Reforma del Sistema de Jubilaciones y Pensiones en Paraguay: Un Análisis Detallado

La reforma del sistema de pensiones en Paraguay es un tema de constante debate y ajuste, buscando garantizar la sostenibilidad financiera y la equidad para los aportantes y jubilados. Recientemente, el presidente Santiago Peña promulgó una ley que introduce modificaciones significativas en el sistema de pensiones del sector público nacional, lo que fue defendido como una decisión "responsable y necesaria para proteger la jubilación de miles de paraguayos".

Promulgación y Objetivos de la Nueva Ley de Reforma

La nueva ley, promulgada por el presidente Santiago Peña, busca dar sostenibilidad al sistema, ordenar las cuentas públicas y garantizar que cada trabajador reciba lo que le corresponde. Esta medida fue resultado de un "debate democrático" en el Congreso, que permitió enriquecer el proyecto original.

Principales Modificaciones en la Caja Fiscal

La reforma al sistema de jubilaciones y pensiones del sector público, conocido como la ‘caja fiscal’, introduce cambios cruciales en las contribuciones y en los requisitos de jubilación, los cuales fueron modificados por el Senado tras un primer visto bueno de los diputados:

• Aportes de Afiliados y Contribución Estatal: Se aumenta el aporte de los afiliados del 16 % al 19 % de su remuneración imponible. La contribución estatal, por su parte, se eleva del 5 % al 10 %.
• Aporte Adicional para Docentes: Los maestros, además del 19 % de aporte a la ‘caja fiscal’, deben sumar otro 5,5 % de abono al seguro social.
• Edades y Años de Aporte para Jubilación Ordinaria por Sector:
  • Para el Magisterio Nacional, docentes universitarios y magistrados judiciales, la edad mínima de jubilación se fija en 53 años con 25 años de aportes. Esta disposición no existía en la legislación anterior. La tasa de sustitución se establece en el 78 %, que se incrementa, progresivamente, hasta el 90 % a los 58 años de edad y 30 años de servicio.
  • En el caso de las Fuerzas Públicas, la edad jubilatoria será de 55 años con 25 años de aportes, lo que representa una disminución desde los 57 años previamente considerados. La tasa de sustitución se establece en el 75 % con 55 años de edad, y el 90 % a los 60 años y 30 años de servicio.
• Reconocimiento por Maternidad: La ley contempla un reconocimiento de años por maternidad, hasta dos hijos, para mujeres del magisterio y docentes universitarios, aplicable a partir de 25 años de aporte, según lo establecido en el artículo 12.
• Jubilación Extraordinaria para Docentes Incapacitados: Se estipula para docentes incapacitados con entre 15 y 20 años de servicio, con una tasa de sustitución del 40 %.

Contexto del Debate Legislativo y Económico

La aprobación de esta ley se produjo en medio de protestas de gremios docentes, quienes se concentraron en las inmediaciones del Congreso en Asunción. Consideraron la versión aprobada por el Senado como "un mal menor" en comparación con la propuesta inicial de los diputados y el proyecto original del Ejecutivo, que establecía edades de jubilación más elevadas (57 años para la extraordinaria y 62 años para la ordinaria).

El contexto económico también influyó en la necesidad de la reforma. El ministro de Economía y Finanzas, Carlos Fernández Valdovinos, había anunciado la implementación de una "economía de guerra" en el ámbito fiscal, solicitando "ajustarse los cinturones" en el gasto público debido a una caída en la recaudación tributaria y en los ingresos de las represas binacionales de Itaipú y Yacyretá, atribuida a la baja del dólar.

La Superintendencia de Jubilaciones y Pensiones (Ley N° 7235/23)

La Ley N° 7235/23 es fundamental para la supervisión del sistema, estableciendo la regulación de los recursos de las entidades de jubilaciones y pensiones en el ámbito público y privado mediante la creación de la Superintendencia de Jubilaciones y Pensiones. Esta entidad posee carácter técnico y autonomía funcional y administrativa, con la misión de velar por una gestión adecuada de los fondos, bajo criterios de seguridad, liquidez y rentabilidad.

