La transformación del sistema de protección a la infancia y adolescencia, y de reinserción social juvenil en Chile, ha sido un proceso complejo y debatido. Los proyectos de ley que buscan reemplazar el Servicio Nacional de Menores (SENAME) y establecer un marco de derechos y garantías para niños, niñas y adolescentes, han enfrentado diversas complejidades legislativas y operativas. Para quienes llevan tiempo trabajando en el sistema, el problema no radica en los nombres de las instituciones, sino en sus atribuciones y los derechos que protegen, considerando que la institución nueva, igual que la antigua, es sólo el hardware.
La Sustitución del SENAME y el Nuevo Marco Legislativo
El pasado 26 de mayo en la Comisión Mixta del Senado, tras una larga y tortuosa discusión, se completó la tramitación de los últimos artículos del proyecto de ley que crea el nuevo Servicio de Protección Especializada, el cual reemplazará al actual SENAME. Paralelamente, otro proyecto de ley se encuentra finalizando su segundo trámite. El orden en que se aprobarán los proyectos revela un problema de técnica legislativa importante, ya que, por su naturaleza funcional, el nuevo servicio debería votarse después del proyecto que establece los derechos y garantías por un lado, y la protección administrativa por el otro.
Retos en la Tramitación de la Ley de Garantías
Para entender cómo se llegó a este punto, es necesario hacer un repaso de lo ocurrido durante el avance de estos proyectos. Desde su inicio, se acordó su tramitación conjunta, un mérito atribuido a la senadora Ximena Rincón, quien preside la Comisión Especial de Infancia. Con esa decisión, se hizo cargo de la demanda que por años venían haciendo grupos de la sociedad civil, del mundo académico, el gremio de jueces y, en general, los organismos nacionales e internacionales de defensa de derechos humanos, como el Comité de Derechos del Niño de las Naciones Unidas.
Un ejemplo de la importancia de la aspiración de una ley de garantías fue la intervención del Premio Nobel de la Paz (2014), el activista indio Kailash Satyarthi. En una alocución ante la Comisión de Infancia del Senado, el 7 de octubre de 2018, Satyarthi llamó a “hacer una buena ley, comprensiva, holística y preventiva”. Hizo ver a los senadores que, dado el momento tardío en que Chile ha asumido la labor de adecuar su legislación interna a la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, a 30 años de su suscripción, era “la oportunidad de hacer una de las mejores leyes del mundo”. Cabe destacar que el acuerdo al que se refieren se alcanzó en su oportunidad con la venia de senadores oficialistas, por lo que no se entiende por qué ahora se desconoce la necesidad vital de la prelación que debe tener la ley de garantías. Surge la pregunta de por qué los senadores de gobierno desean aprobar rápidamente el proyecto del nuevo servicio.
La subsecretaria Bown, en un artículo publicado el 28 de mayo de 2020 en El Mercurio, apoyó la idea de desconocer el acuerdo de tramitación al afirmar que la ley de Garantías “tiene temas ideológicos, y estos son complicados porque cuando se discuten temas relacionados con la homoparentalidad o con la identidad de género, siempre hay mayor división”. Esta tramitación vacilante, que aún no culmina, ha dejado pendiente de resolver un conflicto esencial en el texto del proyecto de la ley de garantías, conocido como la "cláusula del miedo".
Aunque el texto de la ley de garantías, en actual tramitación, constituye en general un avance en definiciones, desarrollo y reconocimiento de algunos derechos, es una instancia valiosa para fortalecer los derechos de los niños, huyendo de las generalizaciones, las ambigüedades y las declaraciones grandilocuentes, e intentar dar un paso adelante en la efectividad de los derechos. Por el contrario, se considera que la única forma válida y eficaz de lograr ese objetivo es procurando una regulación metódica y coherente que venga a normalizar el galimatías normativo existente en el Derecho Chileno en torno a la realidad de los niños, niñas y adolescentes que se encuentran bajo su jurisdicción. Con razón, suele afirmarse que los niños, niñas y adolescentes son la fuente más importante de retórica legal, de proclamas suntuosas y, en general, de grandes principios de tenor casi poético, pero de escasa efectividad y dudosa aplicación práctica.
