La presente reflexión aborda la institucionalización de las políticas destinadas a ampliar los derechos de la infancia en situación de vulnerabilidad. Se parte de la premisa de que la interioridad institucional es el espacio fundamental donde los postulados de las políticas públicas encuentran su concreción. De este modo, se propone una modalidad analítica que incorpora dimensiones raramente consideradas al pensar las políticas para la infancia en su especificidad.
Para ello, se utiliza un recorrido teórico que articula los problemas de la representación y el cuidado, con el fin de cuestionar las prácticas cuyo objetivo es materializar la ciudadanía infantil. La particularidad de las políticas para la infancia radica en que, en todos los casos, se despliegan articulando significaciones y representaciones que configuran a los niños y niñas, quienes son tratados como casos (sociales, psicológicos, en riesgo). Estas políticas consideran la desigualdad y la asimetría como naturales y objetivas, por lo que no son cuestionadas como obstáculos para la consecución de objetivos de ampliación de derechos.
El análisis se desarrolla con base en la experiencia argentina, particularmente en la Ciudad de Buenos Aires desde finales de los años 90. Intenta contribuir al debate sobre los obstáculos específicos que enfrentará toda política pública basada en la Convención Internacional de Derechos del Niño (CDN) para avanzar en la concreción de los derechos de la infancia en situación de extrema vulnerabilidad.
El Paradigma de la Protección Integral y los Derechos de la Infancia
Entre las décadas de los años setenta y noventa, surgió el Paradigma de la Protección Integral y su correlato en un discurso de los Derechos de niños y niñas, consagrados en la Convención Internacional de Derechos del Niño (CDN). Este paradigma es producto de una serie de fuerzas y debates políticos centrados en la ampliación de derechos de ciudadanía a la población infantil. Expresa un proceso de especificación, concreción, interseccionalidad y particularización de los derechos humanos (Scott:1999).
En este marco, Argentina modificó su legislación interna, creó programas y transformó o fundó instituciones para la infancia, lo que representó una crítica a las instituciones totales y a la categoría de «menor». El discurso de derechos de la infancia se convirtió así en el eje de un conjunto estructurado de legislación, políticas e instituciones que se muestran transformadas. Este marco promueve dos grandes estrategias de acción: por un lado, la separación de las problemáticas de índole penal de las de origen social; por otro, el cuestionamiento a las instituciones totales y el consecuente desarrollo de alternativas de tratamiento.
La Institucionalización de las Políticas Públicas para la Infancia
El proceso de implementación e institucionalización de la CDN ha generado en Argentina diversos estudios sobre las políticas públicas para la infancia. Se ha constatado una ausencia de perspectivas que interroguen el campo de prácticas locales, entendidas como «directamente portadoras de las transformaciones que se intenta analizar» (Donzelot, 1990, 10).
La implementación de una política social puede concebirse como su institucionalización, un proceso que incluye la negociación y la institución de sentidos, de relaciones de poder y la creación de un sentido común. Esto ocurre tanto en las definiciones de los problemas que aborda como en las prácticas consideradas apropiadas. La institucionalización de una política pública es, por lo tanto, la cristalización de un conglomerado de sentidos y prácticas que constituyen el "buen sentido" respecto a un problema particular. Las instituciones son tanto producto como productoras de la implementación de las políticas.
Se considera que las representaciones e interpretaciones (sobre los problemas, las necesidades, los sujetos que las portan) no son variables de la implementación, sino los ejes en los que se despliegan conflictos. Incluirlas en el análisis de las políticas implementadas es crucial para revisar cuánto colaboran en transformar las relaciones inequitativas y cuánto contribuyen a la constitución como ciudadanos de los actores implicados. Al pensar la institucionalización en este sentido, es necesario considerar las prácticas y los sentidos desarrollados al interior de las instituciones no como un dato accesorio, sino como la dimensión que concreta la política.
En particular, la implementación de políticas para la infancia inspiradas en el paradigma de derechos humanos promovido por la CDN supone una fuerte revisión de las representaciones sobre la infancia, y de lo legítimo y posible respecto de la población infantil. La consideración del niño o niña como sujeto de derechos, una proposición fuerte y altamente debatida en el contexto argentino, es interpretada desde sentidos que se negocian con las representaciones ligadas a la indefensión e inmadurez infantil.
