Después de 46 años de funcionamiento, el Servicio Nacional de Menores, conocido como Sename, cerró sus puertas y dividió sus funciones en dos nuevos organismos especializados: el Servicio de Mejor Niñez y el Servicio Nacional de Reinserción Juvenil. Esta decisión busca mejorar la protección de los derechos de los menores y separar las responsabilidades de justicia juvenil. El cambio se enmarca en un proceso de reestructuración tras diversos problemas y críticas, incluyendo el alto número de fallecimientos de menores bajo custodia estatal.
Contexto y Misiones de Observación
La situación del Sename ha sido objeto de múltiples investigaciones y reportes debido a las graves vulneraciones de derechos detectadas. Entre los meses de enero y abril de 2017, un equipo de más de 60 profesionales del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) desplegó una misión de observación en 171 centros de todas las regiones del país. Los objetivos de esta misión fueron: i) evaluar las condiciones de cumplimiento de los derechos humanos al interior de los centros; ii) evaluar las condiciones laborales en que se desempeñan los funcionarios; y iii) indagar sobre eventuales vulneraciones de derechos a niños, niñas y adolescentes (NNA) residentes en dichos centros.
Para ello, se realizaron entrevistas a los directores de los establecimientos, se encuestó a los trabajadores y se entrevistó, mediante un cuestionario estructurado aplicado por psicólogas clínicas, a 401 NNA residentes. Esta muestra, a partir de una población total en Chile de 2.688 NNA de 8 a 17 años institucionalizados, tiene un porcentaje de error del 4,5% sobre esa población. Además, se realizó una descripción del estado de la infraestructura y equipamiento de los centros mediante una ficha de observación.[1]
Es importante señalar que, en Chile, existen 250 centros de los cuales solo 11 corresponden a Centros de Reparación Especializada de Administración Directa (CREAD) por parte del Sename; el resto es administrado por organizaciones colaboradoras acreditadas, lo que equivale al 95,6% del total.
Hallazgos del Informe del INDH (2017)
El estudio del INDH identificó 10 temáticas relevantes que reflejan la compleja situación de los NNA bajo la tutela del Estado:
Perfil de Niños, Niñas y Adolescentes (NNA)
- La población de estos centros es fundamentalmente femenina, con un 63,5% de niñas y adolescentes mujeres.
- El 60% de ellas tiene entre 8 y 13 años de edad. El grupo predominante lo constituyen niñas de entre 8 y 13 años, representando un 37,8% del total.
Perfil de los Trabajadores
- La mayor parte de los trabajadores entrevistados corresponde a mujeres, con un 87,9%, lo que indica una feminización del personal en los centros del Sename.
Condiciones de Vida y Cuidado
- Si bien las necesidades básicas (disponibilidad de camas, acceso a baños, comedor y cocina) están satisfechas en general, la calidad de las instalaciones no es siempre óptima.
- No se provee adecuada calefacción, recreación, espacios comunes y condiciones para el resguardo de la identidad y privacidad de los NNA.
- Resulta preocupante que en un mismo dormitorio convivan adolescentes con niños y niñas de menor edad, o que no se les separe por sexo, con una prevalencia cercana al 20% de los casos.
- El 21% de los centros presenta sobrecupo; en el 12,5% de estos casos el sobrecupo puede llegar al 50%, mientras que en el 3%, puede ser superior al 75%.
- En un 1,6% de los establecimientos, a los NNA se les entrega solo entre 1 y 2 comidas diarias, lo que ocurre en el 3% de los centros que acogen a lactantes y preescolares.
- El 16% de las niñas y niños entrevistados declara pasar hambre en el establecimiento.
- El 22% de los NNA considera que el personal no siempre le da un trato respetuoso y cariñoso.
- El 34% declara que existe trato discriminatorio (por género, apariencia física u otras características de personalidad[2]) por parte de los funcionarios.
Vinculación con el Medio y Acceso a la Justicia
- En un 4% de los centros se declara que los NNA no se encuentran autorizados para hablar con el juez directamente si lo requieren.
- A pesar de que el 72% de los centros reporta que durante la última visita de los jueces de familia los NNA pudieron hablar con ellos, solo el 32% de los NNA entrevistados tuvo la posibilidad de hacerlo.
Educación
- El 93% de niñas y niños entrevistados asiste a un establecimiento educacional, pero solo el 88% de los niños entre 14 y 17 años lo hace, lo que está un 8% por debajo del promedio nacional.
- El 20% presenta retraso escolar.
- Solo el 78% de los NNA recibe apoyo en sus tareas.