Los vaivenes discursivos no acaban ahí. En una de las sesiones en el Senado, la misma subsecretaria estimaba innecesario llevar los derechos de los niños al texto constitucional porque ya estaban suficientemente considerados en el catálogo de derechos del artículo 19 y que establecer derechos específicos para ellos podría significar su desprotección. La tramitación vacilante ha dejado pendiente de resolver un conflicto esencial en el texto del proyecto de la ley de garantías. Es así como en el proyecto aparecen fuertemente limitados, al punto que en realidad pierden eficacia, principios como el de autonomía progresiva o interés superior del niño, para cuya interpretación debe considerar, elevado a categoría de principio, el derecho de los padres, y una serie de derechos civiles y políticos que no pueden verse restringidos. Se exige a los políticos un debate real, técnico, alejado de lo ideológico, que permita, de una vez por todas, superar la lectura decimonónica que, aún al día de hoy, pervive de la niñez en el sistema legal.
Desafíos en la Implementación del Nuevo Servicio de Reinserción Social Juvenil
En paralelo a la discusión legislativa, la implementación del nuevo Servicio de Reinserción Social Juvenil también ha enfrentado obstáculos. Las autoridades han presionado para trasladarse a las nuevas instalaciones, ubicadas al costado de la cárcel de Alto Bonito, pese a que estas no están completamente habilitadas. Las y los trabajadores denuncian que el lugar carece de las condiciones necesarias tanto en infraestructura como en implementación para operar adecuadamente. Andrés Campos, presidente de ANTRASE de Los Lagos, señaló que existía un acuerdo previo para coordinar de manera conjunta el traslado, “pero las autoridades han decidido acelerar el proceso sin considerar los compromisos establecidos”. Por su parte, Pamela Espinoza, presidenta de la ANEF de Los Lagos, respaldando las demandas de los funcionarios, indicó que “las autoridades del nuevo servicio no han cumplido con los acuerdos previamente establecidos”. Mientras tanto, ANTRASE y la Asociación de Gendarmería aguardaban la llegada del Seremi de Justicia para presentar sus demandas y reiterar su negativa a mudarse al nuevo centro a partir del próximo lunes.
Análisis del Perfil de los Niños, Niñas y Adolescentes Bajo Protección
Un estudio conjunto de la Unicef y el Servicio Nacional de Menores (SENAME) ha revelado el perfil de los menores que viven en las residencias u hogares de acogida. El documento, titulado "Análisis del perfil del sujeto de atención en residencias de protección", destaca las siguientes características:
- Género: El 58% de quienes ingresan a esta modalidad de atención son de sexo femenino y un 42% masculino.
- Origen familiar y jefatura de hogar: La mayoría proviene de familias pobres no indigentes. En un 40% de los casos, la madre es la jefa de hogar.
- Negligencia y maltrato parental: En un 48% de los casos, la madre es calificada como "madre negligente", es decir, no le entrega los cuidados que requiere para su desarrollo. Adicionalmente, un 22% de los padres es "maltratador" y un 29% "negligente".
- Situaciones de vulnerabilidad: Muchos de estos menores están a cargo de otros familiares y no viven con sus padres, encontrándose en situación de calle y siendo víctimas de abuso sexual o maltrato.
- Causas de ingreso: En general, las causas de ingreso de los niños y niñas a centros u hogares están vinculadas a la negligencia de los padres y al maltrato o abuso sexual.
- Edad y permanencia: La mayoría ingresa a los ocho años y permanece entre dos y tres años.
- Convivencia: El 67% de los niños y niñas vive con personas que no son familiares.
