Introducción al SENAME y su Transformación
El Servicio Nacional de Menores (SENAME), un organismo gubernamental chileno que históricamente colaboró con el sistema judicial y dependió del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, ha sido objeto de una profunda reestructuración y críticas a lo largo de los años. Desde 2021, SENAME se enfoca exclusivamente en el área de justicia y reinserción juvenil, mientras que el Servicio de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia es su continuador legal en materia de protección de derechos.
Actualmente, SENAME vive un proceso de cierre y traspaso al Servicio de Reinserción Social Juvenil, el cual se ha desarrollado de forma paulatina desde el 2024. Este proceso inició con el traslado de la zona norte en enero de 2024, continuará con la zona sur en enero de 2025 y finalizará el 12 de enero de 2026 con la zona central (regiones de O'Higgins, Valparaíso y Metropolitana). Finalmente, en esa fecha, las funciones del Servicio Nacional de Menores habrán sido completamente traspasadas a dos servicios especializados: el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia (para la protección) y el Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil (para la justicia juvenil).
En enero del año 2023, fue promulgada y publicada en el Diario Oficial la Ley N°21.527, que creó el Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil e introdujo modificaciones a la Ley N°20.084 sobre responsabilidad penal adolescente.
Hallazgos Preocupantes y la Investigación de 2011
Estudios sobre vulneración de derechos
La investigación realizada por el Poder Judicial y Unicef sobre las condiciones de vida de 15.000 niños supuestamente protegidos por el Estado, reveló una extendida presencia de abuso sexual y violencia. Cada vulneración de derechos detectada en ese informe está ligada a un fallo o renuncia de los organismos que deben proteger a esos niños: el SENAME y el Poder Judicial. Un estudio en terreno abordó las condiciones de vida de 6.500 niños atendidos en 10 regiones e identificó los principales nudos críticos que enfrenta el sistema de protección.
Un ejemplo que destaca es la encuesta realizada en 2011 por el propio SENAME a 4.000 niños del sistema residencial. En ella, más de 200 niños dijeron que alguien les había tocado sus genitales y más de 150 dijeron que los habían obligado a tocar las partes íntimas de otras personas. Aunque SENAME ha criticado el trabajo de Unicef, esta encuesta con las mismas características de anonimato fue una continuación de la realizada en 2011. Si se consideran solo los niños que acusan haber sido tocados, hay 238 casos que SENAME conoció en 2011. Sin embargo, esto no se tradujo en denuncias a la fiscalía; ese año solo hubo 35 denuncias hechas por los directores regionales de SENAME a las fiscalías, y 48 casos en 2012.
En el grupo de niños de 7 a 12 años, el 7,8% (157 niños) afirmó que alguien les había tocado partes íntimas de su cuerpo, identificando mayoritariamente más de una parte de su cuerpo, seguido de la vagina, el poto, el pene y los senos, según el informe.
Hallazgos de la Comisión Jeldres
La investigación que provocó este "remezón" es el resultado de un convenio entre la Unicef y el Poder Judicial. El equipo que realizó esta investigación fue encabezado por la jueza Mónica Jeldres e integrado por las magistradas de tribunales de familia Patricia Rivera, Alejandra Valencia, Cecilia Ruiz y la doctora en derecho Paulina Gómez. En representación de Unicef participó la socióloga Carolina Bascuñán, quien diseñó muchos de los instrumentos aplicados.
La Comisión Jeldres detectó la presencia constante de abuso sexual, delito que a veces cometen los propios guardadores, pero en su mayoría es realizado por otros jóvenes internos. En las Aldeas Infantiles SOS, institución examinada a fondo, un 10% de todos los niños bajo su cuidado participó de algún tipo de abuso sexual como víctima o agresor, según el informe. También se registró la presencia masiva de violencia física y verbal por parte de guardadores o niños mayores, y castigos como el encierro o dejar a los menores sin comer.
Como resultado, la Comisión identificó:
- 28 hogares con antecedentes de violencia de adultos contra niños.
- 45 hogares con datos de violencia entre menores.
- Nueve hogares con antecedentes de abusos sexuales cometidos por un adulto contra un niño.