Ámbito de Aplicación y Exclusiones

• Entidades Incluidas: Su ámbito de aplicación comprende las entidades y pensiones que administran regímenes de seguro social obligatorio, tales como el Instituto de Previsión Social, la Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Administración Nacional de Electricidad, y la Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal. Igualmente, abarca a mutuales y sociedades anónimas constituidas conforme a las leyes, así como a personas físicas o jurídicas vinculadas (accionistas con al menos el 10% de las acciones, miembros del consejo directivo, administradores, representantes y aquellos que presten servicios inherentes al giro con impacto en el riesgo operativo de las Entidades).
• Exclusiones Específicas: Las operaciones financieras, contables, administrativas y actuariales correspondientes a los fondos de prestaciones de servicios de salud, maternidad y riesgos laborales, que son administrados por las entidades de Jubilaciones y Pensiones, no serán reguladas ni supervisadas por la Superintendencia.

Funciones y Operaciones Permitidas bajo Supervisión

• Colaboración con la Fuerza Pública: La Superintendencia podrá requerir la participación de la fuerza pública en casos de órdenes judiciales de allanamiento.
• Otorgamiento de Préstamos: Las entidades de Jubilaciones y Pensiones están autorizadas a otorgar préstamos a sus afiliados, jubilados, pensionados y funcionarios, siempre conforme a sus cartas orgánicas y en condiciones que garanticen una adecuada gestión de los riesgos crediticios.
• Criterios de Inversión: Las Entidades de Jubilaciones y Pensiones solo podrán realizar inversiones en instrumentos que cumplan con estrictos requisitos, tales como:
  • Instrumentos garantizados por bancos o financieras regidas por la Ley N° 861/1996.
  • Bonos o títulos de deuda emitidos en el país y registrados en la Superintendencia de Valores.
  • Acciones de sociedades anónimas de capital abierto.
  • Cuotas de participación en fondos de inversión mutuos.
  • Créditos y préstamos con y sin garantía hipotecaria.
  • Inversiones inmobiliarias, entre otros.
  La Superintendencia tiene la facultad de aceptar inmuebles como parte del recupero de inversiones, siempre que reúnan los requisitos establecidos, pudiendo autorizar exceder los límites máximos si se presenta un plan de ajuste.
• Auditorías Externas e Internas: Las entidades de jubilaciones y pensiones deberán someter sus balances y estados financieros a auditores externos independientes cada tres años, y a auditores internos anualmente.

Marco Legal Preexistente y Disposiciones Generales del Sistema Público

El Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público en Paraguay se rige principalmente por la Ley N° 2345/2003 “DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PÚBLICO” y sus modificatorias, así como por otros regímenes creados por leyes especiales. Las disposiciones relativas a normas comunes y al régimen de transición se aplican generalmente a los programas contributivos civil y no civil.

Definiciones Clave

• Afiliado: Se refiere al funcionario o empleado público inscripto en el Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público, perteneciente a cualquiera de sus programas contributivos, civil o no civil, siempre que haya realizado o se encuentre realizando aportes conforme a la normativa vigente.
• Derecho Adquirido: Es la situación jurídica del afiliado que, con anterioridad a la entrada en vigencia de una nueva ley, ha cumplido con todos los requisitos exigidos por la normativa aplicable para acceder al haber jubilatorio o de retiro en cualquiera de sus modalidades. Este derecho se incorpora de pleno derecho al patrimonio de su titular con carácter irrevocable e imprescriptible.

Aspectos Relevantes del Cálculo y Gestión de Beneficios

• Tasa de Aporte: Para los afiliados pertenecientes a sectores deficitarios, el aporte es del 19 % de la remuneración imponible.
• Cálculo de la Jubilación Ordinaria: El monto de la jubilación ordinaria se calcula multiplicando la tasa de sustitución por la Remuneración Base. La tasa de sustitución es del 47 % para una antigüedad de 20 años y aumenta 2,7 puntos porcentuales por cada año de servicio adicional, hasta un tope del 100 %. La Remuneración Base se define en el artículo 5 de la Ley N° 2345/03.
• Incompatibilidad de Beneficios: Es incompatible la percepción simultánea de una jubilación o haber de retiro con una pensión de herederos dentro del Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público. La persona que reúna ambas condiciones deberá optar por una de ellas, teniendo el derecho inalienable de acceder al beneficio de mayor cuantía.
• Cómputo y Acumulación de Aportes: La ley contempla el cómputo de aportes sucesivos en diferentes sectores (Artículo 9.°) y la acumulación de tiempos de servicio cotizados entre distintas Cajas (Artículo 10).
• Devolución de Aportes: Los afiliados que se retiren de la función pública sin reunir los requisitos para acceder a una jubilación, incluso aplicando las disposiciones de acumulación, podrán solicitar la devolución del 90 % de los aportes realizados, ajustados por la variación del salario mínimo legal vigente (Artículo 11).
• Opciones para Titulares de Derechos Adquiridos y Régimen de Transición (Artículo 14 y 19): Los titulares de un derecho adquirido y los aportantes del régimen de transición pueden optar, de forma expresa, voluntaria e irrevocablemente, por acogerse a la presente ley si les resulta más conveniente. Los derechos adquiridos no pueden ser desconocidos ni modificados en detrimento de sus titulares, quienes tienen la opción de cesar su actividad y solicitar la prestación conforme al régimen bajo el cual consolidaron su derecho, o continuar en actividad manteniendo su régimen jurídico y aportando a las nuevas tasas, o acogerse íntegramente al nuevo régimen si así lo desean.