- Una cifra preocupante es que solo el 77% de los centros declara "autorizar" a los padres a participar en las reuniones de apoderados. El informe señala que, además de la vulneración de derechos, "se suma la falta de garantías sobre su derecho a acceder y progresar en el sistema educativo."[3]
Familia e Identidad
- El 40% de los centros estudiados impone algún tipo de restricción a los horarios de visita de la familia, y el 30% no admite más de dos visitas a la semana.
- En el 57% de los casos, el centro se encuentra fuera de la comuna de origen familiar, lo que potencia un eventual desarraigo, sentimiento de soledad, pérdida de identidad o “abandono progresivo” de la familia.
- El 16% de los centros utiliza el retraso al ingreso de visitas como sanción, y el 13% reporta suspender las visitas por el mal comportamiento del niño o niña.
- El INDH concluye que el marco dado por las orientaciones técnicas del Sename es "muy amplio, discrecional e impreciso para desarrollar acciones de re-vinculación familiar y reforzamiento de la identidad, lo que posibilita prácticas (…) muy diversas para el ejercicio de los derechos de los NNA."[4]
Salud Mental
- El 69% de los NNA de 14 o más años presenta sintomatología de cuadro depresivo.
- Es preocupante que el 45% de quienes presentan al menos uno de estos síntomas señala no haber podido acceder a un psicólogo o psiquiatra dentro o fuera del centro.
- El 70% de los NNA con al menos un síntoma de depresión indica no encontrarse en tratamiento.
Violencia Institucionalizada
- 8 de cada 10 NNA encuestados declararon haber recibido algún tipo de castigo durante los últimos 12 meses por parte de algún miembro del personal.
- Se destaca la presencia de un 15% de casos en que se priva de contacto con la familia como forma de castigo; un 7% es dejado sin comida; un 7% comunica que ha sido encerrado; el 12% señala haber sido “contenido físicamente” (inmovilización con el cuerpo o manos).
- El 46% de los NNA reportó haber sido victimizado por parte del personal del centro mediante maltrato psicológico durante los últimos 12 meses.
- El 12% ha sido agredido físicamente de manera leve, mientras que el 6% lo ha sido de manera grave (como recibir patadas o quemaduras de cigarro).
Violencia entre Pares
- El 48% de los NNA entrevistados indicó haber sido objeto de manera reiterada de maltrato físico y/o psicológico. La violencia afecta por igual a niños y niñas, y con independencia de su edad.
- De dicho total, el 46% ha sido violentado psicológicamente; el 13% lo ha sido de manera física reiteradamente.
- Resulta crítico que al menos un 19% de los centros no cuenten con protocolos para atender este tipo de situaciones.
Abuso Sexual
- El estudio arrojó que, de los NNA entrevistados, en 23 casos se reportó el sufrimiento de abuso sexual durante los últimos 12 meses, lo que corresponde a una prevalencia del 6,4%.
- Se identificaron otros 4 casos ocurridos en el centro actual o anterior, y un caso identificado luego de haber realizado el estudio general. Además, se tuvo conocimiento de otros 5 casos ocurridos con anterioridad.
- Tristemente, 8 de cada 10 abusos sexuales son experimentados por niñas, lo que indica una feminización de las víctimas de abuso.
- En el 78% de los casos, el abuso sería cometido por otro menor de edad, mientras que en un 7% fue efectuado por un adulto del centro.
- En el 69% de los casos, la víctima sigue en contacto con la persona que habría cometido el abuso.
- El 52% declara haber sufrido abusos en reiteradas oportunidades, y el 66% de los NNA que reportaron abusos los experimentaron cuando tenían menos de 14 años.
Conclusiones y Recomendaciones del INDH
Las conclusiones del estudio del INDH son numerosas y de variado orden, entre las que destacan:
- Toda prohibición de relación entre un familiar y el niño o niña bajo protección del Estado debe estar fundada en una resolución de la autoridad judicial, basada en la realización de su interés superior.
- El Estado debe establecer criterios uniformes, dirigidos a las residencias, en la regulación de los días, horarios y frecuencias de las visitas de familiares u otros adultos significativos, así como de las actividades a realizar, la supervisión y desarrollo de las mismas.
- No se debe establecer como sanción la prohibición de visitas a niños o niñas o su comunicación con familiares o adultos significativos, ya sea por mala conducta del o la residente, o por atrasos de los familiares.
- Desarrollar medidas para preservar la identidad de los niños y niñas residentes, como la existencia de un libro de vida que permita la reconstrucción de su pasado y el registro de su experiencia en el centro.