- 10 hogares con datos de abuso sexual entre niños internos.
Reacciones y Controversias
A fines del año pasado, cuando los resultados de la Comisión Jeldres se terminaban de ordenar, el equipo fue intervenido por el ministro de la Corte Suprema, Héctor Carreño. La jueza Jeldres renunció y su puesto fue ocupado por la magistrada Gloria Negroni. Administrado por Carreño y por el SENAME, el informe fue cuestionado metodológicamente y olvidado.
SENAME recibió la mayor parte de las críticas por su reacción tardía. Sin embargo, las acusaciones más graves fueron dirigidas al Poder Judicial, coautor de la investigación e inversor de aproximadamente $200 millones. Esto se debió a su intento de mantener en reserva los resultados y, sobre todo, por no haber investigado los antecedentes constitutivos de delito que la investigación revelaba.
Según la socióloga Carolina Bascuñán, Carreño se opuso a la difusión del trabajo de la comisión para proteger la identidad de los niños y para evitar la alarma pública. Sin embargo, ante la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados, Carreño ofreció otra explicación para la no difusión. La vocera de Unicef, Francisca Palma, explicó que quien decidía qué se hacía con esa información era el Poder Judicial, "ya que era el mandante del estudio".
Lo que está fuera de duda es que fue Héctor Carreño quien decidió que los datos de la encuesta no fueran investigados por los Tribunales de Familia, a pesar de que los jueces cuentan con amplias facultades para intervenir hogares y terminar con los abusos detectados.
Críticas al Poder Judicial y la Lógica Institucional
Análisis | Nunca un presidente había tenido “concentración máxima de poder”
Entre las críticas más duras lanzadas al Poder Judicial destaca lo expresado por la abogada Paulina Gómez, miembro de la Comisión Jeldres. Ella explicó ante la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados que no solo había que investigar la tardía reacción frente al informe, sino buscar las razones del maltrato que reciben los niños "protegidos" por el Estado.
Gómez argumentó que, más allá de la innegable falta de recursos, existe una lógica institucional que hace que los jueces no se preocupen por la suerte de los niños que ingresan al sistema de protección. Normalmente, cuando los jueces mandan a un niño a un hogar por ser víctima de violencia, suelen cerrar la causa, como si los problemas del niño se hubieran solucionado. Sin embargo, la internación en un hogar no es una solución definitiva.
Una residencia es un lugar de paso desde donde apoyar a la familia para que supere la violencia y el niño pueda volver a su casa; o para buscar una nueva familia para él. Mientras eso ocurre, el niño debe recibir un tratamiento que lo ayude a superar lo vivido. Pero esto no ha ocurrido; como en el sistema residencial hay cerca de 15 mil niños, en los tribunales debería haber 15 mil causas abiertas.
La abogada Gómez explicó que esto se debe a que "se afectan las estadísticas de causas terminadas y las metas de gestión del Poder Judicial". Esas metas, fijadas por la Comisión Interinstitucional (Ministerio de Justicia, Corte Suprema y Ministerio de Hacienda), establecen para este año que el 85% de las causas deben estar terminadas en un plazo de 120 días desde que ingresan.
Estas metas llevan a los jueces de familia del país a cerrar causas "a como dé lugar", afectando principalmente las causas de protección de niños y las de violencia intrafamiliar, donde las personas sin recursos acuden sin abogado. Estas causas se cierran sin siquiera abrir un juicio, para que figuren como terminadas y suban las estadísticas. Esto, según Gómez, es el tema de fondo.
Obligaciones de los Jueces y Derechos del Niño
Ante los diputados, la abogada Gómez defendió la idea de que los jueces están obligados a exigir el cumplimiento de los derechos de los niños, derechos que están en los convenios internacionales firmados y ratificados por el Estado chileno. En virtud de esos acuerdos, si un niño necesita atención psiquiátrica, el juez está obligado a ordenarla y el sistema debe responder a esa atención. Y si no tiene recursos, debe generarlos.
