El Estado de Chile ha violado sistemáticamente los derechos de los niños bajo su tutela, una conclusión lapidaria de un informe de la Policía de Investigaciones (PDI) de 2017. Esta investigación exhaustiva, que examinó 240 hogares de menores, reveló un panorama desolador de abusos y deficiencias estructurales en el Servicio Nacional de Menores (Sename), la institución encargada de la protección de la niñez y adolescencia en el país hasta su reemplazo en 2022.
El Lapidario Informe de la PDI de 2017: Hallazgos y Reacciones
Alcance y Metodología de la Investigación Policial
La PDI, a petición del fiscal regional de Los Lagos, Marcos Emilfork, quien investigaba 1.313 muertes en centros del Sename entre 2005 y 2016, realizó una extensa investigación contenida en 28 tomos. Esta indagatoria se inició tras la conmoción pública por la muerte de la pequeña Lissette Villa en abril de 2016, que movilizó a la Fiscalía, al Poder Judicial y al Ministerio de Justicia para detener los abusos en los hogares.
El equipo de la PDI fue mandatado con dedicación exclusiva para indagar sobre las muertes y, el 7 de noviembre de 2017, la Fiscalía solicitó que concurrieran a cada uno de los centros dependientes del Sename. Los detectives visitaron 240 de las 241 residencias existentes en el país (administradas directamente por el Sename o gestionadas por instituciones privadas); solo una se negó a recibirlos.
Violación Sistemática de Derechos y Abusos Documentados
El informe policial, de 257 páginas, reveló que en el 100% de los centros administrados directamente por el Sename y en el 88% de los gestionados por particulares, se constataron 2.071 casos de vulneraciones graves de derechos contra los niños. De estos, 310 tenían connotación sexual.
Los datos, levantados casi exclusivamente en 2017 debido a la falta de información anterior en la mayoría de los centros, se desglosan de la siguiente manera:
- 432 maltratos por parte de adultos.
- 1.265 maltratos entre pares.
- 53 maltratos por parte de familiares al interior de los recintos.
- 123 abusos sexuales cometidos por adultos (92 en hogares de organismos colaboradores, 21 en Cread administrados por Sename y 10 en otros centros).
- 187 abusos sexuales cometidos entre menores, la mayor parte en residencias de organismos colaboradores para adolescentes (62% del total).
El informe fue categórico al afirmar que "estas acciones de vulneración de derechos contra niños, niñas y adolescentes se han instalado dentro de la dinámica de funcionamiento propia de los centros".
Alertas Urgentes y Negligencia en la Gestión
En junio de 2018, la Fiscalía ordenó a la Fuerza de Tarea Sename (equipo de la PDI) la confección de un resumen de sus hallazgos. Se identificaron casos de urgencia, como 40 menores con "alta complejidad médica" y "posible riesgo vital". Esta apremiante nómina fue informada en mayo de 2018 al Ministerio de Justicia, al Sename y al Ministerio de Salud, con el fin de que se adoptaran medidas para salvaguardar la integridad de los residentes en riesgo. Además, el equipo de la PDI constató que en al menos 88 residencias se denunciaron menos abusos de los que realmente habían ocurrido.
Fallos en la Fiscalización y Cumplimiento de Protocolos
El informe de la PDI expuso graves deficiencias en el cumplimiento de los protocolos y la fiscalización:
- El 44,5% de los centros no cumplen con los protocolos mínimos exigidos por el Sename, que son nociones básicas para el resguardo de la integridad de los niños.
- El 72,9% de los centros a nivel nacional no cuenta con protocolo ante conductas suicidas.
- Un 76,7% de los hogares carece de protocolo para "sujeción y contención física frente a desajustes conductuales", una omisión especialmente grave considerando que la muerte de Lissette Villa fue causada por errores en la contención de una crisis.
- La gran mayoría de los hogares tampoco contaba con un protocolo de acción ante el fallecimiento de un menor.
Aunque el 98,3% de los centros recibía fiscalización periódica del Sename, la policía determinó que, en su mayoría, estas supervisiones eran coordinadas de manera previa, lo que comprometía su efectividad. Asimismo, pese a que los tribunales de familia deben fiscalizar los centros al menos cada seis meses, la PDI confirmó que dos hogares solo recibieron visitas anuales, poniendo en entredicho el rol del Poder Judicial.