Al suponer que el objetivo de ampliación de derechos atraviesa toda política que implemente localmente la CDN, es necesario incluir una consideración sobre la ciudadanía infantil. El estatuto de ciudadanía de la población infantil se entiende no solo como un estatuto jurídico y una modalidad de integración social, sino como una construcción moldeada en interacciones sociales dotadas de sentido; es decir, como resultado de prácticas significativas que permiten construir ciudadanía. Los modos que adopta el discurso de derechos en la trama de las instituciones y las acciones mediante las cuales estas implementan una política, darán cuenta del espacio de construcción de derechos de la población infantil. Esto plantea interrogantes fundamentales: ¿Son las prácticas y objetivos institucionales potencialmente ampliadores de ciudadanía? ¿En qué medida el discurso sobre los derechos introduce innovaciones en un terreno minado por lo que la infancia representa para el mundo adulto, por la tensión y el conflicto? Este recorrido recupera la interioridad institucional y la dimensión significante de las prácticas sociales que concretan, como interacciones interpersonales, los postulados abstractos de las políticas sociales para la infancia.
La Infancia en el Imaginario Social y el Rol de las Políticas Sociales
Las posiciones teóricas sobre el estado actual de la niñez varían entre dos grandes tesis: una de índole materialista, que afirma la dependencia de la experiencia infantil de las formas sociales; y otra de índole cultural, que plantea el cambio en la percepción de los adultos sobre la niñez, un cambio determinado por patrones culturales, sistemas de creencias y modos de pensar. En ambos casos, la reflexión reúne a niños y niñas con las instituciones.
El planteamiento aquí presentado se distancia de la mirada tradicional que subsume a los niños y niñas bajo las instituciones, en una concepción teórica que equipara niñez con procesos de socialización o que traduce la asimetría en determinación unilateral. Se sostiene, provisionalmente, que la infancia se constituye en relación con un conjunto de instituciones sociales que la incluyen como destinatario, y que esta relación se concreta en acciones cuya peculiaridad es integrar una dimensión simbólica y relacional. Por dimensión simbólica se puede entender, en un sentido genérico, el conjunto de símbolos y significados articulados a las instituciones sociales, que permiten a un grupo social compartir y construir el sentido de la vida cotidiana, los valores y las identidades.
Es importante señalar que, para comprender la situación actual de la infancia, es necesario construir un discurso de al menos dos voces: las instituciones, que, dirigidas a ella, forman parte del mundo adulto; y la voz de los propios niños y niñas. Es precisamente esta última voz la que a menudo se echa de menos en la mayoría de los trazados actuales, siendo una voz ausente en las políticas públicas.
Niños y niñas hablan sobre sus derechos en el marco de la campaña de UNICEF y Actúa Ahora
El siglo XX, denominado en sus inicios «el siglo del niño», fue el tiempo de la construcción de la infancia como sujeto social. Este proceso se dio mediante la expulsión de las niñas y los niños del espacio público, incluyendo el trabajo asalariado, y su inclusión natural en la domesticidad, el juego y la escolaridad (Zelizer, 1985; Roche, 1999). Esta valoración de un sujeto colectivo infantil se sustentó en un proyecto político que, como anticipación de un futuro posible, consideraba a los niños y niñas del presente como «actores del mañana».
A inicios del siglo XXI, el lugar de la infancia, tanto en las políticas públicas como en el imaginario, parece haber cambiado radicalmente: el campo de problemas de la niñez aparece dominado por debates sobre la desaparición de la representación moderna de la infancia, y en algunos casos, sobre la propia existencia de «niños infantiles». En cualquier escenario, no es apropiado desvincular el cambio en la población infantil de las transformaciones en las políticas para la infancia y sus instituciones.
Las Instituciones como Articuladoras de Sentidos y Prácticas
Las instituciones existen socialmente como sistemas simbólicos sancionados, que ligan significados a símbolos y los hacen valer. En el planteamiento de Bourdieu (1999), en las instituciones sociales se objetivan sentidos que son individualizados en habitus. Estos habitus, a su vez, son una función de la posición en el espacio social, por lo que las propias instituciones están atravesadas por lógicas de reproducción y diferenciación. Las instituciones demarcan lo decible y lo pensable para cada situación social y para los actores involucrados y constituidos por ellas. Además, las prácticas suponen valor social, conllevan poder y llevan la marca de sus condiciones de producción.
