Necesidades Clave de los Sectores Vulnerables: Un Enfoque Integral para la Gobernanza Inclusiva

La planificación para satisfacer las necesidades y proporcionar accesibilidad a los grupos vulnerables es esencial para una gobernanza inclusiva, como lo subraya ONU-Habitat. La marginación es un fenómeno multidimensional y estructural que se origina en la distribución desigual del progreso y en la exclusión de diversos grupos sociales, tanto del proceso como de los beneficios del desarrollo. Este fenómeno se asocia a la carencia de oportunidades y a la ausencia de capacidades para adquirirlas o generarlas, así como a privaciones e inaccesibilidad a bienes y servicios fundamentales para el bienestar, por lo que estos grupos enfrentan escenarios de elevada vulnerabilidad cuya mitigación escapa del control personal o familiar.

Definición y Contexto de la Vulnerabilidad

La vulnerabilidad hace referencia a “múltiples factores de riesgo que impiden que una persona o grupo de personas mantenga o mejore su bienestar”. La Nueva Agenda Urbana (NUA) presta especial atención a la lucha contra la discriminación que enfrentan los grupos marginados, incluidos "personas con discapacidad, personas que viven con el VIH / SIDA, personas mayores, pueblos indígenas y comunidades locales, habitantes de barrios marginales y asentamientos informales, personas sin hogar, trabajadores, pequeños agricultores y pescadores, refugiados, repatriados, desplazados internos y migrantes, independientemente de su situación migratoria" (NUA 20). La planificación urbana para los grupos vulnerables puede mejorar la calidad de vida de todos los residentes de una ciudad, más allá del grupo objetivo.

La "planeación desde los márgenes" es un principio que, al atender las necesidades de las poblaciones marginadas, permite que todos los residentes se beneficien. Por ejemplo, las niñas y los niños son miembros vulnerables de la población en parte porque son más susceptibles a las enfermedades. Mejorar la infraestructura de saneamiento y agua y brindar mejores servicios de atención médica a un vecindario mejorará su vida, al mismo tiempo que mejorará la vida de toda la comunidad. De igual forma, las personas mayores y las personas con discapacidades pueden tener dificultades para navegar por aceras y carreteras con un mantenimiento inadecuado. Las mejoras a la infraestructura de tránsito benefician a todas las personas que las utilizan.

Diferenciación entre Pobreza, Desigualdad y Vulnerabilidad

La pobreza extrema, definida como sobrevivir con menos de 2,15 dólares por persona al día, ha disminuido, pero su reducción se desaceleró antes de la pandemia, y para finales de 2022, se esperaba que el 8,4 % de la población mundial siguiera en esta situación. La pobreza se refiere a la falta de recursos suficientes para cubrir necesidades básicas como alimentación, vivienda o acceso a servicios esenciales. Sin embargo, existen muchos otros factores que influyen en ella más allá del dinero. El índice de pobreza multidimensional de la ONU, por ejemplo, está compuesto por 10 indicadores que reflejan diferentes tipos de privaciones, como la nutrición o el acceso a la educación.

La desigualdad económica describe cómo se distribuyen los recursos dentro de una sociedad, pudiendo existir incluso en países ricos si la riqueza se concentra en pocas personas. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) mide la desigualdad de ingresos, incluyendo rentas del trabajo y de capital, y transferencias públicas. El coeficiente de Gini, que oscila entre 0 (igualdad total) y 1 (desigualdad total), se utiliza para estudiar la acumulación y el reparto de riqueza.

Según la Dra. Begoña Pérez Eransus, la reducción de la desigualdad en el siglo XX en las economías occidentales se debió al acceso de la mayoría de la población al trabajo asalariado, la organización de las clases trabajadoras para lograr conquistas colectivas y derechos, y las políticas sociales. La recaudación progresiva de impuestos y el reparto universal a través de políticas sociales son las mejores fórmulas para favorecer la igualdad. Las principales causas de la desigualdad económica en las economías occidentales son la ausencia de ingresos a través de un salario y la ineficacia de las políticas sociales.

La vulnerabilidad social se refiere a la situación social de personas, grupos o familias que han visto deteriorada su condición de vida social y personal, con redes sociales débiles y acceso irregular a los servicios públicos. Este concepto está relacionado con la situación social, cultural, política y económica, y es una cualidad del sistema social enraizada en su estructura y dinámica. Por lo tanto, no es un atributo inherente a los individuos, sino contextual, es la situación la que hace que la persona sea vulnerable. La vulnerabilidad social incluye múltiples factores de riesgo que pueden llevar a las personas a situaciones de exclusión social.