Problemas de Salud y Cuidado de Residentes
El reporte de la PDI reveló una alarmante cifra de menores con problemas de salud:
- El 37,3% de los residentes padece alguna enfermedad psiquiátrica.
- Un 14,2% presenta alguna patología médica.
- El 13,9% sufre una enfermedad crónica.
- El 0,4% está en estado terminal o en evidente riesgo vital.
- Otro 19,8% presenta algún tipo de discapacidad.
A pesar de esta realidad, 42 centros carecían de un encargado de salud. En los 198 centros que sí contaban con uno, la función era ejercida por personal sin el perfil necesario, o incluso por técnicos de áreas distintas a la salud en 55 de ellos. La administración de fármacos era igualmente precaria: en 159 centros (66,3% del total), esta tarea recaía en educadores de trato directo sin formación profesional ni técnica en salud, una situación que, según una investigación de CIPER de 2016, resultaba en la administración de fármacos sin control, a menudo como paliativo para contener a los niños.
Además, el 93,8% de los centros del Sename no contaba con las condiciones estructurales necesarias para el cuidado de residentes con perfil clínico y/o casos complejos.
Reacciones Políticas al Informe
El informe policial fue entregado a la Fiscalía en diciembre de 2018 con copia al gobierno, pero no se hizo público. El diputado Rene Saffirio, quien reveló la existencia del informe en julio, pidió la renuncia del ministro de Justicia, Hernán Larraín, argumentando que era "muy grave que ni la Fiscalía ni el gobierno hayan dado a conocer este documento". Por su parte, el ministro Larraín descartó haber conocido el documento directamente, señalando que el estudio se realizaba para un proceso judicial del cual el Ejecutivo no era parte.
Un Historial de Denuncias y la Evolución Hacia Mejor Niñez
El Caso Lissette Villa como Catalizador
La muerte de Lissette Villa en 2016 fue un punto de inflexión. La dificultad de las autoridades del segundo gobierno de Michelle Bachelet para entregar una cifra precisa de niños fallecidos en los hogares motivó la investigación penal del fiscal Marcos Emilfork, que culminó con el informe de la PDI.
Cadena de Informes Críticos
El documento de la PDI es el último eslabón de una "cadena siniestra de reportes" elaborados por diversas instituciones a lo largo de siete años. En esta cadena destaca el Informe Jeldres, una investigación del Poder Judicial y Unicef encabezada por la jueza Mónica Jeldres. Sus hallazgos dieron pie a múltiples investigaciones, incluyendo comisiones de diputados, una Misión de Observación del Sename en 2017 y varios informes de la Contraloría. A estos se suman un reporte de la ONU (que visitó solo cuatro residencias, en contraste con las 240 de la PDI) y el informe policial. Tras cada informe, las autoridades anunciaron medidas y reformas, pero los abusos persistieron.
El Rol del Poder Judicial en Entredicho
La PDI también resaltó el papel del Poder Judicial, cuestionando si los jueces de familia, que debían visitar los centros dos veces al año, nunca encontraron las vulneraciones sistemáticas o si ordenaron su cese e investigación.
Transición y Desafíos de Mejor Niñez
El Servicio Nacional de Menores (Sename), fundado en Chile en 1979 durante la dictadura, estuvo a cargo de la red de protección de la niñez por vulneración de derechos hasta 2022. Su cese fue resultado de una larga trayectoria de denuncias iniciadas en 2013, que revelaron cómo el organismo estatal se convirtió en un lugar de diversas prácticas de violencia institucional.
La polémica desatada en la opinión pública tras los informes (Comisión de Familia, 2013; INDH, 2017; Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2017; Sename, 2014; Sename, 2017), las investigaciones periodísticas (Albert, 2016; Jeldres, 2016) y la protesta ciudadana tras el estallido social de 2019, pusieron en duda la capacidad de protección de la infancia por parte del organismo y del Estado.
El nuevo servicio Mejor Niñez inició su misión de protección con tres desafíos fundamentales: trascender la denuncia para profundizar en las condiciones de emergencia que posibilitan la violencia institucional, involucrar a los equipos en este diagnóstico y plantear líneas de prevención para desarticular dicha violencia.
