La relación entre los salarios de los funcionarios públicos y la prevalencia de la corrupción es un tema complejo y ampliamente debatido, con evidencias que a menudo presentan resultados contraintuitivos. Este análisis explora diversas perspectivas y estudios de caso, desde la corrupción en pequeña escala en África Occidental hasta los salarios parlamentarios en Chile y Colombia, así como las teorías económicas y la evidencia empírica sobre el tema.
La paradoja de los salarios altos: El caso de la policía en Ghana
Sobre la base de investigaciones recientes, algunos estudios sugieren que los sueldos más altos pueden, paradójicamente, empeorar la corrupción. Un ejemplo claro se observa en la corrupción en pequeña escala en África occidental, la cual sofoca la actividad de transporte comercial en las carreteras, a pesar de que estas vías fueron creadas para fomentar el comercio internacional en países como Ghana y Burkina Faso.
Mientras los economistas tradicionalmente se enfocan en aranceles y cuotas, este tipo de corrupción demuestra que las barreras comerciales pueden ser también de naturaleza política. El problema radica en que los funcionarios policiales y aduaneros, entre otros, sobornan a los conductores que transitan hacia y desde los puertos, aprovechando la prisa de los transportistas por llegar a su destino. Para los conductores, la opción más fácil para ahorrar tiempo es ceder al soborno para poder pasar la barrera, sintiéndose luego decepcionados al enfrentar la siguiente "parada".
Históricamente, los ciudadanos ghaneses han sabido que los bajos estándares de vida pudieron haber contribuido a que la corrupción en pequeña escala ganara terreno con el tiempo. Los Gobiernos de Ghana han intentado implementar reformas para mejorar las condiciones laborales de la policía. En este contexto, el 1 de julio de 2010, una nueva reforma normativa duplicó de la noche a la mañana los sueldos de los funcionarios policiales.
Esta medida, teóricamente, debería haber terminado con los pedidos de sobornos en las carreteras. Sin embargo, un estudio, basado en encuestas a conductores de camiones entre Uagadugú (Burkina Faso) y Tema (Ghana), analizó la cantidad de sobornos y la duración de las interacciones. Para sorpresa de los investigadores y de gran parte de las teorías económicas, se descubrió lo contrario: no solo la policía pasó más tiempo sobornando a los conductores después de recibir sueldos más altos, sino que también obtuvieron mucho más dinero. En vez de fomentar una fuerza policial "más educada", los sueldos más altos parecían generar un mayor deseo de cometer actos de corrupción. Los actos de soborno no cambiaron realmente, en parte porque el mejoramiento de los salarios de los policías también aumentó el número de las "paradas" en las carreteras. El costo agregado del soborno subió notoriamente tras el incremento salarial de los funcionarios policiales.
En la Conferencia Anual sobre África (ABCA) 2015 del Banco Mundial, se resaltó que los transportistas analizados siempre tenían todos sus papeles en orden, lo que significa que las cantidades extorsionadas no podían justificarse por irregularidades de los conductores. Los asistentes a la ABCA coincidieron en que una pieza fundamental que falta es la existencia de instituciones más sólidas y una mayor supervisión de los entornos en que se desenvuelven los funcionarios de policía.
El debate en Chile: La demanda ciudadana por la reducción de sueldos parlamentarios
Las protestas en Chile han puesto en el centro del debate la cuestión de los altos sueldos de los parlamentarios. Acusaciones de "ladrones", "tramposos" y "corruptos" han sido dirigidas a los miembros del Parlamento por la ciudadanía, especialmente desde el estallido social del 18 de octubre. Una de las principales causas de esta furia tiene que ver con las elevadas remuneraciones de los diputados y senadores. La violencia de las manifestaciones recientes ha evidenciado la necesidad urgente de rebajar estos salarios en un 50%.
