La protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en Chile ha sido objeto de profunda preocupación y debate público. Eventos como el seminario “Los derechos de los niños, niñas y adolescentes en los procesos judiciales” en Punta Arenas han puesto de manifiesto la magnitud de la crisis. El impacto de la Comisión Especial Investigadora de la Cámara de Diputados conocida como Sename II, cuyo mandato era comprobar la atención gubernamental a las conclusiones de la comisión de 2014, llevó a los asistentes a guardar un minuto de silencio por 185 víctimas.
Muchas veces, las cifras no logran transmitir la dimensión de un drama. Por ello, se recuerda la muerte de Lissette Villa, una niña de 11 años que en abril de 2016 falleció en el CREAD Galvarino de Estación Central, un caso que reveló una serie de irregularidades al interior del organismo. La Asociación de Funcionarios del Sename (Afuse) y médicos de la institución desestimaron que la muerte de Lissette pudiera obedecer a una inestabilidad emocional.
Historia y Evolución del Sistema de Protección a la Niñez en Chile
El sistema de protección a la niñez desde el Estado es una política de larga data en el país. Hace ya un siglo, a fines de los años veinte, se instaló un sistema "moderno" de atención a la infancia a través de metodologías racionales y científicas que tenían por objeto disputarles a la filantropía y a la caridad tradicional la protección de la infancia abandonada. Ese antiguo sistema ha tenido escasas transformaciones hasta hoy.
Las acciones destinadas a la protección y rehabilitación de niños y niñas se consolidaron a través de una nueva Ley de Menores en 1968, aunque sin grandes variaciones respecto a la previa. Funcionó en base a una red administrada por la institucionalidad pública, ejecutada principalmente por privados subvencionados como prestadores de servicios, y a cargo de instituciones religiosas y fundaciones privadas.
En la práctica, y a pesar del discurso público, el sistema armó un entramado que unió la inercia de las prácticas carcelarias y del asistencialismo tradicional en manos de las mismas instituciones privadas que habían atendido históricamente a la infancia vulnerable. La fragilidad de esa política se debió a la exigua respuesta estatal para la implementación de la legislación. Durante décadas, incesantemente se denunció la carencia y desprotección del sistema de protección de la niñez.
Creación y Consolidación del SENAME
El Servicio Nacional de Menores (Sename) fue creado en 1979, durante la dictadura militar de Augusto Pinochet, y depende administrativamente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Su nombre da cuenta de la concepción de infancia como un estado irregular y desde sus fundamentos se aprecia su enfoque tutelar. El Sename encabezó el proceso de ampliación de los sistemas de atención de carácter privado y la aplicación de un modelo de intervención que privilegió la institucionalización.
La privatización del sistema bajo dictadura profundizó estas características. El aumento de la cobertura a través del fomento a la atención privada propició un fuerte desarrollo de los centros de internación y el aumento de la permanencia de los niños en los recintos cerrados debido al fortalecimiento del sistema de subvenciones. Si bien desde los 90 ha habido cambios positivos y alentadores en torno a la infancia, como la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño por parte de Chile en 1990, la estructura de la protección a la niñez no ha variado sustancialmente.
El sistema se basa en subvenciones a las instituciones privadas por niño atendido, manteniendo un fuerte componente privado en la administración y ejecución de los programas de atención, con el Estado en un rol subsidiario de supervisión y control financiero.
La Crisis Sistemática del SENAME
La crisis del Sename ha revelado la precaria situación que viven cientos de niños y niñas en el país, donde la vulneración de sus derechos y la afectación de su vida emocional, social y económica no han sido una prioridad. Se ha constatado una y otra vez la escasez de instituciones de rehabilitación y la permanencia de niños en las cárceles, la insuficiente cobertura de los programas de protección, la falta de infraestructura, los continuos motines y abusos a los niños.
Problemas Estructurales y Denuncias
- Hacinamiento y falta de personal: Los cuestionamientos de los centros son de larga data, incluyendo la falta de espacio que lleva a juntar niños con niñas para dormir en los mismos dormitorios, serios problemas de hacinamiento y falta de personal. Se requieren más centros de administración directa y lugares de acogida en cada región para evitar complejos traslados.
- Falta de atención generalizada: El 2017 se identificaron vulneraciones de todos los tipos y formas, principalmente centradas en una falta de atención generalizada, incluyendo descuidos básicos como controles médicos o educación.
- Salud mental: Un 69.1% de quienes estaban bajo el sistema de protección de derechos presentaba al menos un trastorno de salud mental. Muchos niños que no tienen trastornos psiquiátricos terminan con uno debido al hacinamiento y la convivencia con aquellos que sí están enfermos. El 70% de los pequeños requiere psicofármacos, y un 10% de ellos, internación. El Ministerio de Salud no se hace cargo de esto.