Comprendiendo la Violencia Institucional en la Protección a la Niñez
Definición y Manifestaciones de la Violencia Institucional
La violencia institucional se entiende como aquellas prácticas estructurales de violación de derechos realizadas por funcionarios públicos (Ginga & Campana, 2018), quienes cometen abuso, negligencia o deterioro en la salud, bienestar físico o emocional a través de programas o procedimientos (Martínez & Sánchez citados en Salamanca, 2018). Dichas prácticas implican la regulación de un vínculo en un lugar de vulnerabilidad (Viscardi, 2019) y pueden ser individuales o colectivas, organizadas o espontáneas, ritualizadas o rutinizadas, legales o ilegales, intencionales o no intencionales (Ginga & Campana, 2018) por acción u omisión, directa o indirecta (Ávila et al., 2020), y pueden tener diferentes grados de intensidad punitiva y lesividad (Ortega-Senet et al., 2021).
La violencia institucional también remite a la cuestión del poder. Siguiendo a Foucault (1979), esta se produce cuando un grupo social o un individuo bloquea un campo de relaciones de poder, instalando estados de dominación, obstaculizando la activación de estrategias que modifiquen tales relaciones y, en consecuencia, inmovilizando las resistencias. En el caso de la violencia institucional, las instituciones y sus prácticas bloquearían un campo de relaciones de poder, instalando estados de dominación e interfiriendo en la activación de estrategias de cambio. Tales relaciones de poder pueden entenderse en términos de racionalidades de gobierno (Rose, 1997, 2007, siguiendo a Foucault, 2007), es decir, mentalidades que articulan una manera específica de concebir el poder, el orden social y la solución de problemas. Para que los estados de dominación existan, son necesarias determinadas racionalidades que los organicen. Identificar las operaciones que constituyen actos de violencia en las relaciones sociales, así como las racionalizaciones y legitimaciones que los justifican (Martín-Baró, 1996), se vuelven recursos conceptuales para su desarticulación.
Factores Contribuyentes a la Violencia Institucional: Líneas de Investigación
En Iberoamérica, se ha estudiado la violencia institucional en diversos ámbitos. Dentro de la literatura que aborda la violencia institucional en el sistema de protección a la niñez, se plantean varias líneas de estudio:
- Fortalecimiento de las Prácticas de Gestión y Jurídicas: Se sugiere el mejoramiento de los sistemas de registros de casos y situaciones de violencia (Ávila et al., 2020; Erbaro & Lewkowicz, 2020). También se propone abordar las prácticas jurídicas con el desarrollo de protocolos bajo estándares de derechos humanos que limiten el uso de la fuerza (Corvalán et al., 2021), mecanismos de protección integral en los procedimientos judiciales (Ávila et al., 2020), mecanismos de denuncia (Comité para la Prevención de la Tortura, 2022) y mejoras en las causas judiciales (Defensoría de la Niñez, 2021), así como en las respuestas a la fragilidad de los derechos y las garantías procesales de la infancia y la juventud en la justicia (Pérez, 2021).
- Calidad Insuficiente de los Cuidados Residenciales: Factores como el gran tamaño de los establecimientos, la falta de especialización y cuidado por parte del personal (alta rotación), la infraestructura deficiente y las condiciones despersonalizantes en las residencias (Defensoría de la Niñez, 2021) contribuyen a esta problemática. Estos problemas pueden derivar en vulneraciones por parte de los funcionarios y agudizarse en contextos como pandemias, debido a la rotación, sobrecarga y suspensión de capacitaciones.
- Contextos de Emergencia o Control: Esta línea apela a situaciones como la emergencia sanitaria (Álvarez & Aristimuño, 2019; Defensoría de la Niñez, 2021) y otras emergencias/excepciones que, usadas como argumento de Estado, pueden justificar y mantener intervenciones represivas (Corvalán et al., 2021).
