Introducción: Un Siglo de Evolución Urbana y Habitacional
Mirar un siglo de políticas de vivienda y barrio permite realizar un recorrido por la evolución de los programas de vivienda social en Chile. Desde un enfoque centrado en la estricta entrega de soluciones a la falta de vivienda o habitabilidad básica, se ha transitado hacia modelos orientados a la construcción de barrios y ciudades con una creciente incorporación del sector privado. El proceso de migración del campo a la ciudad produjo históricamente un grave problema en la mayoría de las urbes chilenas, que las autoridades han buscado encarar mediante diversas estrategias y normativas a lo largo del tiempo.
Evolución de las Políticas Habitacionales en Chile
Desde la Vivienda Popular a la Planificación Urbana (Inicios del Siglo XX - 1970s)
Cuando el 20 de febrero de 1906 se promulgó la ley para crear los Consejos de Habitaciones Obreras, nadie pudo imaginar el futuro desarrollo del sector. En ese entonces, recién aparecían las primeras iniciativas gubernamentales en torno al tema habitacional, a través de estos consejos que funcionaban en las principales ciudades del país y cuya finalidad era construir, mejorar y normalizar la vivienda popular. Los Congresos Panamericanos de Arquitectura y Urbanismo de la década de los ’20 influyeron notoriamente en Chile, conscientes de la importancia de cubrir las necesidades de los sectores más pobres en el terreno de la construcción. El terremoto de Talca de 1928 obligó a dictar la Ley 4.563, donde se dispuso que toda ciudad con más de 20 mil habitantes debía elaborar un Plan General de Transformación. Ese año, Santiago tenía una población aproximada de 600.000 habitantes y se incentivaba la edificación en los sitios eriazos de los radios urbanos y la reedificación de viviendas demolidas por insalubres.
Para ordenar la planificación urbana, se creó la Junta Central de Habitación Popular y se dictó la primera versión de la Ley General de Urbanismo y Construcción. Asimismo, se aprobó el Plan Oficial de Urbanización de la Comuna de Santiago (Pou) para regular la edificación en altura, aprovechar al máximo los terrenos y subdivisiones permitidas, clasificar la zona industrial y desarrollar un Plan de vialidad y áreas verdes. La Ley 6.640 autorizó al Presidente de la República para contratar préstamos bancarios destinados a levantar viviendas populares, bajo cuyo alero se construyeron alrededor de 6 mil unidades habitacionales.
A finales de los años cincuenta, se comenzaron a estudiar las modificaciones a la Ley General de Urbanismo y Construcción y, a principios de 1952, se le agregaron conceptos como metrópoli, intercomuna, microregión y región. Se tomaron medidas para incentivar más decididamente a las empresas inmobiliarias y nació la Corporación de la Vivienda (Corvi), formulándose los primeros planes a largo plazo para solucionar el problema habitacional desde una perspectiva centralizada y planificada. En 1957 comenzaron los conflictos por el acceso a la tierra urbana debido al enorme crecimiento demográfico de Santiago, lo que provocó carencia de viviendas y servicios. Hacia comienzos de los sesenta existían al menos 28 instituciones dependientes de ocho ministerios que intervenían en asuntos de vivienda, urbanización y equipamiento. En este contexto, se aprobó el primer Plan Regulador Intercomunal de Santiago, que ajustó el crecimiento de las ciudades, protegiendo las áreas de cultivo y la ecología, y estableciendo una zonificación para construir barrios industriales y un cinturón suburbano.
El Gobierno de Eduardo Frei Montalva se propuso disminuir el déficit de vivienda, la cual fue considerada desde una perspectiva global, integrándola en un barrio y como reflejo de un determinado modo de vida. Así, los programas habitacionales de carácter popular incorporaron escuelas, centros asistenciales y campos deportivos, entre otros. Posteriormente, uno de los objetivos centrales del gobierno de Salvador Allende frente a la política habitacional fue construir y reparar las viviendas en mal estado y mejorar las condiciones urbanas del sector más pobre. A fines de 1973 se reorganizó el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu), junto a sus servicios dependientes: Corvi, Corhabit, Cormu, Cou, la Caja Central de Ahorro y Préstamos y las Empresas de Agua Potable de Santiago y El Canelo. Se fusionaron las cuatro Corporaciones: Corhabit, Cormu, Corvi y Cou, estableciéndose un Servicio Regional de Vivienda y Urbanización (Serviu) en el Área Metropolitana y a lo largo de todo Chile.