- Educación: Hay 1.187 niños en residencias del Servicio que no se encuentran inscritos en ningún establecimiento educacional.
- Abuso sexual: Los casos de abuso sexual dentro de los centros a lo largo del país son una realidad llevada a cabo tanto por los NNA como por el personal.
- Fallecimientos: Entre 2005 y 2016, murieron 1.313 personas mientras se encontraban en algún programa de la red del Sename. En el periodo 2005-2006, la cifra de decesos ascendió a 210, y a 865 en 11 años.
- Infraestructura inadecuada: Los centros existentes no cumplen con la orientación de integración social; con espacios reducidos y muros altos, "se parecen más a prisiones y deberían ser escuelas de formación", según la presidenta de la Asociación de Funcionarios, Alicia del Basto.
Organismos nacionales como la Defensoría de la Niñez (2024), INDH, el Centro de Derechos Humanos-UDP (2023), y organismos internacionales como la Corte Interamericana y el Comité de Derechos del Niño (2022) han certificado una persistente vulneración de derechos, describiéndola como parte de una negligente mirada de la política pública y la ley que se extiende hace ya un siglo.
Rol de los Programas Ambulatorios y Tribunales de Familia
El servicio de protección no solo se compone del sistema residencial, sino que antes existen los programas ambulatorios, que en general son administrados por organismos colaboradores del servicio. Esto busca externalizar la relación de trabajo con los empleados y la responsabilidad del Estado respecto de los procesos de intervención de NNA. Muchas veces, estos programas son el punto previo a que un NNA sea ingresado a una residencia, aunque existe una clara orden de no enviar niños a centros residenciales, incluso cuando existan fundamentos técnicos que lo estimen necesario.
Frecuentemente, los NNA se mantienen con sus familias de origen, extensas o externas, aun cuando se informa una y otra vez que el niño vive graves vulneraciones de derechos. Esto se suma a la poca experiencia de algunos profesionales contratados por los organismos colaboradores, quienes tampoco se comprometen a prepararlos y capacitarlos adecuadamente. Los tribunales de familia, muchas veces, "hacen la vista gorda" de situaciones en las que niños ya ingresados a la red proteccional sufren vulneraciones, y existe resistencia a revisar medidas de protección en plazos más acotados. Los tiempos de espera para una audiencia de medida de protección pueden sobrepasar los 3 meses, un periodo crítico para la estabilidad emocional y física de un NNA.
La Reforma y el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia ("Mejor Niñez")
El fin del criticado SENAME y el paso a una nueva institucionalidad ha estado lejos de ofrecer mejor protección a los niños y adolescentes a cargo del Estado de Chile. El 5 de enero de 2021 se publicó en el Diario Oficial la Ley 21.302 que crea el "Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia y modifica normas legales que indica", que viene a reemplazar el actual Sename, conocido popularmente como "Mejor Niñez".
Hace cuatro años, se generaron esperanzas respecto a la reforma de las políticas destinadas a la niñez, particularmente en el ámbito de la protección especializada. Sin embargo, a poco andar, se ha encontrado una notoria discrepancia entre los discursos públicos y las prácticas institucionales. Distintas voces han alertado respecto a los graves problemas en la implementación de este nuevo servicio.
Desafíos en la Implementación de "Mejor Niñez"
- Crisis inicial: Es preocupante que a poco de iniciada la fase de implementación de una nueva institucionalidad y de sus programas de atención ya se hable de una crisis.
- Falta de preparación: Los Tribunales de Familia simplemente derivan niños a residencias sin que estas estén preparadas.
- Capacidad insuficiente: La cantidad de niños, niñas y adolescentes que requieren ayuda especializada es creciente y el Servicio no da abasto ante esta tremenda demanda. No basta con aumentar el presupuesto, se necesita personal idóneo y preparado.
- Oposición comunitaria: No basta con querer instalar una residencia, ya que los vecinos se oponen a que llegue una residencia de "Mejor Niñez" a su barrio.
- Problemas políticos y administrativos: La gestión se ve enturbiada por dos asociaciones de funcionarios en pugna, y las designaciones de cargos muchas veces responden a criterios políticos y no técnicos.
- Foco en lo numérico: El Estado de Chile sigue fallando a la niñez y adolescencia, concentrándose más en los números que cada NNA representa, más que en una debida actuación.
Para Branislav Marelic, la creación del Servicio Mejor Niñez es una declaración del Estado diciendo que se harán las cosas bien, "pero no asegura que cambie nada". Las impugnaciones al sistema de protección han apuntado a que los programas no se adecuan a los preceptos de los acuerdos suscritos por el Estado de Chile, y en muchos casos su ejecución ha significado graves vulneraciones a los derechos de los niños y adolescentes bajo protección.