"Si la autoridad no cumple, se le decreta el pago de una multa o el arresto", señaló. Este mensaje, que transforma a los jueces en agentes activos de la protección de los menores, era transmitido en las "jornadas de transferencia técnica" que realizó la Comisión Jeldres en las 10 regiones visitadas y que fueron suspendidas cuando el ministro Carreño intervino la comisión.
Ante los diputados, Gómez interpeló a Carreño: "La ley dice que los tribunales tienen imperio para hacer cumplir sus resoluciones". Las críticas de la abogada Gómez fueron profundizadas por el diputado Ricardo Rincón, quien afirmó que la Comisión Jeldres había actuado siguiendo una doctrina apegada a la Convención de los Derechos de los Niños, "y parece que a la Corte Suprema no le agradó".
El parlamentario ejemplificó el problema de fondo con dos casos de la Región de O’Higgins:
- En un caso, el juez apremió a la autoridad con arresto y gracias a eso un niño violado de siete años tiene atención médica psiquiátrica.
- En cambio, una niña de 13 años que está en el hospital de Rengo, violada por su padrastro, como todavía el juez no apremia, no hay recursos para ella y está siendo dopada, sin atención psiquiátrica.
La Posición del SENAME y sus Cifras
Otra autoridad que quedó en una delicada posición como resultado del trabajo de la Comisión Jeldres es el director del SENAME, Rolando Melo. A comienzos de marzo de este año, Melo recibió los datos de la Comisión Jeldres que indicaban, hogar por hogar, un cúmulo de graves situaciones detectadas.
El diputado Rincón preguntó: "¿Por qué tiene que aparecer la publicación de CIPER para que los hechos sean canalizados a través de un fiscal del Ministerio Público? ¿Por qué todo lo que se está haciendo ahora no ocurrió el 7 de marzo, cuando él (Melo) tuvo conocimiento completo de los hechos?"
Entre los datos recibidos por SENAME están los 12 casos de abusos sexuales registrados en la encuesta de Unicef. Rolando Melo señaló que, como la encuesta no identificaba a los niños, el trabajo de SENAME para proteger a los denunciantes había sido "a oscuras". Angélica Marín, jefa del departamento de Protección de Derechos de ese organismo, explicó ante la Comisión de Constitución que, de los 12 casos que conocieron en marzo, tras cinco meses de trabajo y de "desplegar equipos en terreno", solo pudieron identificar cinco situaciones similares.
Ante la comisión y ante la prensa, tanto Melo como Marín insistieron en que Unicef se equivocó al hacer encuestas anónimas. Si bien esas críticas pueden ser atendibles, resultan contradictorias en boca de autoridades del SENAME, pues la encuesta de Unicef es una continuación de otra encuesta hecha en 2011 por el propio SENAME y con las mismas características de anonimato.
En esa encuesta de 2011 surgieron más de 200 casos de abuso sexual. Sin embargo, eso no se tradujo en denuncias a la fiscalía. De acuerdo con datos obtenidos por CIPER, ese año solo hubo 35 denuncias hechas por los directores regionales de SENAME a las fiscalías. Más o menos lo mismo que en 2012: 48 casos.
Lo único que parece haber hecho SENAME es distribuir entre sus colaboradores acreditados la circular Nº 18, donde establece los procedimientos que deben realizar quienes detecten "hechos constitutivos de maltrato físico, psicológico o de delitos en contra de niños, niñas o adolescentes sujetos de atención". Ambos documentos son claros en establecer que todas las personas que tomen conocimiento de un posible delito tienen la obligación de denunciarlo ante las autoridades competentes (Ministerio Público, Carabineros o PDI) en no más de 24 horas.
Según el SENAME, la implementación de ambas circulares en 2011 "buscó generar una acción rápida y efectiva para proteger a los niños". Pero eso no ocurrió. Y llama la atención que, ante la gravedad de los hechos detectados por la encuesta "Mi derecho a ser escuchado", hayan sido tan pocos los casos que llegaron a la justicia. Y más grave resulta que, a dos años de que esos instructivos establecieran los pasos a seguir, recién ahora el SENAME esté "articulando un registro nacional de la aplicación de estas circulares que se llevan de manera descentralizada". En otras palabras, la institución que dirige Melo no maneja las cifras sobre cuántas denuncias han llegado a tribunales por parte de sus propios funcionarios o de sus colaboradores acreditados.
