, es muy probable que si eso resulta bien genere mucha mayor demanda”.
Desafíos persistentes en la representación legal de NNA en Chile
El plan para instalar Mejor Niñez en reemplazo del Sename no contempló solucionar la situación de unos 40 mil menores con medidas de protección decretadas por un tribunal, pero que no cuentan con abogados que los representen (lo que se conoce como curaduría ad litem). El problema fue derivado, sin aumentar recursos, a las corporaciones de asistencia judicial (CAJ), entidades que ya están colapsadas.
La falta de curaduría ad litem
Entrevista a Isaac Ravetllat, Centro de Estudios sobre Derechos de Infancia y Adolescencia, U. Talca
El paso de Sename a Mejor Niñez, concretado el pasado 1 de octubre, no se hizo cargo de un problema histórico que viven niños, niñas y adolescentes (NNA) en situación de vulnerabilidad: la falta de abogados especialistas que los representen en tribunales (lo que se denomina curaduría ad litem) cuando los menores cuentan con una medida de protección decretada por la justicia. Aunque el nuevo sistema Mejor Niñez se anunció y promulgó hace un año, en el largo periodo para su planificación e instalación al parecer nadie reparó en que los NNA quedarían nuevamente a la deriva en cuanto a representación legal. La labor fue derivada -sin mejorar presupuesto ni infraestructura- a las corporaciones de asistencia judicial (CAJ), que ya están colapsadas.
En julio pasado, el Poder Judicial informó que había 36.764 NNA sin un representante designado por un tribunal en casos donde ya hay medidas de protección. Hasta el momento no se ha sistematizado la información sobre la complejidad de cada una de estas miles de causas, lo que permitiría dimensionar cuántos de estos conflictos se podrían revisar sin llegar a la judicialización -que es lo que busca el nuevo sistema-; cuántos involucran vulneraciones graves, que impliquen medidas como separar al menor de su familia; cuántos son de mediana complejidad, como malos tratos psicológicos, y cuántos de baja complejidad, como ausentismo escolar sin justificación médica.
Respuesta del Ministerio de Justicia y Finanzas
El conflicto pasó directamente al Ministerio de Justicia, organismo que está a cargo de procurar que se cumpla el derecho de los NNA a contar con representación legal. Poco más de una semana atrás, el pasado 22 de noviembre, el ministro Hernán Larraín le envió un oficio al ministro de Hacienda, Rodrigo Cerda, solicitando un aumento presupuestario superior a los $10 mil millones para hacerle frente a este tema, pidiendo profesionales y recursos, a pesar de que Mejor Niñez ya lleva casi dos meses en operación.
Las primeras advertencias sobre el problema de la representación jurídica de NNA comenzaron desde el inicio de Mejor Niñez, el 1 de octubre de este año. Las causas que llevaban los Programas de Representación Jurídica (PRJ) pasaron al Programa Mi Abogado. Según el Ministerio de Justicia, el traspaso de los PRJ al Programa Mi Abogado implicó que se doblara el presupuesto y dotación de este último, además de ampliar su población objetivo. De atender únicamente a NNA en residencias, según el ministerio, se incorporó “a los niños en familias de acogidas y a grupos prioritarios como los NNA migrantes no acompañados o separados de sus familias”. En el presupuesto 2022 se consideró un aumento para este programa.
Para la Defensora de la Niñez, Patricia Muñoz, ha habido avances en materia de representación judicial de NNA. Además de las 16.752 causas heredadas de los directores regionales del Sename, están los más de 36 mil NNA con medidas de protección decretadas por la justicia que no tienen un abogado como curador ad litem. En entrevista con CIPER, el Ministerio de Justicia indicó que solo se enteraron de esta cifra a partir del trabajo realizado por una mesa interinstitucional constituida en mayo pasado, encabezada por el ministro de la Corte Suprema, Mario Carroza. Para hacer frente a esta situación, Hernán Larraín solicitó $10 mil millones a Hacienda.
