El Rol del Estado en la Vulnerabilidad Social

En Chile, las políticas públicas actuales en el ámbito social dependen no solo del rol del Estado, sino también de una sociedad civil más empoderada y de un mercado versátil y globalizado. Esto ha provocado un conjunto de visiones, intereses y experiencias sectoriales que, con distinta intensidad y focalización, están reconfigurando la forma en que la sociedad chilena promueve el desarrollo social y orienta su acción hacia la superación de la pobreza. En este sentido, se observa una carencia de políticas sociales efectivas que respondan a las demandas actuales de la sociedad. Por otro lado, la efectividad e impacto de los programas sociales están por debajo de su potencialidad, y la inserción de criterios y recursos privados en el diseño de planes y programas aún no responde a una acción coordinada, generando un escenario autorreferente y fragmentado desde la perspectiva de los grupos sociales en situación de pobreza.

Políticas de Vivienda y Territorio: Un Caso de Estudio

Un claro ejemplo de esta dinámica, en relación con las políticas de vivienda y territorio, se observa en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo. El Estado ha generado diversas políticas y líneas de intervención para enfrentar el problema de la pobreza, siendo la producción de viviendas y determinados equipamientos lo más significativo en el ámbito urbano, en consideración al alto déficit heredado.

A modo de configurar el perfil de la temática del Hábitat Vulnerable, se señala que constituye una forma de intervención humana en el contexto territorial donde se adecuan espacios de manera directa, paulatina y fundada en visiones de organización política, económica y cultural. Esto responde al afán humano de atender sus requerimientos cotidianos básicos de vida (ser, estar, tener) y sus interrelaciones con sus semejantes, lo cual es producto de la intervención humana, factible dentro de ciertos parámetros de posibilidades que otorga el contexto territorial.

Es aquí donde surge el tema de las restricciones, cuando se aborda el aspecto de lo posible por la diversidad de sus componentes, y se considera la administración de la gestión de los recursos disponibles, incluyendo la innovación como adaptación en función de la conservación. Entonces, es necesario tener una aproximación para saber qué se requiere conservar y qué se precisa innovar, dentro del proceso de generación de un hábitat pertinente, con las necesidades y aspiraciones de un demandante específico, que proviene de distintos contextos territoriales, donde adquieren sus particularidades morfológicas, funcionales y simbólicas.

De esta manera, se utiliza la noción de vulnerabilidad social territorial, a partir del hecho de que resulta fundamental instalar una perspectiva territorial en las decisiones, con la finalidad de superar la parcialidad sectorial de ellas y producir cambios en la situación de vulnerabilidad de la población y una integración territorial y sectorial efectiva.

Definición y Conceptualización de Vulnerabilidad

Etimológicamente, el término vulnerabilidad proviene del latín vulnus, que puede traducirse como herida; la partícula abilis, que es equivalente a decir que puede; y finalmente el sufijo dad, que es indicativo de cualidad. De ahí que vulnerabilidad puede ser definida o conceptualizada como la cualidad que tiene alguien para poder ser herido. Vulnerabilidad es la cualidad de vulnerable; ese alguien que es susceptible de ser lastimado o herido, ya sea física o moralmente.

El término puede aplicarse a una persona o a un grupo social según su capacidad para prevenir, resistir y sobreponerse de un impacto. Las personas vulnerables son aquellas que, por distintos motivos, no tienen desarrollada esta capacidad y que, por lo tanto, se encuentran en situación de riesgo. El concepto de vulnerabilidad «tiene sus cimientos en las diferencias socioeconómicas que se dan en la sociedad, comprendiendo que se refiere a desventajas o riesgos que la movilización de los activos del que disponen las personas, hogares, comunidades y territorios, no permitan aprovechar oportunidades de integración y movilidad social o contrarrestar riesgos de pérdida de bienestar.»

El concepto de vulnerabilidad nace de las ciencias humanas y sociológicas, siendo adoptado y enriquecido por expertos en desarrollo y pobreza. En sus primeras aproximaciones, se vincula desde el punto de vista social con situaciones de indefensión, temor e inseguridad que las personas viven, relacionadas a problemas de desocupación, bajos ingresos y dificultades en el acceso a servicios básicos.