Factores de Riesgo y Grupos en Situación de Vulnerabilidad

No puede existir una lista exhaustiva de los grupos en situación de vulnerabilidad, ya que las categorías pueden fluctuar según el contexto, la cultura y el tiempo. Sin embargo, hay una serie de factores de riesgo que determinan estas situaciones. Por ello, se prefiere la expresión “grupos en situación de vulnerabilidad”, un concepto dinámico y en evolución, sobre “grupos vulnerables”, considerado demasiado estático. Esta categorización rechaza la idea de la vulnerabilidad como algo natural o de origen, acentuando la vulnerabilidad contextual.

Los factores que refuerzan la vulnerabilidad pueden ser:

• Personales: edad, género, nivel de educación, nacionalidad, etnia, salud mental y física, situación legal, situación económica, falta de información, baja autoestima, traumas pasados o presentes (incluyendo tortura y violencia doméstica y sexual), experiencias vitales, entre otros.
• Ambientales: la actitud del personal, la proporción entre personal y personas detenidas, la actitud de otras personas detenidas, el acceso y la competencia de la asistencia sanitaria, los servicios sociales y legales, sistemas informales de privilegios, la disposición del espacio, la posibilidad de rediseñar/adaptar el espacio, la ausencia de lazos familiares, el hacinamiento, etc.
• Socioculturales: la actitud de la sociedad y los medios de comunicación, la estigmatización y la exclusión social, la invisibilidad social, la actitud hacia las minorías, la corrupción, etc.

Basándonos en estos factores, las personas en situación de vulnerabilidad pueden agruparse en distintas categorías según el contexto, aunque ciertos grupos, como los niños, niñas y adolescentes, siempre deben ser considerados personas en situación de vulnerabilidad independientemente del contexto. Algunos grupos incluyen:

• Mujeres
• Niños, niñas y adolescentes
• Personas lesbianas, gays, bisexuales, transgéneros o intersexuales (LGBTI)
• Personas con algún tipo de discapacidad física o mental
• Personas extranjeras
• Personas pertenecientes a minorías étnicas o pueblos indígenas

Otros grupos también pueden encontrarse en situación de vulnerabilidad debido a su edad o estado de salud (personas enfermas, con enfermedades terminales, ancianos, con VIH, toxicómanos, etc.) o por su estatus dentro del sistema de justicia penal (detención preventiva, sospechosos de terrorismo, condenados a muerte o cadena perpetua, delincuentes sexuales, etc.).

Vulnerabilidades Múltiples

La combinación de factores personales, ambientales y socioculturales nos lleva al concepto de vulnerabilidades múltiples. Estas situaciones, frecuentes en lugares donde se encuentran personas privadas de libertad, requieren que las autoridades protejan y presten atención especial a las personas afectadas, considerando los múltiples riesgos a los que están expuestas. Todas las personas privadas de libertad tienen derechos, y sus situaciones de vulnerabilidad no deben ser un obstáculo para el disfrute de los mismos, ni ser utilizadas en su contra.

Estrategias y Acciones para Abordar las Necesidades de Grupos Vulnerables

La planificación para los grupos vulnerables debe ser integral y multisectorial.

Protección en el Lugar de Trabajo y Participación Cívica

Es fundamental establecer protecciones en el lugar de trabajo para grupos vulnerables, ya que pueden experimentar aislamiento y discriminación, violencia o explotación en diversos entornos económicos, incluido el sector informal. Además, los gobiernos deben involucrar a los grupos vulnerables en la participación cívica, abriendo oportunidades para el diálogo, con enfoques sensibles a la edad y al género, y prestando especial atención a las contribuciones potenciales de todos los segmentos de la sociedad, incluidos hombres y mujeres, niños y jóvenes, personas mayores y personas con discapacidad, pueblos indígenas y comunidades locales, refugiados, desplazados internos y migrantes (NUA 42).