Tras años de intentos fallidos, la iniciativa para reducir los sueldos parlamentarios ha cobrado fuerza. El proyecto busca reducir de $9.349.851 (US$11.700) a $4.674.926 (US$5.850) la remuneración mensual bruta de senadores y diputados, con la expectativa de disminuir la tensión social y responder a las críticas por sus "excesivos" sueldos.
Comparativa internacional: Los salarios chilenos en el contexto global
La pregunta sobre si estas remuneraciones son excesivas se ha respondido a través de comparaciones internacionales. Un estudio del Centro Latinoamericano de Políticas Económicas y Sociales (Clapes UC) de 2018 mostró que Chile lideraba la lista de países latinoamericanos en cuanto a la remuneración bruta de sus parlamentarios, sin incluir asignaciones adicionales. El salario bruto mensual promedio en la región era de US$10.205 (ajustados a paridad de poder adquisitivo, PPA), mientras que Chile lo superaba con US$23.035 (ajustado a PPA), seguido por México (US$20.609) y Brasil (US$16.462).
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 2016 también indicó que Chile "ocupa el primer puesto de las dietas parlamentarias más altas del conjunto total de países estudiados (26 en total)", con US$24.599 (ajustado a PAA), muy por encima de países europeos como Reino Unido (US$7.892), Francia (US$6.650), Noruega ($6.142) o España (US$4.164).
Un punto relevante es que, a diferencia de otros países, en Chile la función parlamentaria no es de dedicación exclusiva, permitiendo a los legisladores ejercer otras profesiones simultáneamente. La percepción del excesivo salario se agrava al compararlo con el sueldo mínimo chileno de $301.000 (US$377), lo que significa que el sueldo bruto parlamentario es 31 veces el salario mínimo del país.
Origen de los altos sueldos en Chile y sus consecuencias
El origen de los altos salarios parlamentarios en Chile se remonta a la Constitución de 1980, que establece una remuneración equivalente a la de un ministro de Estado. La justificación original era que una buena remuneración atraería a personas capacitadas y serviría como "única compensación a todas las causales de incapacidad que los afectan". Claudio Fuentes, especialista en ciencias políticas, explica que la idea era "que si ganas poco, llevas a gente de pocas capacidades", buscando atraer a quienes estaban "dispuestas a renunciar a altos sueldos".
Sin embargo, esta política ha llevado a que el Parlamento chileno esté cada vez más integrado por una élite, "representantes empezaron a venir de colegios particulares pagados, con un origen social más elitista". Esta situación ha generado una crítica generalizada de que los políticos están "desconectados" del mundo popular, al provenir de una sociedad homogénea que "no irá en búsqueda del bien común, sino que luchará por resguardar sus intereses".
Argumentos a favor y en contra de la reducción salarial: El riesgo de corrupción
Los argumentos contra la reducción de salarios de los parlamentarios suelen dividirse en dos corrientes: una especulativa y otra clasista. La corriente especulativa advierte que, al disminuir los salarios, los legisladores serían más vulnerables a presiones de la élite económica, incentivando la corrupción. Este razonamiento asume que los parlamentarios son "intrínsecamente corruptibles" y que un sueldo elevado actúa como una barrera monetaria contra sobornos, lo que, sin embargo, resulta inviable para establecer un límite que erradique por completo el impulso a prácticas impropias. Una visión alternativa sugiere que, en lugar de fijar salarios exorbitantes para evitar la corrupción, se debería buscar un mecanismo para regular estrictamente el cohecho y así desincentivar la llegada de personas motivadas solo por el dinero y el poder a cargos de elección popular.
El "argumento de clase" es utilizado por algunos "afectados" para rechazar la iniciativa de reducir sus "salarios de lujo", con comentarios que revelan una desconexión con la realidad de la mayoría. Como afirmó Pepe Mujica, ex-presidente de Uruguay: "a los que les gusta la plata hay que correrlos de la política". Mujica, conocido por donar gran parte de su sueldo y vivir con una suma modesta, enfatiza la importancia de la empatía al señalar que "con ese dinero me alcanza, y me tiene que alcanzar porque hay otros uruguayos que viven con mucho menos".