En Europa, a partir de los años 90, este concepto se utiliza en gran parte en la toma de conciencia colectiva de la amenaza que pesa sobre segmentos cada vez más numerosos y mal protegidos de la población. Así, el debate sitúa los términos del problema no en el crecimiento económico, ni en la producción de riquezas, sino en la manera de repartirla y de tener acceso a ella.

Transformaciones Sociales y el Enfoque de Riesgo en Latinoamérica

Actualmente, los países latinoamericanos están atravesando intensas transformaciones en el marco de los procesos de globalización, con reestructuración económica que comprende reformas del Estado, apertura del mercado financiero, incremento de la tercerización, entre otros. Junto a esto, cambia el tipo de desarrollo social; hay aceptación de la desigualdad y la noción de igualdad ha sido reemplazada por la de equidad (que es una parte de la igualdad); la agenda social se ha fraccionado y se ha ampliado para contemplar temas como la extrema pobreza, la equidad de género, de raza, de etnia, entre otros.

Es así que en Latinoamérica también se incorporan y estudian los conceptos de Manejo Social del Riesgo, cuyo enfoque nace en la década del 90 en el Banco Mundial, entendiéndose por riesgo la vulnerabilidad que las personas, las comunidades y los territorios tienen para enfrentar situaciones que pueden afectarlos negativamente. El riesgo es la probabilidad de que una amenaza se convierta en un desastre. La vulnerabilidad o las amenazas, por separado, no representan un peligro. Este tipo de vulnerabilidad se refiere a la probabilidad de resultar perjudicados por la ocurrencia de sucesos inesperados provocados por los desastres socionaturales, ambientales o ecológicos.

La Estrategia de Protección Social en Chile

En el caso del Estado chileno, se ha tratado el concepto de vulnerabilidad bajo la perspectiva socioeconómica, desarrollando la Estrategia de Protección Social. Ésta se orienta principalmente en el bienestar de las personas, garantizando derechos que permiten llevar una vida digna e integrada en el entorno social, cultural y económico. Esto implica un fuerte énfasis preventivo e identificativo de lugares donde la población puede o está en situaciones de carencias de todo tipo que impidan su bienestar, teniendo como desafío fortalecer la articulación del Sistema de Protección Social en los niveles regionales y locales.

El Gobierno de Chile desea fortalecer la articulación del sistema de protección social a nivel regional y local. Para dar respuesta a esta necesidad, el Observatorio Social, perteneciente al Ministerio de Desarrollo Social, solicitó al Departamento de Ingeniería Geográfica de la Universidad de Santiago de Chile, orientación académica para generar una definición propia con respecto al término Vulnerabilidad Social Territorial y, además, proponer una nueva metodología que permitiera integrar la variable territorial con sus diversas unidades o ámbitos geográficos a escala nacional, regional y comunal.

Metodología para la Identificación de Vulnerabilidad Social Territorial

Para la realización del diagnóstico y la determinación del instrumento que permita identificar los niveles de vulnerabilidad social-territorial de la región, se adoptó la definición de Vulnerabilidad Social Territorial según el concepto construido por el Ministerio de Desarrollo Social (MDS) y la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ).

Dimensiones y Sub-dimensiones de la Vulnerabilidad Social Territorial

El instrumento propuesto está compuesto por una serie de variables y sub-dimensiones, que pueden ser encasilladas en tres dimensiones principales: Físico-Ambiental, Social y Económico.

Dimensión Físico-Ambiental

• Sub-dimensión calidad ambiental.
• Sub-dimensión accesibilidad-conectividad.

Dimensión Social

• Sub-dimensión educación.
• Sub-dimensión trabajo (incluye empleabilidad juvenil).
• Sub-dimensión hábitat.
• Sub-dimensión salud.
• Sub-Dimensión Integración Social.
• Sub-Dimensión Integración Socio-Económica.

Dimensión Económica

Se considera la importancia de la gestión de los recursos disponibles, incluyendo la innovación como adaptación en función de la conservación, para la generación de un hábitat pertinente.