Reflexiones Críticas y Perspectivas Futuras
La académica Viviana Soto recalca que el Estado, a través de sus políticas públicas, ha actuado de manera lenta y tardía, por lo que es perentorio anunciar y llevar a la práctica un nuevo trato con la infancia, con un paradigma totalmente distinto al desarrollado. La creación y desarrollo de los servicios de protección han replicado una visión del niño-objeto que recibe ayuda y asistencia del Estado, al cual hay que controlar y "reparar" como si fueran "utensilios", siendo que a los sujetos no se les repara.
Desafíos Legales y Sociales Pendientes
- Violencia vicaria: Un gran porcentaje de la infancia en Chile sufre violencia vicaria y es urgente una legislación en esta materia, aunque se percibe como una lucha "David y Goliat" debido a la posible vulneración desde cuidadores o progenitores con ayuda de organismos estatales.
- Corrupción y justicia: Se han denunciado montajes, cohecho y otras realidades judiciales de las que no se está indagando ni poniendo ningún tipo de alarma, así como una "gran red de corrupción" en los programas de "Mejor Niñez" y la participación de algunos jueces.
- Formación especializada: Se requiere una formación en educación social para las personas que trabajan con niños. "No se ha discutido en Chile qué tipo de pedagogía se debiera ejercer para trabajar con estos niños y niñas vulnerados", aclara Viviana Soto. Se busca una pedagogía que mire al sujeto, sea consciente de él y lo invite a construir desde sus necesidades.
- Visión de la infancia: Es importante cambiar la visión que se ha tenido de la infancia, que a menudo tiende a separar las infancias (la infractora de ley de aquella que ha sufrido maltrato), cuando ambas son responsabilidad de la sociedad. La ley de Responsabilidad Penal Adolescente (N°20.084) señala que "la sanción no es la intervención" y que los niños son penalmente responsables, pero tendrán un sistema penal especial.
- Coordinación interinstitucional: Para lograr una efectiva intervención se vuelve necesario desarrollar un buen diagnóstico e intervención personalizada, cuyos antecedentes e información sean de acceso integrado en todos los niveles: salud, educación, comunidad, redes, entre otros.
El Comité de Derechos del Niño recomienda que Chile siga promoviendo la colocación en hogares de acogida como forma de tutela alternativa y que el ingreso en ellas se utilice solo como medida de último recurso. También señala que se asignen suficientes recursos y se vele por el buen funcionamiento y supervisión de estas instituciones de guarda, y que se proceda a una revisión periódica de las colocaciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Convención.
Perspectiva Histórica de la Infancia Vulnerada
La académica del Instituto de Historia UC, Ximena Illanes, y el doctorante Miguel Morales, han abordado la crisis del Sename desde una perspectiva histórica. Han observado que los casos de menores fallecidos, que suman 1.313 desde 2005, "parece tratarse de hechos sistemáticos y prolongados en el tiempo". Esto vuelve a instalar la pregunta por el estado actual de las políticas de protección hacia la infancia vulnerada, en particular, por las condiciones de vida a las que se enfrentan miles de niños y niñas que viven en instituciones públicas y privadas.
Illanes y Morales se refieren a cómo los políticos y especialistas han puesto el foco de atención en las causas de las muertes, los problemas de atención médica (especialmente psiquiátrica), la mala infraestructura y las responsabilidades del Estado. Estos menores vulnerados e institucionalizados son "verdaderos espejos de una sociedad y su historia". Remiten a hechos históricos, como las instituciones de asistencia para niños abandonados en la Barcelona del siglo XV, donde "las pequeñas cartas, ropas y abrigos, medallas partidas por la mitad y señales de identificación, reflejaron un doloroso proceso de separación momentánea o definitiva".
En el caso de Chile, los registros también mencionaron historias de maltratos y abusos, dificultando la creación de lazos afectivos y la integración a la comunidad. Los académicos recalcan que el uso del concepto de abandono puede promover "la invisibilización de la precariedad y desigualdad social de los niños, niñas y sus familias, que son usuarios de este sistema".
Sugieren que las estrategias futuras deberían relacionarse con "la conservación de los vínculos existentes", haciendo partícipes a sus familias cuando sea posible o a través del personal que convive diariamente con los niños y niñas. Plantean que las instituciones de protección deberían desempeñar un papel que fuese más allá de la mera protección o restitución de derechos, ofreciendo una mirada sobre la infancia como parte integrante y partícipe de la construcción de una sociedad.