Teorías económicas y el "salario de eficiencia"
En teoría, un salario elevado para los congresistas se justifica por la importancia de su labor, siguiendo el concepto de salario de eficiencia. Estos salarios, fijados por encima del promedio del mercado, buscan lograr una mayor productividad o eficiencia. Sus justificaciones, según el mandato parlamentario, son tres:
- Permitir que cualquier ciudadano, rico o pobre, pueda ser parlamentario.
- Proteger a los elegidos por el voto popular contra presiones o tentaciones.
- Compensar las cargas especiales propias del mandato.
Desde esta perspectiva, un alto salario para los parlamentarios debería traducirse en mayor bienestar para la comunidad.
Sin embargo, algunos expertos advierten que la reducción de salarios políticos, aunque popular, puede ser una "mala idea". Se argumenta que el costo total del Congreso, incluso siendo de cientos de millones de euros, es insignificante en el gran panorama presupuestario. La cuestión radica en el costo de oportunidad de la clase política: ¿Se obtiene algo pagando más? Un estudio de Stefano Gagliarducci y Tommaso Nannicini sobre alcaldes italianos encontró que un aumento del 30% en el sueldo atrae a alcaldes con mayor educación y más profesionales cualificados (abogados, médicos, empresarios). No obstante, para que un aumento de sueldos genere un "milagro" de esta naturaleza, debe ir acompañado de un sistema de rendición de cuentas estricto, donde el éxito sea recompensado y el fracaso tenga consecuencias claras.
Evidencia empírica sobre salarios y corrupción
Seminario Internacional "Corrupción y Política en America Latina: pesos Sin contrapesos"
Las investigaciones empíricas sobre la relación entre salarios de funcionarios y corrupción han arrojado resultados variados. Inicialmente, parte de la literatura sugirió una relación modesta pero significativa: a mayor ingreso de los funcionarios públicos, menor nivel de corrupción (Panizza et al, 2001; Van Rijckeghem y Weder, 2001). Sin embargo, análisis posteriores mostraron que estas relaciones no eran lo suficientemente robustas y que estadísticamente no había una correlación clara entre los ingresos de los funcionarios públicos y la percepción de corrupción (Treisman 2008). A nivel subnacional, Alt y Lassen (2008) tampoco encontraron correlación entre los sueldos de empleados locales y estatales en EE. UU. y la corrupción percibida.
Un análisis más profundo de Lê Văn Hà (2014) comparó sueldos a nivel microeconómico con datos de corrupción. Los resultados muestran que en países con un PIB per cápita (medido por poder de paridad de compra) menor a 8.000 dólares, los salarios más altos se asocian con un menor nivel de corrupción. Esta relación se mantiene hasta los 10.000 dólares cuando se compara con el índice de percepción de corrupción por empresarios. No obstante, en países con un PIB per cápita superior a 20.000 dólares, la relación puede ser opuesta: un mayor ingreso podría incrementar sutilmente los niveles de corrupción, ya que un mayor ingreso podría permitir a los funcionarios sobornar a otros de niveles inferiores para facilitar actos de corrupción a gran escala.
Tipos de corrupción y su relación con los salarios
Para comprender mejor la relación entre salarios y corrupción, es crucial distinguir entre dos tipos:
- Corrupción a pequeña escala (petty corruption): Se refiere a sobornos y favores entre funcionarios públicos.
- Corrupción a gran escala (grand corruption): Se define como la colusión a gran escala entre funcionarios, altos niveles del gobierno y el sector privado, como los escándalos relacionados con Odebrecht (Labelle, 2013).