Particularidades Sectoriales y Modificaciones

• Magisterio Nacional (Artículo 15): La remuneración base para el cálculo de los beneficios se determinará sobre el promedio de las remuneraciones imponibles percibidas durante los últimos cinco años al cese de funciones, si no hubo incrementos de turnos u horas cátedras. Si los incrementos se produjeron en los últimos cinco años, el cálculo se efectuará sobre el promedio de los últimos quince años. En caso de no registrar incrementos en los últimos diez años, el cálculo se realizará sobre el promedio de los últimos cinco años de remuneraciones imponibles.
• Seguro Social de Salud (Artículo 16): Para los sectores de Magisterio Nacional, Institutos de Educación Superior y Docentes Universitarios, el aporte al Seguro Social de Salud del Instituto de Previsión Social es obligatorio para el Magisterio Nacional y voluntario para los Docentes Universitarios e Institutos de Educación Superior.
• Policía Nacional (Artículo 17): Los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional tendrán derecho al haber de retiro al cumplir al menos cincuenta y cinco años de edad, siempre que acrediten un mínimo de veinticinco años de aportes. La liquidación y el pago se harán efectivos desde la fecha del Decreto que concede el retiro.
• Fuerzas Armadas (Artículo 18): La ley también introduce modificaciones en los artículos pertinentes para este sector, adaptando sus condiciones de retiro.
• Derogaciones (Artículo 21): La nueva ley deroga específicamente los artículos 1°, 8°, el último párrafo del artículo 9°, y los artículos 13, 14, 16 y 21 de la Ley N° 2345/2003 “DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL”.

Fondo de Jubilaciones y Pensiones para Miembros del Poder Legislativo

Este fondo constituye un ente con personería jurídica y patrimonio propio, establecido con domicilio en la ciudad de Asunción. Es administrado por una Comisión Administradora.

• Aportes: El afiliado está obligado a depositar su aporte en las cuentas bancarias del Fondo, conforme a los reglamentos de la Comisión Administradora. Asimismo, el aporte previsto en el Presupuesto General de la Nación es depositado directamente en la cuenta bancaria del Fondo.
• Prescripción del Derecho a Pensión: El derecho a solicitar la pensión prescribirá en el plazo de un año, contado a partir del fallecimiento del jubilado. Este plazo quedará suspendido desde la fecha de presentación de la solicitud de pensión acompañada de las acciones judiciales que correspondan para acreditar los derechos. No se acordará beneficio alguno a las solicitudes que no se fundamenten en una sentencia judicial firme y ejecutoriada que declare al solicitante heredero del jubilado, aunque la obligación del Fondo para con los beneficiarios será exigible desde la presentación de la sentencia, y los beneficios se otorgarán retroactivamente al momento del fallecimiento del Afiliado.
• Inalienabilidad de Beneficios (Artículo 30): Las jubilaciones y pensiones, una vez concedidas, son inalienables, imprescriptibles e inembargables, salvo por obligaciones provenientes de pensiones alimenticias.
• Administración y Gastos: Los miembros de la Comisión Administradora duran treinta meses en sus funciones, pudiendo ser reelectos. Los certificados de deudas firmados por el Presidente y dos Miembros de la Comisión tienen fuerza ejecutiva para las gestiones judiciales de cobro, y los gastos inherentes a la administración del Fondo son con cargo a la Comisión Administradora.

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