En este sentido, las instituciones estructuran y son determinadas por un campo de discursividad, actualizado mediante las estrategias desarrolladas por los actores. Es decir, los efectos y resultados producidos en la cotidianidad de las instituciones para la infancia dependen tanto de los procesos singulares que ocurren en su interioridad, como de las relaciones establecidas entre la institución concreta y la institución simbólica, y entre ambas y la lógica del sistema. La universalidad de la ciudadanía no es un punto de partida en sociedades desiguales e inequitativas, heterogéneas en su interior. Por el contrario, requiere de una activa política de redistribución del poder y del saber. Este objetivo hace necesario que, para construir ciudadanía, las políticas sociales se planteen un proceso de reconocimiento de las diferencias injustas presentes en un momento determinado en una sociedad particular.
Desafíos en la Concreción de Derechos y la Percepción de la Infancia Vulnerable
Las denuncias frente a las vulneraciones de los derechos de la infancia han sido recurrentes, evidenciando que quebrantar los derechos humanos es negarse a reconocer al otro no solo como sujeto de derecho, sino como persona. La vulneración en la infancia tiene un impacto en el desarrollo vital de las personas que no es posible desatender. Una de las aristas para comprender el tema es la relativa a la percepción que se tiene de los niños, niñas y adolescentes (NNA).
Todavía persiste la visión del niño como un ser humano en potencia, y por lo tanto, es un objeto que puede ser maltratado o al que se le limita la posibilidad de desarrollo, lo que refleja una actitud de menosprecio. Es crucial comprender que toda la evidencia señala que el desarrollo humano, el desarrollo social y la salud mental están íntimamente ligados a la calidad de los vínculos que se construyen. Cuando hay una relación de violencia, esta va generando en el niño una serie de rasgos complejos: afecta primeramente su propia relación de reconocimiento, su identidad, el desarrollo de su personalidad, lo que tendrá un impacto en su vida porque empezará a sentirse excluido y a sentir que no sirve, que no es querido. Esto marca la soledad, la tristeza y la baja autoestima, aumentando la ansiedad y el miedo.
Se enfatiza la necesidad de un cambio cultural orientado desde el Estado, priorizando el respeto a la infancia en tanto infancia. Los niños deben ser cuidados por ser niños, no por una mirada económica que prioriza la inversión en ellos para prevenir la delincuencia futura. Es un deber garantizar los derechos a los NNA, y para ello se recomienda al Estado la urgencia de una ley de protección integral, la inversión en recursos económicos y humanos, y la necesidad de un trabajo intersectorial.
Contexto Socioeconómico y Desafíos Educativos en Argentina
En Argentina, se han registrado cifras significativas de pobreza e indigencia. Por ejemplo, se ha mencionado la existencia de 8.7 millones de personas pobres y 1.7 millones de indigentes, con un 40.1 por ciento de la población viviendo en situación de pobreza. Estas cifras han sido, en algunos periodos, similares a las de los años ochenta (28.9 por ciento) (Rivas et al., 2010: 19). Un factor de vulnerabilidad es que el jefe de hogar no haya completado el tercer grado de escolaridad primaria (Dinrep, 2014: 3).
Aunque la escolarización en Argentina es muy elevada, los resultados alcanzados son muy disímiles, dadas las marcadas desigualdades en los contextos socioeconómicos. La desigualdad, y en menor medida la pobreza, impactan directamente en los logros educativos (MEFP, 2009: 13). Las problemáticas educativas frecuentes incluyen la repitencia, con tasas que pueden ser muy altas, así como la sobreedad, que se encuentra muy por encima del promedio nacional. Estos problemas, a su vez, a menudo se relacionan con un alto ausentismo escolar. Las tareas de cuidado del hogar representan una causa significativa de vulnerabilidad, afectando a un 43 por ciento de los niños, un aspecto que puede relacionarse con el trabajo infantil.
La resistencia a compartir datos por parte de las instituciones de diversa índole es un obstáculo significativo, ya que sin datos fiables es imposible construir políticas públicas eficaces. El desarrollo de los niños se ve resentido por la fuerte vinculación con la pobreza y la indigencia, lo que subraya la necesidad de estudiar estas variables de manera integral.
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