En países en vías de desarrollo, como México, las instituciones a menudo son ineficientes en perseguir y castigar actos de corrupción, lo que significa que, independientemente del nivel salarial, los funcionarios no enfrentan un riesgo real significativo. Además, la corrupción a gran escala genera beneficios e incentivos mucho mayores que cualquier comparación con el ingreso de un funcionario público. No existe un contrapeso real; de hecho, un mayor salario podría dar a los funcionarios públicos un mayor margen para sobornar a otros en niveles más bajos.
La indignación internacional y la crisis de representación
La indignación por la corrupción y el comportamiento de los políticos es un fenómeno global, a menudo asociado con las elevadas remuneraciones en comparación con otros salarios. Ejemplos internacionales incluyen:
- En marzo de 2013, el pueblo checoslovaco rechazó la exención del pago del seguro de salud que los políticos pretendían auto-decretarse.
- A fines de 2016, en Sudáfrica, la Comisión Independiente sobre la remuneración de funcionarios públicos concluyó que, dada la situación económica, no debería haber aumentos salariales, lo que fue respaldado por el presidente Jacob Zuma.
- A principios de 2016, la Coalición contra la Corrupción de Uganda protestó por la propuesta de aumentar en un 94% el subsidio para automóvil de los legisladores.
- A finales de octubre de 2016, el diario La Nación de Argentina denunció un aumento desproporcionado de la remuneración de los congresistas.
En Colombia, la democracia enfrenta una crisis de legitimidad debido al comportamiento de políticos que han accedido al poder "no precisamente para atender un mandato constitucional, sino para saciar su propia avaricia". La desconfianza se ha acentuado por la ineptitud y por los numerosos casos de corrupción y nexos con grupos armados ilegales. Una cita de un exsenador, hoy encarcelado, ilustra la gravedad: "Es mejor negocio la política que el narcotráfico (…) la plata que deja una alcaldía no la deja un embarque [de droga]".
Propuestas y desafíos en Colombia
Ante esta crisis, mecanismos de participación directa, como la Consulta Anticorrupción en Colombia, buscan generar un cambio. Una de las preguntas propuestas para la consulta del 26 de agosto buscaba reducir el salario de los congresistas de 40 a 25 salarios mínimos. Luis Hernando Barreto señala que, si bien la reducción salarial de los congresistas es necesaria en un país con alta desigualdad, para los políticos corruptos, el salario es "apenas una pequeña fracción de sus ingresos", complementado por "comisiones" y otros cobros ilícitos. Por lo tanto, la propuesta debe ir acompañada de otras condiciones para tener un impacto real.
La comparación internacional sugiere que una gran distancia entre el salario mínimo y lo que ganan los parlamentarios es característica de los países más pobres y desiguales, generando malestar social. En países de la OECD, esta distancia es baja, correlacionándose con un mejor desempeño económico y social. En contraste, en países como Colombia, con alta distancia entre salarios, el avance económico y social es menor. Esto indica que un Estado muestra madurez política cuando el mandato parlamentario se traduce en desarrollo económico y bienestar social, mientras que el pago excesivo de sus congresistas puede ir de la mano del subdesarrollo y atraso social.
Entre las propuestas anticorrupción y de reforma política en Colombia se incluyen: pasar la página de la politiquería y el clientelismo; un país de legalidad; presupuesto sin "mermelada"; hacer más exigentes los requisitos para aspirar al Congreso; no más de dos períodos para congresistas; adoptar listas cerradas con democracia interna en los partidos; y reducir el tamaño del Congreso. El objetivo final es "desplazar a los malos políticos del Congreso de la República y adoptar los suficientes incentivos para que las mentes más brillantes que tiene este país se animen a llegar al Capitolio".
La complejidad de la reforma salarial en Chile: Decisiones técnicas y políticas
La discusión sobre la reducción de la dieta parlamentaria en Chile no solo aborda el sueldo bruto, sino también las asignaciones que superan los $20 millones (US$25.000) para senadores y $10 millones (US$12.520) para diputados, destinadas a asesores y gastos operacionales. Esto ha generado protestas de los cientos de representantes que trabajan con los parlamentarios.