Proceso Metodológico

El proceso metodológico para la identificación de la Vulnerabilidad Social Territorial (VST) se estructura en varias etapas:

1. Etapa 1: Definición del Concepto y Lineamientos del Estudio. En función de las distintas dimensiones que componen el término y con base a bibliografía relacionada, se fijan los lineamientos y directrices del estudio. Tras la definición del concepto se genera el desarrollo de la propuesta metodológica de carácter cuantitativo y cualitativo, la zonificación del territorio se realiza en macro-zonas de estudio.
2. Etapa 2: Construcción y estructura del modelo. Incluye el estudio de variables y sub-dimensiones, la ponderación de variables y sub-dimensiones, y la formulación matemática.
3. Etapa 3: Estudio de Restricciones. Se analizan los estudios de restricciones y sus resultados.

La creación de un set de variables para cada sub-dimensión y dimensión estudiada brindará a quien aplique el instrumento un punto de partida sustentado en un trabajo exhaustivo. Sin embargo, dicho punto debe ser validado por expertos del área de estudio.

Este enfoque establece una diferencia con los modelos netamente econométricos y/o estadísticos empleados por el Ministerio de Desarrollo Social (MDS) y otros organismos del área, ya que considera una exhaustiva caracterización del área de estudio, indagando la VST y sus parámetros para cada territorio.

Ponderación de Variables y Sub-dimensiones

La valorización de los ponderadores de cada sub-dimensión y variable está compuesta por el juicio de diferentes actores territoriales. La finalidad es contrastar los juicios y valorar los ponderadores.

1. Primero: se analiza estadísticamente el juicio de los actores, estudiándose la desviación estándar, la media, la moda y se analizan las tendencias de las respuestas.
2. En segundo lugar: se analiza la consistencia lógica de sus respuestas eligiéndose el método Analytic Hierarchy Process (AHP), principalmente por sus principios de Construcción de Jerarquías, Establecimiento de Prioridades y de Consistencia Lógica. El método AHP es un instrumento de decisión multicriterio que traslada la realidad percibida por el individuo a una escala cuantificada, en la que se reflejan las prioridades relativas de los elementos considerados.

Normalización de datos: La información de indicadores que alimentan al modelo (entrada de datos para cada variable) debe ser normalizada, con la finalidad de poder operar con variables de diversa índole.

Participación y Representatividad

Involucrar la participación de los estamentos privados, públicos y sociedad civil en la construcción de parámetros y ponderadores otorga al modelo el carácter de representatividad territorial. Sin embargo, si la muestra no es equitativa entre las partes, dichos ponderadores no serán representativos, por lo tanto, es un aspecto a cuidar en la aplicación.

Es de suma importancia que la información con la cual se trabaja sea coherente, para ello es necesario someter toda la información a un proceso de estandarización, proyección y/o normalización, y contar con personal humano altamente capacitado para comprender su aplicación.

Evolución Histórica de las Políticas Sociales en Chile

Chile cuenta con una larga historia de desarrollo de políticas sociales, seguridad social y otros componentes del sistema de protección social. Con ello ha podido conjugar crecimiento económico y progreso en su desarrollo humano global, en aspectos como salud, empleo, educación, vivienda, trabajo y pobreza, entre otros.

El sistema de protección social en Chile incluye mecanismos y subsidios para prevenir y aliviar las condiciones de sufrimiento, vulnerabilidad y riesgo social y de salud que son debidos a diversas carencias, especialmente aquellas relacionadas con la falta de desarrollo socioeconómico y oportunidades de acceder a los beneficios sociales. Se basa en aportes del sistema de la seguridad social en Chile y la red social de apoyo a los grupos de menores ingresos, más vulnerables socialmente, que no pueden acceder a los mecanismos tradicionales que la sociedad ofrece para el desarrollo humano y bienestar (como subsidios financieros, educación, bienes y servicios básicos, salud, vivienda y otros esenciales).