- Atender la estabilidad emocional de los cuidadores y profesionales que trabajan en los centros, para que puedan cumplir la función de sostén y contención de niños y niñas.
- Promover el conocimiento y observancia de los protocolos existentes elaborados por Sename por parte de los trabajadores en materia de maltrato. Asimismo, promover el conocimiento y observancia de la ley N° 21.013 que sanciona el maltrato a niños y niñas, adultos mayores y personas con discapacidad perpetrado por quienes tienen un deber de cuidado.
- Para permitir a niños y niñas residentes el derecho a ser oídos y denunciar hechos de abuso sexual, es imprescindible generar las condiciones que garanticen efectivamente su ejercicio. El mecanismo de denuncia no debería ser una sola pregunta dirigida a los niños y niñas, ya que no necesariamente una pregunta será suficiente para una develación de abuso.
- Especialmente en materia de abuso sexual, los trabajadores de las residencias deben estar capacitados y contar con las competencias para una escucha efectiva a los niños o niñas, a fin de identificar situaciones de riesgo o de abusos sexuales consumados.
Informe de la PDI: Violación Sistemática de Derechos
La muerte de la pequeña Lissette Villa en abril de 2016 conmovió al país y movilizó a la Fiscalía, al Poder Judicial y al Ministerio de Justicia para detener los abusos contra niños y adolescentes en hogares del Sename. Esto llevó a una investigación penal a cargo del fiscal regional de Los Lagos, Marcos Emilfork, quien investiga las 1.313 muertes en centros del Sename entre 2005 y 2016.
Sename: Demandan al Estado por el daño y muerte que sufrió Lissette Villa
Alcance y Hallazgos de la Investigación Policial
El 7 de noviembre de 2017, la Fiscalía solicitó a un equipo especial de la Policía de Investigaciones (PDI), denominado la Fuerza de Tarea Sename, concurrir a cada uno de los centros dependientes del Sename. Los detectives visitaron 240 de las 241 residencias existentes en el país (ya sea con administración directa del Sename o gestionadas por instituciones privadas), con solo una negándose a recibirlos. Un resumen de esta extensa investigación, contenida en 28 tomos, fue entregado a la Fiscalía en diciembre de 2018 con copia al gobierno, pero no se hizo público inicialmente. El informe de 257 páginas al que accedió CIPER constató que en el 100% de los centros que administra el Sename y en el 88% de los gestionados por particulares se verificaron 2.071 abusos, 310 de ellos con connotación sexual.
Este informe policial es mucho más completo que el reporte de la ONU del año anterior, que visitó solo cuatro residencias. El de la policía consideró 240, abarcando los cerca de 6.500 niños que el Sename tenía en el sistema de residencias. Es especialmente grave que la PDI haya constatado que la violación de derechos sistemática se ha cometido en el 100% de los hogares administrados directamente por el Sename.
Tipos de Vulneraciones Graves de Derechos
Los 2.071 casos de vulneraciones graves de derechos contra los niños constatados por la PDI se desglosan en:
- 432 maltratos por parte de adultos.
- 1.265 maltratos entre pares.
- 53 maltratos por parte de familiares al interior de los recintos.
- 123 abusos sexuales cometidos por adultos.
- 187 abusos sexuales cometidos entre menores.
En junio de 2018, la Fiscalía ordenó a la Fuerza de Tarea Sename que confeccionara un informe con el resumen de todos sus hallazgos. Había casos que debían ser atendidos con urgencia, como los 40 menores que presentaban “alta complejidad médica” y “posible riesgo vital”. Esta nómina fue informada en mayo de 2018 al Ministerio de Justicia, al Sename y al Ministerio de Salud, "para que se adoptaran todas las medidas posibles para salvaguardar la integridad de los residentes en riesgo vital".
Detalle de Abusos y Maltratos
El documento detalla que buena parte de los maltratos hechos por adultos se produjeron en los Centros de Internación Provisoria (CIP) y los Centros de Internación en Régimen Cerrado (CRC), que son los lugares donde van los adolescentes procesados por la justicia. En los CREAD (Centro de Reparación Especializada de Administración Directa, que pertenecen al área de protección), hubo 105 maltratos de adultos hacia menores, y en los hogares de organismos colaboradores que atienden a adolescentes se produjeron otros 137 casos similares.
En el 50% de los hogares se constataron abusos sexuales, contabilizando un total de 310 abusos con connotación sexual. De ellos, 123 fueron cometidos por adultos (92 en hogares gestionados por organismos colaboradores, 21 en los CREAD administrados por el Sename y 10 en otros centros). También se constataron 187 abusos sexuales cometidos por otros menores, la mayor parte de ellos en residencias de organismos colaboradores para adolescentes (62% del total).
