Durante los últimos años, el problema de la niñez y adolescencia acogida en residencias de protección en Chile ha pasado a tener el carácter de emergencia. Existe un amplio consenso sobre la crisis que atraviesa el Servicio Nacional de Menores (Sename), pero no la misma claridad sobre sus causas estructurales y su funcionamiento. El Comité de los Derechos del Niño ha aseverado que el Estado chileno viola de forma grave y sistemática los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes acogidos en centros residenciales desde hace, al menos, 40 años.
El Modelo de Gestión y la Subsidiariedad Estatal
Orígenes del Modelo Híbrido
La ideología neoliberal impuesta durante la dictadura de Pinochet marcó el tratamiento de la infancia marginada en Chile. La política social de la dictadura supuso una nueva forma de entender el rol del Estado, adquiriendo las características del libre mercado y valorando la participación del sector privado en las instituciones de beneficencia. Este principio comenzó a aplicarse en materia de infancia con la creación del Sename en 1979.
La materialización de este modelo se dio mediante la firma de un sinnúmero de convenios con entidades privadas para que estas administraran las instituciones residenciales. Además, se realizó el traspaso a su administración de todas las que hasta ese momento eran gestionadas por el Estado, e se incentivó al sector privado a emprender esa actividad a través de la entrega de una subvención fiscal por niño, niña o adolescente atendido.
Sin embargo, a raíz de la crisis económica de los años 80, el monto de las subvenciones se fue deteriorando y dejó de ser atractivo para el sector privado, desincentivando su participación. Esto también debilitó aún más el rol de fiscalización del Sename, pues la escasez de recursos traspasados no permitía exigir con suficiente fuerza a las instituciones colaboradoras, y la escasez de interesados hizo cada vez más difícil para Sename caducar los convenios existentes por mal funcionamiento.
De esta forma, la atención de los niños, niñas y adolescentes carentes de cuidado parental comenzó a depender de un modelo híbrido, en que se observan atisbos de ciertas reglas del libre mercado, pero un mercado empobrecido y sin competencia.
Predominio de la Administración Privada en la Actualidad
Hoy en día, aunque el Estado puede administrar centros directamente a través del Sename, sigue atendiendo directamente un escaso porcentaje de establecimientos (6%). La gran mayoría (un 94%) se encuentra administrado por entidades privadas, fundamentalmente organismos colaboradores acreditados. Estos últimos administran las residencias a cambio de una subvención, cuyo monto es sumamente escaso, lo que termina haciendo a las residencias dependientes para su funcionamiento de las donaciones particulares y de los programas de voluntariado.
El problema de ello es que su financiamiento se termina entendiendo como un elemento meramente benéfico y caritativo, y no como una obligación de los Estados que deriva de los derechos humanos. Esto hace que el sistema residencial chileno se siga basando en la idea de la protección como un asunto de beneficencia y no de derechos. Este principio de subsidiariedad en el sistema residencial de protección es perpetuado por el proyecto de ley que crea el Servicio Nacional de Protección Especializada (que reemplazará al Sename), restándole esperanzas de que implique una solución estructural.
Crisis y Consecuencias del Modelo
Muertes y Negligencia en Centros de Protección
La crisis del sistema ha tenido consecuencias trágicas. Existe un "caos estadístico" respecto al número de menores vulnerables muertos bajo la tutela del Estado. Un informe del Ministerio de Justicia indicó 185 muertes entre 2005 y mayo de 2016, mientras que un reporte de UNICEF reveló que el número de fallecimientos durante 2010 era cinco veces el reportado. Analizando anuarios oficiales, el total de fallecimientos entre 2010 y 2014 asciende a 318, que sumados a los 77 del informe de Justicia para ese período, darían 395. Sin embargo, ni siquiera estas cifras oficiales son confiables. El diputado René Saffirio ha afirmado que el Estado de Chile "ni siquiera sabe cuántos niños hay en sus establecimientos y mucho menos cuántos de ellos han fallecido y cuáles son sus causales".