Otro punto controvertido es la posibilidad de reducir salarios a otros poderes del Estado, lo que, según el Banco Central de Chile, podría afectar a 12.000 funcionarios. Se ha hecho referencia al caso de México, donde la reducción salarial promovida por el presidente López Obrador generó "efectos indeseados", como la renuncia de 200 funcionarios y recursos de protección interpuestos por otros.
El Consejo de Alta Dirección Pública (CADP) zanjó la reducción salarial para parlamentarios, ministros y otras autoridades. La rebaja se fijó en un 25% para el salario de diputados, senadores y ministros; un 10% para el Presidente de la República y subsecretarios, y un 1% para el personal de confianza presidencial.
Los consejeros debatieron si la reducción debía ser una "señal" ante la crisis de legitimidad de la clase política o basarse en argumentos técnicos. Aunque la disminución sustantiva en las remuneraciones podría ser una "señal" a la ciudadanía, la mayoría del consejo desechó que esto pudiera solucionar la crisis de confianza, argumentando que una rebaja radical podría generar "un daño irreparable a la modernización del Estado" y que la crisis "comenzará a resolverse por el ejercicio de liderazgos éticos y competentes". Algunos consejeros, como Bettina Horst, sostuvieron que "la rebaja no cambiará la lógica de la política" y que la determinación del porcentaje de rebaja debe ser "técnica y políticamente responsable y adecuada". Otros, como Eduardo Abarzúa, defendieron una reducción mayor para "darse una señal" clara y evitar la percepción de "colusión entre el consejo y la clase política".
El dilema de la equivalencia de salarios entre ministros y parlamentarios
Un elemento clave que complicó al consejo fue la norma que establece que ministros y parlamentarios deben ganar lo mismo. A pesar de que los consejeros se mostraron partidarios de que los secretarios de Estado deberían ganar más, tanto por la entidad del cargo como por sus responsabilidades, la ley les impidió pronunciarse de manera diferenciada. El CADP recomendó en su informe eliminar dicha equivalencia de sueldos, señalando que en la "experiencia internacional, de los 37 países analizados, en 26 de ellos los ministros ganan más que los parlamentarios y, en los países de la OCDE, su remuneración es un 41% superior en promedio que las dietas parlamentarias".
Esta situación también planteó un problema con el principio de jerarquía de la Escala Única de Sueldos de la administración pública (ningún superior puede ganar menos que un subordinado), ya que la reducción del 25% podía significar que "autoridades de inferior grado terminen percibiendo una remuneración más alta".
Transitoriedad y recomendaciones futuras
El presidente del CADP, Alejandro Weber, advirtió que la transitoriedad de la rebaja propuesta podría "no ser tal", dado que la comisión permanente encargada de regular las remuneraciones tiene un plazo hasta septiembre de 2020 para fijar las dietas, lo que podría implicar que la decisión del CADP regule los salarios de los próximos parlamentarios y autoridades por cuatro años.
El CADP anexó un listado de siete recomendaciones para el futuro, incluyendo:
- Diferenciar por ley entre cargos de "confianza política" y de "gerencia pública" para separar escalas de remuneraciones.
- Revisar las asignaciones parlamentarias y las asesorías en el Congreso y el Ejecutivo.
- Considerar la dedicación exclusiva para la labor parlamentaria, una práctica que expertos sugieren reduciría las posibilidades de corrupción.
- Eliminar la equivalencia entre los sueldos de ministros de Estado y de los parlamentarios.
Los argumentos esgrimidos en contra de limitar éticamente el salario de los parlamentarios, básicamente especulativos sobre el aumento de la corrupción o clasistas, son vistos como débiles. Se plantea que la necesidad de encontrar un límite al salario de diputados y senadores no es un mero simbolismo, sino una medida necesaria para, primero, frenar la entrada de corruptos a la política y, segundo, frenar la alienación parlamentaria.