Descentralización y Mejoramiento de Programas (1980s - 1990s)
Durante este período, el Minvu se reestructuró y regionalizó, desconcentrándose territorialmente a través de una Secretaría Ministerial Metropolitana. Se crearon las Secretarías Regionales Ministeriales (Seremi) y los Departamentos de Desarrollo Urbano en todas las regiones del país. Se aprobó la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), que buscaba armonizar los lineamientos sectoriales con la política global de organización económica y social, denominada “Economía Social de Mercado”. En 1981, el Minvu efectuó cambios importantes en sus programas, al ampliar el reglamento del recién creado Subsidio Habitacional Variable. Las viviendas básicas que se asignaban mediante este sistema podían optar a un subsidio equivalente al 75% del valor de la vivienda, sin superar las 180 UF. Hasta 1983, las viviendas se asignaban a personas que vivían en poblaciones marginales y campamentos que se identificaban en los mapas del Minvu y municipalidades. Los Serviu abrieron un nuevo sistema de postulación permanente que consultaba la Ficha CAS, incorporando además el ahorro y el número de cargas familiares. Se facultó a las municipalidades para que construyeran viviendas económicas y casetas sanitarias, las cuales debían tener una superficie construida de 18 metros cuadrados y un costo inferior a 220 UF.
La administración de Eduardo Frei Ruiz-Tagle se caracterizó por la masividad de la acción estatal, la mayor inserción urbana de los programas habitacionales y la diversificación de las alternativas de financiamiento de la vivienda. Durante este período se realizaron mejoramientos y cambios para ampliar la red de acceso a los programas habitacionales, se profundizó la descentralización para asignar los recursos habitacionales y se introdujeron cambios al sistema de financiamiento. Se modificó el PRMS, introduciéndose las Zonas Urbanizables con Desarrollo Condicionado (ZUDC) y se creó el Comité de Ministros de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, integrado por los ministros de Vivienda y Urbanismo, Obras Públicas, Bienes Nacionales, Agricultura, Transporte y Telecomunicaciones. El Gobierno inició una consulta nacional a fin de desarrollar una nueva Política Urbana, enfatizando que la libre iniciativa y el mercado deben sujetarse a la planificación estatal. El Minvu realizó modificaciones al sistema de viviendas básicas para ampliar su cobertura a segmentos que habían quedado fuera del programa, como los allegados.
Hacia la Calidad, Integración y Regeneración (2000s en adelante)
La nueva política habitacional que el Minvu comenzó a aplicar a partir del año 2006 apuntó a lograr avances en el mejoramiento de la calidad e integración social de las viviendas, lo que permitió disminuir el déficit habitacional del 20% más pobre de la población. En esta etapa, se aumentaron las superficies de las viviendas sociales, asegurando además su calidad de construcción. Asimismo, se buscó revertir la segregación social en la ciudad, mejorando el stock de casas y barrios existentes, y ayudando a los sectores medios que necesitaban del apoyo del Estado para obtener su vivienda propia. Se enfatizó en la búsqueda de igualdad de oportunidades y se concentró la acción en los grupos más vulnerables, con el objeto de satisfacer sus necesidades básicas compatibles con mayor dignidad. Se promulga la Ley 19.865 sobre Financiamiento Urbano Compartido, mediante el cual los Serviu y las municipalidades pueden celebrar con terceros contratos de participación. En el marco del proceso de Reforma y Modernización del Estado, se creó el Comité de Ministros de la Ciudad y el Territorio, y se constituyó el Consejo Nacional para la Reforma Urbana, que inició un proceso de reflexión y cambio en las ciudades chilenas. Se dictó el DS 75, Nueva Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.
Políticas de vivienda y ciudad
Desafíos Actuales: Barrios Críticos y Deterioro Urbano
La Realidad de la Vulnerabilidad Urbana en Chile
Desde hace más de una década, diversos estudios han expuesto las condiciones de deterioro urbano que experimentan amplias zonas de la periferia de las ciudades chilenas, donde coinciden profundas problemáticas sociales con condiciones precarias de habitabilidad, degradación del hábitat, y situaciones de violencia y delito en los espacios públicos. Se estima que en Santiago al menos 700.000 personas residen en territorios de alto deterioro. La situación regional es similar: un estudio en ciudades intermedias de la zona centro de Chile arroja que alrededor del 15% de su población habita “barrios críticos”. Alrededor de 700 mil personas en Santiago y un 15% de la población de ciudades intermedias del centro de Chile habitan “barrios críticos”.
Estas zonas son, en gran medida, fruto de la producción masiva de vivienda social en el marco de la política habitacional de subsidio a la demanda desarrollada durante los ochenta y noventa. Si bien el Estado financió estas viviendas, estuvo ausente como garante de las condiciones habitacionales y de la existencia de estándares urbanos mínimos. Una muestra elocuente del fracaso de esta política es que, según constata un estudio de 2005, tras algunos años de vivir en estos sectores, dos tercios de estas familias preferirían volver a vivir en campamentos.