La Perspectiva de Unicef y la Crítica a la Eficacia del SENAME
Frente a las críticas de SENAME y del ministro Héctor Carreño, Unicef ha reconocido que era posible mejorar el mecanismo de la encuesta para acelerar la protección de los niños que declaraban haber sido abusados. Para Unicef, la encuesta no se diseñó para recoger denuncias específicas. Mirarlo así es simplificar el problema que vive el SENAME, pues las situaciones de vulneración en la red no son solo 12 casos; esas son solo una muestra representativa.
En la encuesta "Mi derecho a ser escuchado" elaborada por SENAME, aparecen también similares niveles de violencia que los detectados en la encuesta de la Comisión Jeldres: el 15,7% de los niños menores de 13 años (313 casos) relata que los adultos de la residencia alguna vez les han pegado, y un 19,9% ha visto a los adultos golpear a otros niños/as.
La pregunta sobre la eficacia de SENAME es válida porque existe la constatación de que su reacción es lenta y a veces muy ineficaz. Así fue consignado por la misma Comisión Jeldres cuando en Arica denunció a los tribunales la situación de dos hogares: Ajllasga y Sariri. No solo resulta criticable que, teniendo el SENAME la obligación de supervigilar esos hogares, tuviera que ir una comisión desde Santiago para constatar los abusos y hacer que intervinieran los hogares. Lo más complejo es que, seis meses antes de la visita de la Comisión Jeldres, esos hogares habían sido visitados por una comisión del Ministerio de Justicia, la cual había entregado un duro informe sobre ambas residencias.
La primera área de discrepancia surge el 13 de noviembre de 2012. Soledad Larraín no especificó si en ese "pre-informe" había situaciones delictivas que Jeldres debió haber denunciado. Sin embargo, hay datos que indican que sí las había. El ministro Héctor Carreño pensaba que sí era posible en noviembre de 2012 hacer una denuncia con los graves antecedentes que había entregado Unicef, y así lo sostuvo ante los diputados: "La comisión y las juezas que aplicaron las encuestas estuvieron siempre en situación de dar a conocer lo que encontraban y hacer denuncias si se estimaba el caso".
Propuestas de Reforma y Contexto Actual (2011)
Rediseño del SENAME: Justicia y Protección
Desde el 2010 a la fecha, no ha habido ninguna reunión informativa en la que se cite a los organismos colaboradores del SENAME para explicar los cambios que se introducirán. La única información que se maneja a nivel nacional, de manera muy general, es que las áreas principales que cubre el organismo, es decir, justicia y protección de menores, se separarán en dos vías: el Servicio de Persecución Penal y Rehabilitación y el Servicio Nacional de la Infancia y Adolescencia, que será regulado por un nuevo ministerio.
Mario Muñoz, director de la Fundación DEM y colaborador del servicio por más de 25 años, señala: "Durante varios meses creíamos que la parte de justicia iba a pasar al Ministerio del Interior, lo único que se ha informado fue hace tres meses cuando se aclaró que se mantendría en Ministerio de Justicia".
Lo único concreto hasta el momento, en términos del rediseño, es que a principios de mayo se anunció que estaba listo para ser votado en la sala del Senado el proyecto para la creación del nuevo Ministerio de Desarrollo Social, donde radicará la parte de protección del organismo. La idea de separar en dos vías la organización del Servicio de Menores viene desde el gobierno de Ricardo Lagos, pero solo ahora se ha manifestado la iniciativa de al menos concretar un cambio administrativo.
La jueza Mónica Jeldres asegura que "los jóvenes que cometen delitos, muchas veces son los mismos niños que estuvieron en la red de protección del SENAME", lo que confirma la falta de políticas de prevención efectivas. "Es de esperar que con la reestructuración se puedan elaborar políticas correctas que abarquen la situación tanto de los del área penal como la de los niños protegidos: dos caras de la misma moneda", afirma Jeldres.