Desarrollo de Competencias y Recopilación de Datos

Las agencias gubernamentales que brindan servicios o desarrollan políticas para grupos vulnerables pueden crear comités asesores, compuestos por miembros de estos mismos grupos, para proporcionar información sobre las necesidades, la calidad de la prestación de servicios y la accesibilidad. Es esencial desarrollar competencias culturales dentro del personal de la ciudad para apoyar una prestación de servicios sensible y respetuosa. El personal de la ciudad y los proveedores de servicios deben recibir capacitación adecuada, incluyendo competencias culturales y de discapacidad, y dedicar recursos a servicios de traducción e interpretación. Por ejemplo, Múnich, Alemania, capacitó al personal municipal en competencia cultural y la integró en los procesos de contratación.

La recopilación de datos demográficos actualizados con indicadores desglosados es un componente esencial para proporcionar infraestructura y servicios accesibles. Los datos no suelen estar disponibles o al día, desglosados por sexo, edad, discapacidad, etnia y situación migratoria, entre otros indicadores sociodemográficos. La Nueva Agenda Urbana subraya la sostenibilidad social como elemento clave del desarrollo urbano.

Ejemplos de Programas de Protección Social

La Protección Social es el conjunto de medidas que tiene un Estado para disminuir la vulnerabilidad de las personas, familias y comunidades, y asegurar el ejercicio de sus derechos. Además de los programas de acompañamiento y las transferencias monetarias, se contempla un conjunto de prestaciones y oferta de programas sociales a los que las familias y personas pueden acceder. Algunos ejemplos de programas sociales son:

• Programa 4 a 7: Posibilita la inserción y permanencia laboral de madres y/o mujeres, responsables del cuidado de niños y niñas, permitiendo que estos permanezcan en un establecimiento educacional después de la jornada escolar.
• Apoyo al equipamiento e infraestructura: Para construcciones e implementos en predios adquiridos, buscando aumentar la sostenibilidad de los emprendimientos de personas indígenas con identidad cultural.
• Apoyo a mujeres mapuche: Facilita la producción de emprendimientos generados por mujeres mapuche de territorios rurales.
• Programa de Ayudas Técnicas: Financia la entrega de elementos o implementos que permiten prevenir la progresión de la discapacidad, mejorar la funcionalidad o promover la vida independiente de las personas con discapacidad.
• Programa Más AMA: Prolonga la autovalencia y mejora la calidad de vida de las personas mayores mediante acciones de promoción de la salud, autocuidado y envejecimiento activo.
• Estrategia de Atención Integral en Salud Bucal: Mantiene y mejora la salud bucal de la población beneficiaria del sistema público de salud mediante atención preventiva, recuperativa, rehabilitación protésica y atención odontológica domiciliaria.
• PACAM (Programa Nacional de Alimentación Complementaria del Adulto Mayor): Entrega gratuitamente alimentos diseñados para complementar la nutrición de personas mayores.
• PNAC (Programa Nacional de Alimentación Complementaria): Entrega alimentos gratuitos para complementar la alimentación de niñas y niños menores de 6 años, personas gestantes, personas que amamantan y personas con condiciones específicas de salud.
• Programa FOFAR: Garantiza el acceso oportuno y gratuito a medicamentos, insumos y dispositivos médicos para personas con enfermedades crónicas a través de la Atención Primaria de Salud (APS).
• Programas de Salud Mental: Buscan fortalecer la salud mental de personas, familias y comunidades a lo largo de la vida mediante acciones de promoción, prevención y tratamiento integral, y programas específicos para niños, niñas, adolescentes y jóvenes en situación de alto riesgo psicosocial.
• Subsidio de Vivienda Rural o Urbana: Destinado a familias que viven en zonas rurales o urbanas de hasta 5.000 habitantes.
• Oportunidades Educativas: Proporciona oportunidades para que jóvenes y adultos completen sus estudios.
• Bono de Ascendencia Indígena: Aporte monetario de libre disposición para niños, niñas y jóvenes con ascendencia indígena acreditada.
• Beneficio de Brecha Digital: Busca acortar la brecha de acceso y uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) a través de la entrega de herramientas para el estudio (notebook, software, contenido digitalizado y conectividad a Internet).
• Programas de Violencia de Género: Buscan atender y proteger a las mujeres víctimas de violencia, reparar el daño y propender a su autonomía.
• Programas de Educación Financiera: Enseñan el manejo efectivo del dinero, la importancia del ahorro e inversión, y cómo evitar el sobreendeudamiento.
• Subsidio al Consumo de Agua Potable y Alcantarillado: Consiste en un descuento en la cuenta mensual del servicio.