- Marcos de Intervención Estatal: Se apunta a la lógica del laissez faire (Tolentino-Toro, 2015), la impunidad jurídica, la ausencia de control político y la tolerancia a ciertos ilegalismos. También se considera la dominación legal y coercitiva (Barna, 2014, citado en Maldonado et al., 2020) que gestiona una niñez "al margen y peligrosa" (Voltarelli et al., 2018, citados en Maldonado et al., 2020), o las lógicas de exclusión, como el estigma mediático y la marginación de segmentos específicos de la población (Ávila et al., 2020).
- Repertorios de Sentido Estado-Infancia: Esta línea se centra en las visiones y paradigmas que enmarcan la relación Estado-infancia y juventud. Se plantea la permanencia del paradigma tutelar con intervenciones de control o represión con un marcado predominio judicial (Cirello Buño citado en Leguizamón, 2018). Se apunta a una historia de control que ha apelado a la cura, la corrección, la represión, la incapacitación y la eliminación como formas de gobierno de la infancia y la adolescencia (Guemureman et al., 2010, citados en Ávila et al., 2020). También se suman las visiones sobre este grupo poblacional, como los imaginarios del Estado sobre la niñez en el sistema de protección, que refuerzan identidades estigmatizantes y sin agencia (Orleans, 2021), problemáticas y vulnerables (Guemureman et al., 2010, citados en Ávila et al., 2020); los procesos de subjetivación de los discursos de las orientaciones técnicas de protección que les construye como sujetos en peligro y de peligro (Tolentino-Toro, 2013) o las concepciones que ejercen clasificaciones de infancia inmorales o desviadas (Maldonado et al., 2020).
En Chile, los abordajes de la violencia institucional se han dado principalmente desde informes de instituciones fiscalizadoras del Estado que han denunciado al Sename (PDI, 2017; Sename, 2014; Sename, 2017).
El Modelo Operacional del Sename y su Contribución a la Violencia
Paradigma Subsidiario y Neoliberalización
El Sename, como ex-servicio de protección a la niñez, operó a través de centros de atención directa y una red de organismos colaboradores acreditados (OCA) que postulaban con proyectos a licitaciones públicas (Sename, 2016). Su labor se orientó según el actual paradigma subsidiario, donde el Estado, para implementar la política, convoca a municipios y organizaciones no gubernamentales a competir por recursos y ejecutar proyectos de intervención para colectivos vulnerables específicos. Este sistema de subvenciones, que se remonta a la fundación del Sename en 1979 durante la dictadura cívico-militar, marcó el incipiente proceso de neoliberalización chilena con políticas racionalizadoras, procesos de focalización-subvención y protección del gasto social (Morales, 1994). Esto tuvo efectos en la distribución y asignación de recursos, así como en los mecanismos de intervención, siendo un correlato de la nueva gestión pública orientada hacia prácticas de gestión empresarial privada.
Las lecciones tras 46 años del Sename y el futuro del Servicio de Reinserción
Instrumentos de Gestión y Rendición de Cuentas: Senainfo
Cuando el Sename llevaba a cabo acciones específicas de protección, su labor se enmarcaba en las bases u orientaciones técnicas y en el proyecto de licitación adjudicado. Estas condiciones fijaban la cantidad o el tipo de intervenciones y criterios de evaluación, convirtiéndose en un instrumento de rendición de cuentas comandado por Senainfo, un dispositivo que sistematiza el registro de ingresos y egresos de niños, niñas y jóvenes al sistema (Schöngut-Grollmus, 2017).
Vacíos en la Investigación
A pesar del papel estratégico del Sename, pocas investigaciones se han orientado al estudio de su relación con la violencia institucional. Aunque los informes de los organismos de control son irrebatibles en cuanto a las denuncias, la tendencia a comprender la violencia hacia la niñez como una cuestión de excesos individuales (Tolentino-Toro, 2019) y la ausencia de estudios que aborden la urgencia de comprender la complejidad del sistema y sus prácticas abusivas (Defensoría de la Niñez, 2021) dan cuenta de ciertos vacíos que urgen ser atendidos.
Metodología de un Estudio sobre la Violencia Institucional
Diseño y Selección de Participantes
Para abordar estos vacíos, se desarrolló un diseño cualitativo, descriptivo y exploratorio. Se seleccionaron profesionales del área de protección de derechos, ya que esta constituye el 78% de la oferta programática (Sename, 2012). También se incluyeron profesionales de programas ambulatorios, puesto que el 48.8% del total de niños, niñas y adolescentes (NNA) que ingresan a la red de protección lo hacen a esta línea y porque contiene intervenciones especializadas en violencia, la cual es la principal causa de ingreso al sistema y a los Organismos Colaboradores de la Región Metropolitana (Sename, 2021).
