La aprobación de la ley que crea el nuevo Servicio de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia ha marcado el fin del SENAME. Sin embargo, surge la interrogante fundamental de si esta transición significará un real beneficio para los niños, niñas y adolescentes que han sufrido graves vulneraciones a sus derechos.
La respuesta inicial es crítica: un beneficio real no se concretará si las políticas públicas y las reformas legislativas necesarias para una efectiva protección de los derechos humanos no se materializan plenamente. Aunque existen avances, persisten preocupaciones por los retrocesos y los enormes vacíos generados al no contar con una ley de protección o garantía integral de los derechos de niños y niñas, incluso cuando no son víctimas directas de violencia intrafamiliar, institucional o estructural.
Este punto es clave para evitar que el nuevo servicio se vea sobrecargado con tareas propias de las políticas sociales universales, una situación que afectó al extinto SENAME. Las responsabilidades relacionadas con la salud, educación, vivienda, pobreza, medio ambiente y seguridad social deben recaer en las instituciones pertinentes, mandando su articulación en una Ley de Garantías. Además, el nuevo Servicio ha sido criticado por retroceder al establecer programas para inimputables.
La Creación del Nuevo Servicio: "Mejor Niñez"
Acciones de Implementación
Desde el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el Servicio Nacional de Menores (SENAME) se han impulsado acciones para la implementación del Servicio Mejor Niñez, marcando una transición significativa en el sistema de protección de la niñez y adolescencia en Chile.
¿Qué es el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia?
El Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia es un servicio público descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios. Está sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia. Este ministerio garantizará el cumplimiento de las normas que rigen la labor del Servicio y de los colaboradores acreditados.
Objeto y Enfoque del Servicio
El principal objeto del Servicio será garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos. Para ello, deberá asegurar la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad. Su mandato incluye garantizar, en el ámbito de su competencia y atribuciones, el pleno respeto a los niños, niñas y adolescentes en su calidad de sujetos de derechos de especial protección.
Asimismo, deberá respetar y hacer respetar los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de la República, la Convención sobre los Derechos del Niño y los demás tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Chile y que se encuentren vigentes. El Servicio actuará de un modo acorde a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia, su Plan de Acción, y garantizará el derecho de acceso a la justicia, que, de forma independiente al Servicio, se otorgue a los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención. De acuerdo con la ley, el Servicio ejercerá sus funciones con un enfoque de derechos, de manera concordante con la dignidad humana del niño, niña o adolescente.
¿Es el Servicio el Sucesor del SENAME?
Efectivamente, el nuevo Servicio se posiciona como el sucesor del SENAME en lo que respecta a la protección especializada de la niñez y adolescencia.
¿Cómo Operará el Servicio para Asegurar las Prestaciones?
El Servicio proveerá las prestaciones correspondientes, asegurando la oferta pública en todas las regiones del país, ya sea por sí o a través de terceros. En caso de que niños, niñas o adolescentes resulten dañados por falta de servicio, la indemnización por daño moral será fijada por el juez, quien considerará la gravedad del daño y la modificación de las condiciones de existencia del afectado.
Sujetos de Atención
El Servicio dirigirá su acción a los niños, niñas y adolescentes. No obstante, seguirán siendo sujetos de atención quienes tengan dieciocho años o más, siempre que se encuentren bajo cuidado alternativo y cursando estudios. Ellos serán sujetos de atención hasta el 31 de diciembre del año en que cumplan veinticuatro años.
Principios Rectores
Entre los principios rectores del Servicio se encuentran el interés superior del niño, niña o adolescente, la igualdad y no discriminación arbitraria, la autonomía progresiva, la perspectiva de género, la inclusión, la protección social y la participación efectiva.
Dirección y Estructura
El Director o Directora Nacional durará cinco años en su cargo y podrá renovarse su nombramiento por una sola vez. El Servicio contará con direcciones regionales en cada región del país. Tanto el Director Nacional como los directores regionales del Servicio serán nombrados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública.
Funciones Clave del Servicio
Entre las funciones encomendadas al Servicio se encuentran:
- Elaborar la normativa técnica y administrativa respecto de cada programa de protección especializada.
- Colaborar con los órganos del Estado en el marco de sus competencias, y requerir o entregar información cuando corresponda.
- Generar procedimientos idóneos, formales y permanentes destinados a recabar periódicamente la opinión de los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio y de sus familias, o de quienes los tengan legalmente a su cuidado.
- Velar por el respeto de los derechos humanos y las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con la protección especializada de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
- Diseñar y desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación periódica.
- Solicitar información a cualquier órgano del Estado que estime conveniente para el buen cumplimiento de sus funciones.
- Ejercer las acciones que correspondan para la recuperación de los recursos que hayan sido utilizados en contravención de lo dispuesto por la normativa pertinente o el respectivo convenio.