El Caso de Guillermina
Guillermina, de 16 años, llegó al Centro de Protección Alborada del Sename "a medio vestir" y con dinero, traída por la policía. Con historial de consumo de alcohol, drogas y depresión, y un embarazo adolescente cuyo bebé fue dado en adopción, intentó suicidarse en varias ocasiones. Al resistirse violentamente al reingreso, fue acostada en un camarote y menos de media hora después la encontraron colgada con sus propios cordones. Contrario a todo protocolo internacional, no fue llevada a un hospital para estabilizarla o hacerle un chequeo completo. Su muerte en agosto de 2012 quedó registrada como un "egreso" más del sistema.
El Caso de Lissette y la Sobremedicación
Lissette, de 11 años, pasó más de la mitad de su vida entrando y saliendo de centros del Sename. Con antecedentes de maltrato físico y psicológico, abuso sexual y abandono por parte de sus padres, a quienes la justicia consideró no capacitados, seguía escribiendo cartas pidiendo volver a casa. En el centro donde estaba internada, conocida por sus episodios de rabia, una crisis que vivió el 11 de abril fue confundida con una "pataleta". Se golpeó la cabeza y se desvaneció. Las cuidadoras, sin conocimientos en primeros auxilios ni estudios superiores, no actuaron a tiempo. Lissette ya estaba muerta cuando lograron reanimarla.
El psiquiatra Rodrigo Paz ha señalado que Lissette estaba "sobremedicada", recibiendo una benzodiazepina en una dosis que actúa como antipsicótico y antidepresivos por años, a pesar de que no está demostrado que hagan efecto en niños, y algunos pueden aumentar la agresividad. La "poca prolijidad" en la manipulación de medicamentos en los centros es "generalizada", con problemas graves de dosificación y sin personal especializado que supervise la ingesta. El senador Alejandro Navarro indicó que el 63% de los niños bajo el Sename están con tratamiento farmacológico, y más de 3.000 niños no tienen la debida atención médica especializada.
Condiciones Precarias y Falta de Especialización
Las investigaciones han puesto en evidencia un sistema en el que los niños vulnerables son cuidados por personal sin ninguna capacitación -ni siquiera en primeros auxilios- y que ha recibido quejas por maltratos, sobremedicación y negligencia. Los centros actuales del Sename no cuentan ni con la estructura ni con el personal para atender las complejas necesidades de los niños que acogen. Hay pocos psiquiatras infantojuveniles, y la mayoría prefiere trabajar en el sector privado, dejando regiones sin especialistas. En Chile, el 70% de los niños en hogares Sename presentan patologías psiquiátricas complejas y necesitan atención especializada.
La brecha entre lo que entrega el Estado ($290.000 por niño al mes) y lo que se necesita ($700.000) para una atención de calidad se cubre hoy con la caridad. Las instituciones privadas realizan colectas e invitan a empresarios. Aquellas que logran mayores recursos ofrecen mejores profesionales y hogares, mientras que las de redes pequeñas ofrecen lo que pueden con la administración de los dineros públicos, lo que a menudo resulta en malas condiciones de infraestructura, aseo y falta de especialistas.
Ejemplos de Condiciones en Hogares Privados
Varios informes han documentado las precarias condiciones de vida. En el hogar Cardenal Carlos Oviedo, se reportaron problemas de higiene en la cocina y el comedor, falta de profesionales y niños con problemas de salud mental que no recibían la atención necesaria. El hogar Juan XXIII, administrado por Coanil para niños con discapacidad mental grave o profunda, operaba con jóvenes habitando "en condiciones de emergencia en un gimnasio que fue habilitado", con baños en "pésimas condiciones de higiene, filtraciones y agua en el piso". Los niños y niñas vagaban por un patio sin estímulos ni actividades.
Además, emergen problemas de violencia dentro de los hogares, como en el Hogar Helmuth Hunner, donde la esposa del director fue acusada de golpear a un niño con una manguera. También, el informe de la "Comisión Despeje" reveló la ausencia continua de niños, especialmente de noche y fines de semana, en hogares como "Puertas Abiertas" y "Abriendo Caminos" de la fundación Mi Casa, sin que se informara a los jueces de su paradero. En la Residencia Especial Galileo de La Serena, se detectó la adulteración constante en la cantidad de niños atendidos.