El informe policial es categórico al señalar: “Estas acciones de vulneración de derechos contra niños, niñas y adolescentes se han instalado dentro de la dinámica de funcionamiento propia de los centros”. Además, el equipo de la PDI constató que en al menos 88 residencias se denunciaron menos abusos de los que efectivamente se habían producido. La mayoría de los directores de los centros informaron a la PDI que no contaban con información anterior a 2017 sobre vulneraciones graves de derechos contra los niños a su cargo, por lo que los datos levantados son casi exclusivamente de 2017.
Deficiencias Operacionales y Fiscalización
Un 62,9% de los hogares (151) presentaban casos de “deserciones del sistema”. Si se excluyen las residencias para lactantes y discapacitados, la cifra crece hasta un 76,2%.
El Sename ha fijado protocolos prioritarios para el funcionamiento de los centros, nociones básicas para asegurar que los niños tengan un piso mínimo de resguardo a su integridad. Sin embargo, el equipo policial estableció que “el 44,5% de los centros no cumplen con los protocolos mínimos exigidos por el Sename”. Los resultados son aterradores:
- El 72,9% de los centros a nivel nacional no cuenta con protocolo ante conductas suicidas.
- Un 76,7% de los hogares no cuenta con protocolo para “sujeción y contención física frente a desajustes conductuales”, a pesar de que la muerte de Lissette Villa se gatilló justamente por errores en la contención de una crisis de la menor.
- La gran mayoría de los hogares tampoco contaba con un protocolo de acción ante el fallecimiento de un menor.
El Sename, dependiente del Ministerio de Justicia, debe fiscalizar que estos protocolos existan y se cumplan. El informe de la policía determinó que, aunque el 98,3% de los centros recibe una fiscalización periódica por parte del Sename, "en su mayoría, estas supervisiones son coordinadas de manera previa". Los tribunales de familia también deben fiscalizar los centros al menos cada seis meses; sin embargo, la PDI confirmó que dos hogares solo recibieron visitas anuales.
Salud de los Residentes
La cifra de menores a cargo del Sename que padecen alguna enfermedad psiquiátrica, según el reporte de la PDI, es altísima: 37,3% de los residentes. Más allá de los problemas de salud mental, un 14,2% de los residentes presenta alguna patología médica; el 13,9% sufre una enfermedad crónica; y el 0,4% está en estado terminal o en evidente riesgo vital. Otro 19,8% presenta algún tipo de discapacidad.
El desglose de esta afirmación revela que 42 centros no tienen un encargado de salud. De los 198 centros que sí cuentan con uno, la función es ejercida por funcionarios que no cumplen el perfil necesario; en 55 de ellos, la labor la realiza un técnico de un área distinta a la salud. Lo mismo ocurre con los funcionarios a cargo de suministrar los medicamentos: en 159 centros (el 66,3% del total) “la persona encargada de la administración de los fármacos en jornada diurna es un educador de trato directo sin la formación profesional ni técnica en el área de la salud”. Un educador es un funcionario al que solo se le exige cuarto medio rendido para ser contratado.
Una investigación de CIPER de 2016 constató cómo los fármacos se suministran sin ningún control a los niños y adolescentes del Sename, muchas veces como paliativo para contenerlos. Esta dramática situación se acrecienta si se considera que el 93,8% de los centros del Sename "no cuenta con las condiciones estructurales necesarias para el cuidado de residentes con perfil clínico y/o de casos complejos".
Reacción de las Autoridades
Tras la denuncia del diputado René Saffirio, que reveló la existencia de este informe de la PDI en julio de 2019, el entonces ministro de Justicia, Hernán Larraín, descartó haber conocido el documento: “El Ministerio de Justicia no ha recibido ningún informe de la PDI ni de otro organismo referido a una investigación en el Sename. Es falso lo que dice el diputado Saffirio. Tuve conocimiento que se estaba realizando este estudio, pero este es un estudio que se hace para un proceso judicial (del que el Ejecutivo no es parte). Yo no sé si se concluyó, si lo tiene el juez o está en el proceso de investigación.”
El diputado Saffirio, quien reveló la existencia del informe el 2 de julio de 2019, dijo a CIPER que es muy difícil que entre las autoridades informadas por la PDI no se encontrara el ministro de Justicia, a quien le pidió la renuncia ante la gravedad de los hechos. A juicio del parlamentario, es muy grave que ni la Fiscalía ni el gobierno hayan dado a conocer este documento en diciembre del año anterior, cuando estuvo listo.