- Ejercer todas las demás funciones que la ley le encomiende.
Consejo de Expertos
El Servicio contará con un Consejo de Expertos conformado por cinco miembros, especializados en áreas ligadas a la niñez, con experiencia y reconocida trayectoria en su campo de competencia. Los integrantes de este Consejo durarán tres años en su cargo, con posibilidad de renovación por una sola vez.
Priorización de Casos y Coordinación
Los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio, y sus familias, deberán ser atendidos prioritariamente en el marco de los programas vigentes en los órganos de la Administración del Estado, mediante mecanismos que permitan hacer efectiva su priorización. También se prevé la existencia de comisiones coordinadoras para facilitar esta labor.
Modalidades de Atención Especializada
Líneas de Acción
Las líneas de acción o modalidades de atención especializada del Servicio incluyen:
- Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, y pericia.
- Intervenciones ambulatorias de reparación.
- Fortalecimiento y vinculación.
- Cuidado alternativo.
- Adopción.
Diseño de Programas
Los programas de protección especializada deberán diseñarse en base a evidencia técnica y territorial, a evaluaciones anteriores realizadas por el Servicio o un tercero, y atendiendo a las evaluaciones realizadas por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia u otros organismos del Estado competentes.
Derivación a Programas de Protección
Los niños, niñas y adolescentes respecto de quienes se adopte una medida de protección serán derivados a los programas de protección especializada por los tribunales o las Oficinas Locales de la Niñez que las determinen, según corresponda.
La Línea de Acción de Adopción
Corresponderá a la línea de acción de adopción toda actividad tendiente a procurar al niño, niña o adolescente una familia, cualquiera sea su composición. La idea es que esa familia le brinde afecto y le procure los cuidados necesarios para satisfacer sus necesidades vinculares y materiales, cuando ello no le pueda ser proporcionado por su familia de origen, conforme a la normativa de adopción vigente.
Supervisión y Colaboradores Acreditados
Unidad de Fiscalización
El Servicio contará con una unidad de fiscalización. La supervisión y fiscalización consistirá en un mecanismo de control a través del cual podrá aplicar sanciones a los colaboradores acreditados en los casos calificados.
Registro de Colaboradores Acreditados
El Servicio deberá mantener y administrar un registro de los colaboradores acreditados, el cual deberá estar siempre disponible en su página web y actualizarse una vez al año.
Requisitos para Colaboradores
Solo podrán ser colaboradores acreditados las personas jurídicas que hubieren adoptado e implementado modelos de organización, administración y supervisión para prevenir delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de niños, niñas y adolescentes, y que afecten el correcto uso de recursos públicos.
Sanciones por Incumplimiento
Para la determinación de la sanción en el caso de infracciones graves, el Servicio procurará que su aplicación resulte idónea para el cumplimiento de los fines de la protección especializada. Se considerará como infracción gravísima la ocurrencia de delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de niños, niñas y adolescentes, así como aquellos que afecten el correcto uso de recursos públicos. Una infracción gravísima puede ser sancionada hasta con el término de la acreditación.
Políticas de Personal
El Servicio deberá contar con personal capacitado e idóneo según los términos requeridos para el ejercicio de sus funciones, garantizando así la calidad de la atención.
Los Desafíos de la Protección Residencial en Chile
Contexto Histórico y Realidad Actual
Estudios como el realizado por UNICEF y el Poder Judicial han vuelto a develar los abusos en residencias de protección, recordando que cerca de quince mil niños son atendidos anualmente en estos centros. Paradójicamente, la solución legal frente al maltrato grave y la negligencia a menudo conlleva otras formas de vulneraciones: la ruptura parcial o total de los vínculos con la familia de origen y la violencia institucional representada por las prácticas de las residencias.
Efectos de la Separación Familiar
La separación de un niño con su familia de origen es una situación excepcional y transitoria, dados los graves efectos psicológicos, estudiados hace más de 60 años, que tienen este tipo de acontecimientos. En Chile, la internación de niños ha sido un medio frecuente de protección a la infancia gravemente vulnerada y se ha mantenido vigente desde 1758 con la fundación de la primera casa de expósitos de Santiago. Un estudio de 2010 encargado por UNICEF y SENAME señaló que el tiempo promedio de permanencia en las residencias es de 2,7 años, lo que convierte la situación provisoria en prolongada e incluso permanente.
Problemas del Sistema de Visitas
Esta situación se observa en el diseño del sistema de visitas al interior de las residencias. Habitualmente, no existen condiciones mínimas para encuentros que permitan la promoción de relaciones familiares: horarios restringidos, espacios inapropiados para compartir con los niños, o la distancia excesiva entre la residencia y la casa de la familia. Desde esta perspectiva, la separación que busca proteger es experimentada como un castigo, antes que como una oportunidad para modificar un problema en las relaciones entre padres e hijos. La separación protege a los niños del maltrato de los padres, pero en sí misma no cambia a los padres.