Investigación de la Vulnerabilidad Social

La vulnerabilidad y la desigualdad social son temas de alta relevancia para la investigación social debido a su intensidad y persistencia. Los análisis de vulnerabilidad surgen a partir de las transformaciones socioeconómicas de las décadas de los ochenta y noventa del siglo XX, que trajeron consigo una percepción de incertidumbre, indefensión e inseguridad en un gran porcentaje de la población latinoamericana. Los impactos internos incluyen la volatilidad de los mercados, el aumento de la informalidad y precariedad laboral, el retiro del Estado de la provisión de servicios básicos y cambios en las formas de organización familiar.

La literatura sobre el tema muestra dos tendencias de análisis:

1. Centrada en los atributos de individuos, hogares o comunidades vinculados con procesos estructurales que configuran situaciones de fragilidad.
2. Cuyo foco es el efecto conjunto de factores de riesgo que aquejan a diversas unidades sociales, desplazando el foco de los atributos hacia la esfera de distribución de riesgos.

Un estudio de 2015 en Cali, Colombia, que utilizó el modelo AVEO (activos-vulnerabilidad y estructura de oportunidades), analizó las experiencias de familias pobres. Se evidenció una alta concentración de riqueza e inequidades entre zonas urbanas y rurales, y entre sectores y grupos de la población caracterizados por altos niveles de concentración de pobreza, hogares monoparentales con jefatura femenina y población afrodescendiente, migrante y desplazada.

Para este estudio, se seleccionaron 11 hogares de una muestra de 75 beneficiarios de programas de superación de la pobreza, con mayor variabilidad de representación en aspectos socioeconómicos, vulnerabilidad y características de la vivienda. Se realizaron entrevistas semiestructuradas, y las conversaciones fueron grabadas y transcritas. Los principales activos identificados por las familias fueron:

• La vivienda: Un bien con implicaciones económicas y simbólicas, ofreciendo seguridad y protección.
• La formación educativa formal y el “saber hacer”: Atributos individuales que facilitan el acceso a oportunidades laborales.
• El cuidado de menores o personas con dependencia: Activos familiares/comunitarios relacionados con la satisfacción de necesidades afectivas y de protección.

Los hombres, con base en su “saber hacer”, acceden a empleos con mayores niveles de formalidad, mientras que las mujeres acceden a un tipo de trabajo de mayor informalidad, inestable y de menores ingresos, generalmente circunscrito a ámbitos domésticos y comunitarios. El cuidado de personas es un activo familiar y comunitario que activa redes sociales y, al mismo tiempo, es una fuente de ingresos para algunas mujeres.

Dentro de los principales pasivos se encontraron los relacionados con el manejo de conflictos o deterioro de las relaciones familiares, así como la relación problemática entre capital humano (salud-educación) y trabajo/empleo. También se evidencia una relación de desventaja entre ingresos, necesidades, dinámicas familiares y gastos. La familia es el grupo social más significativo, pero se evidencian relaciones variadas en su interior, de conflictividad por cuestiones de convivencia cotidiana o económicas.

Educación en Contextos de Vulnerabilidad

La educación desempeña un papel fundamental para garantizar que los refugiados puedan desarrollarse plenamente, encontrar un trabajo y contribuir a la sociedad. La UNESCO ha elaborado documentos que analizan cómo proteger y hacer valer el derecho a la educación de los refugiados. Las minorías y los pueblos indígenas necesitan un sistema educativo que respete sus necesidades culturales, lingüísticas y religiosas y les permita prosperar y llevar una vida plena. Esto incluye garantías legales, adaptación de contenidos educativos y prácticas de enseñanza, educación bilingüe e intercultural, y asignación de presupuesto específico.

En situaciones de conflicto y contextos de emergencia, los Estados suelen tener dificultades para garantizar y proteger el derecho a la educación, en particular para los grupos vulnerables ya marginados. La pandemia de COVID-19 puso de manifiesto la falta de resistencia de los sistemas educativos, acentuando desigualdades, pérdidas de aprendizaje, deterioro de la salud y bienestar, y deserción escolar. Durante las emergencias, la educación, aunque no siempre considerada como salvavidas, es vital para la estabilidad, la protección emocional y física, y la continuidad, ayudando a los afectados a reintegrarse en la sociedad y prevenir futuros conflictos. El derecho a la educación es inderogable, lo que significa que los Estados no pueden limitar temporalmente su realización durante un estado de emergencia sin justificación.

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