Propuestas de Solución y Nuevo Marco Normativo
Enfoque Integral y Ruptura del Círculo de la Pobreza
Expertos como Francisco Estrada proponen tres pilares para una solución definitiva: unidades polivalentes con niños medicados adecuadamente y personal dedicado que trabaje con las familias, no que las aísle; que el objetivo final sea que los niños regresen con sus familias de origen, rompiendo el círculo de la pobreza y entregándoles herramientas; y que los niños cuenten con una defensa jurídica adecuada, a diferencia de la situación actual donde los abogados ven al niño "más como un trámite burocrático que un sujeto de derecho".
Es necesario cuestionarse si el modelo chileno de Estado, marcadamente abstencionista y neoliberal, influye en esta “crisis del Sename”. Se hace imprescindible reconocer y garantizar universalmente los derechos, especialmente los económicos, sociales y culturales, para asegurar la protección integral de toda la infancia y evitar políticas fraccionadoras y reactivas. Esto permitiría fortalecer el trabajo comunitario y la entrega de apoyos a las familias para asegurarles condiciones de vida adecuadas, evitando, hasta el máximo posible, la separación familiar y la internación en residencias.
En el ámbito de la protección de la infancia, es primordial dejar de lado los postulados filantrópicos, asistenciales y caritativos, puesto que entenderla como derecho implica también asumir responsabilidades en su garantía, dar espacio a mecanismos de exigibilidad y a remedios legales frente a su vulneración.
Nuevas Leyes y Servicios
A partir de la promulgación en marzo de 2022 de la Ley sobre garantías y protección integral de los derechos de la niñez y adolescencia, Chile cuenta con un marco normativo general para enfrentar integralmente la protección de sus derechos. Con la puesta en marcha del nuevo servicio Mejor Niñez en octubre de 2021 para la atención de los niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos y la creación del Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil, el país tendrá en funcionamiento una institucionalidad más robusta para el respeto, protección, promoción y realización de los derechos de la niñez y adolescencia.
UNICEF se encuentra apoyando la reformulación del cuidado alternativo residencial para evitar la masividad de niños y niñas en residencias y hacer efectiva la protección y el buen trato. Para ello, es necesario fortalecer el trabajo con las familias para que puedan superar las vulneraciones y reunificarse con sus hijos e hijas, asegurando su derecho a vivir en familia. UNICEF colabora con el rediseño de programas de familias de acogida, el programa de revinculación familiar para la desinternación de niños de 0 a 8 años, y el rediseño de programas ambulatorios.
Se requieren políticas públicas que aseguren a las familias condiciones socioeconómicas suficientes para que puedan cumplir con su rol protector. En el ámbito de la vulneración de derechos, se debe avanzar en el establecimiento de mecanismos de coordinación efectivos entre la oferta programática de protección especializada y la de protección social dirigida a las familias, asegurando a todos los niños el acceso a prestaciones de protección social.
Programas y Oficinas de Apoyo
Existen programas de representación jurídica como los del Sename, cuyo objetivo es representar legalmente a niños, niñas y adolescentes que asisten a la red y fueron vulnerados en sus derechos. Además, se inició en 2017 un programa del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, ejecutado por las Corporaciones de Asistencia Judicial (CAJ), para representar jurídicamente a niños en residencias Sename.
A nivel local, se proponen las Oficinas Locales de Niñez, que partirán con 12 pilotos en 2019, conformadas por convenios entre municipios y la Subsecretaría de la Niñez, con la misión de administrar el sistema de alerta temprana, coordinar la oferta de niñez y promover los derechos de niños, niñas y adolescentes.
Conexión entre Marginalidad, Delito y el Sistema de Protección
La ecuación que asocia la marginalidad infantil con la posibilidad de vínculo con el delito y el ingreso en prisión no puede desconocerse. Un 27% de las personas privadas de libertad declara haber estado en el Sename como medida de protección, y un 36% por infracción de ley. Además, casi un 30% reportó haber vivido en la calle antes de los 18 años.
Es imperativo revisar el drama del Sename para volver a priorizar la lucha contra la pobreza y la exclusión social, prestando atención a los problemas adyacentes que inciden directamente en que los niños lleguen al Sename y, lo que es peor, salgan de él a la calle o a la cárcel. La evidencia empírica ha demostrado el nulo efecto reparador de la cárcel. La prisión parental es un factor de riesgo para problemas de salud mental, abuso de drogas, fracaso académico y desempleo en niños y adolescentes.