Utilizando la técnica de bola de nieve, se convocó a quince profesionales: diez del área de psicología y cinco de trabajo social de diferentes programas ambulatorios de comunas de la Región Metropolitana como Lo Espejo, La Pintana, Santiago, Recoleta, San Miguel, Pedro Aguirre Cerda, Renca y Cerro Navia.
Recolección y Análisis de Datos
Se realizaron quince entrevistas en profundidad y semiestructuradas de forma individual entre noviembre de 2016 y octubre de 2019, acompañadas de la firma de documentos de asentimiento y consentimiento informado. La entrevista fue previamente validada por tres expertos altamente calificados en el campo: una psicóloga con profundo conocimiento en niñez y violencia, un psicólogo con trayectoria en el sistema de protección y una investigadora especializada en niñez y política pública, lo que aseguró su calidad y relevancia.
En el instrumento se planteó la violencia institucional desde preguntas abiertas para facilitar la amplia emergencia del fenómeno. Las entrevistas fueron codificadas y la información se analizó siguiendo el enfoque de análisis de contenido categorial propuesto por Vázquez (1994). Se realizó un preanálisis secuencial para establecer los criterios operativos, se codificó el texto en unidades de registro y contexto, y se catalogaron las unidades según afinidad de significados. Posteriormente, se definieron las principales categorías y subcategorías de estudio.
Resguardos Éticos
Se implementaron resguardos éticos en la investigación, incluyendo cartas de consentimiento y asentimiento enviadas por correo electrónico, y aclaración de dudas mediante llamadas telefónicas o encuentros en Zoom. Todos los participantes manifestaron completa disposición a colaborar. Siguiendo la propuesta de Denzin (Soneira, 2006) y para asegurar la calidad de los datos, se llevó a cabo la triangulación metodológica mediante el análisis integrado y crítico de los datos obtenidos de informantes clave, el marco teórico y las discusiones con pares de la academia.
Resultados Clave: Lógicas de Intervención que Producen Violencia
Los resultados del estudio se organizaron en tres categorías temáticas inductivas desprendidas del análisis de contenido: lógicas de intervención (modos de entender la intervención en protección), esquema relacional (modo que asumen las interacciones entre agentes participantes de la intervención) y prácticas de intervención (características que asumen las prácticas de intervención). Estas provienen del espacio institucional y se entienden como aquellos aspectos que, según las personas entrevistadas, contribuyen a producir violencia institucional al activar vivencias o registros de violencia.
Según los participantes, el Sename concibe la problemática y la implementación de la intervención en protección a partir de, al menos, dos lógicas en la base de la violencia: una economicista y otra de estandarización. Ambas orientan las prácticas para optimizar recursos, dar cuenta de metas y medir resultados.
Lógica Economicista: "Caso Atendido, Caso Pagado"
La perspectiva economicista prioriza la reducción del gasto con el fin de focalizar la intervención y sectorizar la vulneración, con recursos escasos y directrices político-financieras. Esto se expresa en la frase, frecuentemente citada y calificada como violenta, "caso atendido, caso pagado", la cual condiciona la protección a la cobertura de los programas.
Se evidencia que esta lógica, como criterio para seleccionar la población objetivo de un programa, sectoriza la vulneración y la atomiza en una clase social en detrimento de otra. Hay una lógica que va de la política pública hacia abajo; por ejemplo, "casi no existen OPD [Oficinas de Protección de Derechos de la Infancia] en sectores acomodados [...]; está reservado solamente para las personas que no tienen recursos [...], como si en esas comunas no existieran vulneraciones a los derechos. Lo que pasa es que son invisibles (en el barrio alto). No entra la política pública, no entra nada, que es un sector privatizado de todo y va privado en el sentido de todo, de las redes… De verdad que es una burbuja. Cómo se ve que hay una lógica de una infancia, un tipo de infancia vulnerada, que está muy asociada a la pobreza, a la carencia material [...]."
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