La importancia de la protección social radica en que aporta una serie de factores positivos para promover el desarrollo humano y evitar que las carencias e inequidades en el ámbito socioeconómico puedan tener un impacto negativo en la salud de aquellos grupos más vulnerables de la población, buscando prevenir y reducir la pobreza, desigualdad, exclusión e inseguridad social. El acceso de toda la población a un nivel adecuado de protección social es un derecho humano fundamental, y una población con bienestar y seguridad humana constituye la base para la paz social y un crecimiento económico exitoso y con equidad.

El actual enfoque de la protección y seguridad social de Chile está en línea con la visión propuesta por la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Una parte importante del quehacer y responsabilidad del Estado y de la sociedad organizada en Chile se aboca al progreso en el bienestar, las condiciones de vida y de seguridad humana de la población. Hay una mutua influencia y relación entre el bienestar de la población y el desarrollo global; sin embargo, el énfasis puesto en uno u otro componente ha variado entre períodos del país, en los que se ha dado un énfasis y apoyo bastante distinto al desarrollo económico y productividad por un lado, y a la seguridad y protección social por otro.

Períodos Clave en el Desarrollo de Políticas Sociales

La historia reciente de las políticas sociales en Chile se puede dividir en varios períodos, cada uno con un enfoque y rol del Estado distinto:

1. Período de Estado Benefactor (aprox. 1940-1973)

Bajo un enfoque de Estado benefactor o del bienestar, se enfatizó el desarrollo de políticas sociales como empleo, subsidios y apoyo a la organización de la comunidad. Los programas sociales eran centralizados y verticales, y buscaban una cobertura universal. El Estado asume un rol creciente en el financiamiento, gestión y provisión de servicios sociales, lo que demandó un gasto histórico creciente.

2. Período de Estado Subsidiario (1973-1990)

Bajo un enfoque neoliberal y de Estado subsidiario, se enfatiza el crecimiento y productividad económica, con políticas que la favorecen, mientras que la política social es subordinada a la económica. El rol del Estado se reduce, el gasto social disminuye en forma importante y los servicios de los programas se desconcentran al nivel local. Se buscó focalizar subsidios y programas en la población más desfavorecida, y privatizar los servicios sociales para los niveles económicos no pobres, incluyendo previsión social y salud. La protección social tuvo un cambio de énfasis, consistente con el modelo político y económico imperante entre 1973 y 1990, en que hubo desarrollo económico y globalización, entre otros aspectos, con privatización de parte de la seguridad social y el Estado adoptó énfasis en el rol subsidiario (focalización para la asignación de subsidios y transferencias directas, según prioridades).

3. Período de Estado Integrador (1990-2010)

Bajo el enfoque de un Estado integrador, se busca balancear, integrar y complementar las políticas sociales y económicas. Se expande y fortalece el sistema de protección social, aumenta el gasto social. Dado que se mantiene la esencia del modelo político y económico instaurado desde los años 70, la expansión de programas y beneficios nominales de las nuevas políticas cuenta con limitaciones de financiamiento y cobertura, y se mantiene un sistema dual no suficientemente complementado entre sectores público y privado (especialmente en previsión social y salud). El Estado está en un incipiente progreso hacia ejercer su rol rector, regulador e integrador hacia el desarrollo en bienestar y seguridad social de la población.

Desde 1990 hasta la actualidad

Desde 1990, la protección social se ha fortalecido de un modo que inicialmente se enfocó principalmente en reducir la pobreza y otros factores de vulnerabilidad en la población de menores recursos, y luego en la década de 2000 se extendió a un enfoque más integral, asumiendo la protección social como un derecho de la población, con énfasis en la eficiencia y focalización del gasto.

Las políticas sociales redistributivas y los subsidios monetarios focalizados en la población más pobre y vulnerable constituyen una protección social efectiva. Los subsidios corresponden a un porcentaje significativo del ingreso total en los deciles inferiores de ingreso autónomo, mientras que es mínimo en los deciles superiores, lo que indica una focalización efectiva.

Sin embargo, como la pobreza ha disminuido, especialmente desde 1990, ha aumentado de modo importante el sector de estrato socioeconómico medio de la población (con necesidades básicas cubiertas, pero con otras condiciones de vida limitadas ante un costo de vida alto). Ello no representa necesariamente una movilidad social efectiva en cuanto a mejores ingresos y bienestar.

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