La situación de las OPD y el futuro de la representación legal
El traspaso de Sename a Mejor Niñez también implica la desaparición, hacia 2026, de las Oficinas de Protección de Derechos de Infancia (OPD), el principal agente a nivel comunal en el trabajo de la infancia. Dentro de sus labores, las OPD realizan curadurías ad litem. La ley que instaló Mejor Niñez indica que las OPD se reemplazarán por las Oficinas Locales de la Niñez (OLN), que no tienen la facultad de ser representantes ante la justicia. Consultadas, las OPD expresan preocupación por la mayor carga para las CAJ. El Ministerio de Justicia, ante la urgente demanda de curadurías ad litem, planteó un proyecto de ley para “crear un Servicio Nacional de Acceso a la Justicia”.
Desafíos similares en otros contextos: El caso de España
Nuestro país (España) aún está lejos de cumplir plenamente con la Convención sobre los Derechos del Niño, a pesar de que existe un compromiso con los derechos de la infancia y la adolescencia. España es el segundo país de la Unión Europea con la tasa más alta de pobreza infantil y uno de los pocos que no cuenta con una ayuda para apoyar a las familias en la crianza. Estas propuestas también se han trasladado al Gobierno español durante todo el año para situar a la infancia en el centro de la agenda política durante la XV legislatura.
Sistema de protección y acogimiento familiar
En lo referente al sistema de protección, la Plataforma de Infancia destaca que más de 17.000 niñas y niños viven y crecen en recursos residenciales; de ellos más de 1.000 tienen menos de 6 años, a pesar de que todas las recomendaciones internacionales y nuestra ley establecen que deberían vivir con una familia. “Nos encontramos ante un sistema de protección que no prioriza la prevención de la separación ni el acogimiento familiar”, apunta Ibarra.
Además, la Plataforma de Infancia muestra su preocupación sobre la situación insostenible de muchas niñas y niños no acompañados que llegan a nuestras costas. La saturación de algunos sistemas de protección y la falta de mecanismos de solidaridad interterritorial impiden que se garanticen sus derechos. “Se vulneran sus derechos imponiéndose las políticas migratorias a las de protección.”
Entornos seguros y prevención de la violencia
Por último, la Plataforma de Infancia señala la necesidad de crear entornos seguros y libres de violencia para la infancia y la adolescencia tal y como marca la LOPIVI, especialmente en el ámbito educativo y de ocio y tiempo libre, teniendo en cuenta que al menos un 20 % sufre algún tipo de violencia sexual antes de cumplir los 18 años.
Recomendaciones y perspectivas futuras
A partir de la promulgación en marzo de 2022 de la Ley sobre garantías y protección integral de los derechos de la niñez y adolescencia, Chile cuenta con un marco normativo general para enfrentar integralmente la protección de sus derechos. Junto a ello, se necesitan políticas públicas que aseguren a las familias condiciones socioeconómicas suficientes para que puedan cumplir con su rol protector.
- En el ámbito de la vulneración de derechos, se debe avanzar en el establecimiento de mecanismos de coordinación efectivos entre la oferta programática de protección especializada y la de protección social dirigida a las familias.
- Se requiere reformular el cuidado alternativo residencial para evitar la masividad de niños y niñas en residencias y hacer efectiva la protección y el buen trato dentro de ellas. UNICEF se encuentra apoyando esta reformulación para concretar el cierre de los CREAD para el año 2021 y consolidar el funcionamiento de las nuevas residencias familiares.
- Para contribuir a que niños/as y adolescentes se desarrollen en una familia, UNICEF está colaborando con el rediseño de los programas de familias de acogida, con el diseño del programa de revinculación familiar para la desinternación de niños y niñas de 0 a 8 años, y con el rediseño de los programas ambulatorios para mejorar su efectividad.
- Para disminuir los índices de violencia, UNICEF apoya la articulación de diversos actores institucionales para avanzar en la implementación de acciones comprometidas en el Plan de Acción de la Niñez y Adolescencia 2018 - 2025.
- En el ámbito de la responsabilidad penal adolescente, se requiere establecer el nuevo Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil especializado, actualmente en discusión en el Congreso Nacional, que coordine y entregue una oferta programática orientada a la efectiva reinserción social.
- Asimismo, se deben mejorar las condiciones de los centros de privación de libertad de los adolescentes en cuanto a infraestructura y condiciones de habitabilidad y también respecto de la supervisión en la aplicación de los programas que se brindan al interior de los mismos.