La Ruptura de Vínculos y Desconfianza
En este contexto de gran adversidad, se presenta una tremenda dificultad para los niños, las familias y los equipos de las residencias: la imposibilidad de desarrollar lazos de confianza, apoyo o solidaridad en función de la restitución de los derechos vulnerados. Aquel desencuentro, prácticamente cotidiano, es el síntoma más evidente de un sistema de protección que en sus cimientos hace inviable la posibilidad de reconstruir los vínculos fragmentados a través de la historia. El problema de la separación y la internación residencial como mecanismo de protección de los derechos no elude, evidentemente, el problema del maltrato infantil o de la negligencia parental.
Describir los efectos de la protección residencial nos muestra la complejidad y la desarticulación con la que opera un sistema que, en su afán por proteger, repite y actualiza la violencia sobre los niños, las familias y los profesionales. Esto se manifiesta en la frecuencia con que en Chile se destapan situaciones de vulneración en residencias de protección, seguidas de la negación y el silenciamiento de las historias de los niños y niñas internados. Hemos terminado por crear y legitimar un sistema de protección de la infancia segregado, donde la desconfianza circula entre los organismos colaboradores, el SENAME y el Poder Judicial.
Reflexión sobre el Maltrato y la Reparación
Si se desea un proyecto que considere realmente a los niños como sujetos plenos de derechos, es fundamental no infantilizar la infancia negando su dimensión política ni proponiendo sencillamente que es un problema de eficiencia o voluntarismo que se resuelve entregando mejores prestaciones y servicios a los usuarios. Abordar el maltrato infantil por parte de la familia o las vulneraciones y abusos en manos de instituciones que tienen por principal tarea la protección, no puede desligarse de una discusión que aborde el lugar de los niños y niñas en nuestra sociedad, así como el contexto en el que se desarrolla y reproduce la violencia.
La reparación de los derechos vulnerados no se reduce a la conformación de un ambiente que supla o compense las carencias afectivas y materiales del niño. No se resuelve por la sustitución de un adulto deficiente por otro mejor, o de una familia "inmoral" por otra con "valores" y ganas de entregar amor. La restitución de los derechos requiere de otros: de la familia si es posible, de las educadoras de trato directo, de los profesionales, directores y directorios de las fundaciones, y de la comunidad. De esa forma, la posibilidad de que un niño recupere la confianza en otro, en particular en un adulto, se sostiene en que pueda ser reconocido como un sujeto más allá de sus antecedentes, de su historial de vulneraciones y del estigma de su historia previa.
Transparencia y Acceso a la Información
Oficinas de Información y Reclamos (OIRS)
Es importante destacar que, por circunstancias de fuerza mayor referidas al funcionamiento de sistemas internos del Servicio Nacional de Menores (SENAME), su Plataforma OIRS ha estado temporalmente deshabilitada en el pasado. Al hacer una solicitud anónima, quienes gestionen su requerimiento no tienen acceso a sus datos personales, aunque hayan ingresado con Clave Única. Esta opción se ofrece por la posibilidad de que exponer determinados hechos presente un riesgo para la seguridad del solicitante o su familia, por lo que se pide usarla responsablemente.
El Decreto Supremo N° 680 (1990) del Ministerio del Interior aprobó instrucciones para el establecimiento de Oficinas de Información para el público usuario en la Administración del Estado. En su artículo 1°, dispone la obligación para los Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y los demás servicios públicos a que se refiere el inciso primero del artículo 18 de la Ley N° 18.575 y las empresas públicas creadas por ley de establecer oficinas de información para el público usuario en aquellas unidades que deben atenderlo. Esto con el fin de asistir al ciudadano en su derecho a presentar peticiones, sugerencias o reclamos ante la Administración del Estado, a través de las OIRS. La gestión de las OIRS es regulada por la Ley Nº 19.880 de Procedimientos Administrativos.
Acceso a la Información Pública
El Servicio Nacional de Menores (SENAME) dispone de tres vías formales de acceso a la información basadas en la Ley de Transparencia Nº 20.285, todas estas en formato escrito. Además del formulario para realizar solicitudes por vía electrónica o en formato material (descargable para llevarlo o enviarlo a la OIRS), se ofrece información sobre los canales o vías formales de ingreso y recepción de solicitudes de acceso a la información y tutoriales sobre el derecho de acceso a la información pública.
En virtud de potenciar el actuar de los servicios públicos en materias de probidad y transparencia, el Servicio Nacional de Menores (Sename) ha tenido por objetivo reforzar todas las materias relacionadas con esta agenda, lo que incluye entre otras cosas dar cumplimiento a la Ley de Transparencia N° 20.285, así como también a la Ley N° 20.730. Se espera que el nuevo Servicio de Protección Especializada continúe y fortalezca estos compromisos.