El ex director del servicio, Eugenio San Martín, concluye que "el rediseño del SENAME debería considerar que la justicia especializada que se requiere no se ha concretado". Actualmente, los menores adscritos a programas del SENAME, incluidos los centros que administra directamente, concentran alrededor de 79 mil menores de edad según estadísticas de 2010.
Iniciativas Legislativas y Presupuesto
Por 11 votos a favor se aprobó en votación general una de las iniciativas que reforma al SENAME, orientada a restituir los derechos de las niñas y niños que han sido vulnerados. El Ministro Marcos Barraza valoró el respaldo y precisó la importancia que tendrá la creación de la Subsecretaría de la Niñez, esencial en materia de fiscalización de los programas en protección.
El "Mensaje de S.E. a S.E. la Presidenta de la H." del 3 de abril de 2018, señala un compromiso ineludible con los derechos de la infancia y adolescencia, y propone:
- Aumentar al doble el monto máximo de la subvención que se puede recibir por la línea de Centros Residenciales, quedando ésta en un rango de "15 a 30 USS mensuales".
- Agregar, como principio de acción del SENAME y sus organismos colaboradores, la administración transparente, eficiente, eficaz e idónea de los recursos fiscales.
- Facultar al SENAME para emitir instrucciones frente al incumplimiento de las obligaciones contenidas en los convenios, pudiendo poner término anticipado a los mismos.
- Diferenciar y facultar al SENAME para supervigilar a las entidades coadyuvantes y requerirles antecedentes.
La Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento informó el 17 de julio de 2018 sobre este proyecto, destacando la modificación de la Ley 20.032 y el D.L. N° 2465 de 1979 para aumentar la subvención base y reforzar las facultades del SENAME. El proyecto fue aprobado por mayoría en votación general.
El Ministro de Justicia y Derechos Humanos, señor Hernán Larraín, explicó que el proyecto busca duplicar la subvención de los centros residenciales, lo que forma parte del programa de Gobierno del Presidente Piñera, debido al cierre de varios centros por problemas financieros. El costo de mantenimiento de los centros residenciales es mayor que la subvención estatal. Con el último incremento de la ley de presupuestos 2018, el tope se alcanzó, pero fue insuficiente.
El jefe del departamento de asesoría y estudios, señor Milton Espinoza, señaló que, mientras la Comisión de Infancia trabaje en encontrar el modelo adecuado, el sistema residencial actual debe seguir funcionando, enfrentándose a un déficit presupuestario importante. Para mejorar de forma inmediata la atención, la iniciativa aumenta al doble el monto máximo de la subvención, quedando en un rango de 15 a 30 USS mensuales. Además, el proyecto especifica las facultades del SENAME para impartir instrucciones generales sobre atención y protección a organismos colaboradores y entidades coadyuvantes.
El Subsecretario del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, señor Juan José Ossa, reflexionó que el proyecto no pretende dar solución al problema de la infancia vulnerada, sino impedir que sigan ocurriendo cierres de centros por falta de financiamiento mientras se define el marco de la nueva institucionalidad. Además, destacó que estos recursos se entregarán por cumplimiento de estándares de fiscalización y buen uso.
El diputado Boric valoró que se retirara la urgencia al proyecto, entendiendo que es una señal de buena fe. Observó que el 80% del gasto residencial corresponde a gasto fijo que la subvención no alcanza a cubrir, obligando a recurrir a la caridad. Refrendó que muchos hogares están cerrando por falta de recursos. El método de la subvención como principal mecanismo de financiamiento debe ser repensado. Sobre la desinstitucionalización, a diferencia de lo que se ha dicho, entiende que hay pocas familias de acogida especializadas. El gran déficit del actual SENAME es la falta de fiscalización.
El diputado Cruz-Coke apreció el aumento de los topes de subvención y la fiscalización. Preguntó sobre el funcionamiento de los convenios y los ejemplos de buenas prácticas internacionales y nacionales para el nuevo diseño. El diputado Alessandri preguntó si el Gobierno ha evaluado aplicar en Chile el modelo de subvención directa a familias de acogida, utilizado en Estados Unidos y Australia, donde las familias se someten a un examen de idoneidad y los niños pueden calificar a sus guardianes y el ambiente familiar.