Las Paradojas de la Intervención y el Estigma
A lo anterior se suman los estigmas que pesan sobre estos sectores, producto de la exposición que sus nombres han tenido en medios de comunicación, y también al haber sido rotulados una y otra vez como “críticos”, “zonas rojas”, etc. tanto desde la investigación como desde las políticas públicas. Este desgaste se ve alimentado por décadas de participar en intervenciones que no han logrado revertir sus principales problemáticas, y que han tenido costos para ellos: tiempo, dinero (algunas exigen ahorro de los participantes; otras implicaron destruir mejoras que ellos habían realizado en sus viviendas), e incluso salir de sus viviendas por varios meses mientras son reparadas o remodeladas.
Recién a mediados de los 2000, se comenzaron a desarrollar de forma sistemática programas para el mejoramiento participativo de las viviendas y espacios públicos de estos barrios. Sin embargo, estas intervenciones puntuales no logran hacer la diferencia en territorios que ya entonces presentaban profundos problemas urbanos. Terminada la década, el programa "Segunda Oportunidad" comenzó a demoler parcial o totalmente conjuntos habitacionales y a ofrecer a sus residentes subsidios para buscar vivienda en otro lugar. En muchos casos, estas medidas han generado una profundización del deterioro, dejando barrios conformados por edificios habitados y otros a medio demoler, con todos los problemas sanitarios y delictuales que eso conlleva. En la última década, todos estos programas e intervenciones se han superpuesto, a lo que se han sumado nuevas intervenciones sectoriales, como los Planes Integrales para Barrios de Alta Complejidad. El programa Segunda Oportunidad se ha transformado en un "Programa de Regeneración de Conjuntos Habitacionales" que ya no solo demuele, sino que rediseña viviendas y espacios públicos.
No obstante, todas estas formas de intervención y presencia del Estado en el territorio no han sido coordinadas y, lo más importante, no han sido capaces de revertir los procesos de deterioro urbano ni de mejorar sustantivamente la calidad de vida en estos sectores. Si bien sus habitantes reconocen los avances, no sienten que estos hayan tenido un impacto sustantivo en su bienestar. Hay hogares que se llueven todos los inviernos desde hace más de veinte años, y profundas problemáticas de violencia y drogas que limitan la movilidad de los residentes y su uso de los espacios públicos, afectando fuertemente no solo su seguridad sino sus actividades cotidianas. La vida cotidiana de estos habitantes urbanos ha quedado capturada en una constante visibilidad, acrecentada por las pobres condiciones de aislación sonora de las viviendas.
Al recorrer estos territorios y conversar con sus habitantes, se levantan dos paradojas. La primera es que, aunque hoy existen altos grados de intervención pública, la percepción de abandono del Estado sigue ahí. En términos materiales, al recorrer estos sectores aún se pueden apreciar los escombros reutilizados y los vacíos dejados por las demoliciones. La segunda paradoja es que no solo la ausencia inicial del Estado tuvo consecuencias negativas, sino que la actual sobreintervención también ha sido perjudicial. El ser una y otra vez catalogados como barrio crítico, vulnerable o zona roja ha tenido profundas consecuencias en términos de estigma y discriminación, afectando la identidad social de las personas y generando dificultades prácticas al momento de buscar trabajo o acceder a servicios.
Hacia una Política Integral de Regeneración Urbana
Tras todos estos años, es claro que lo que se está haciendo en las zonas de alto deterioro urbano no es suficiente para revertir su situación. Las evaluaciones realizadas a los programas muestran su acotado impacto y los propios ejecutores dan cuenta de lo limitado de su acción frente a la envergadura del problema. En los últimos años, se ha instalado en el país la discusión sobre la necesidad de contar con una política integral de regeneración urbana. El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano ha presentado sus propuestas al respecto, y diversos seminarios y documentos han alimentado el debate.
Si bien existen diferencias de énfasis, hay consenso respecto de la importancia de al menos dos elementos. Primero, producto de la compleja interrelación entre desventajas sociales y urbanas en estos territorios, cualquier intervención que pretenda ser exitosa requiere coordinación intersectorial para abarcar de forma simultánea y sostenida un amplio espectro de problemas que van mucho más allá de la seguridad y las obras físicas, hacia ámbitos de empleo, conectividad, diversidad de usos, salud mental, entre otros. Lamentablemente, ambos puntos son muy complejos de conseguir con la actual normativa y arquitectura institucional, ya que existen escasos mecanismos de coordinación intersectorial y gobiernos territoriales con pocas atribuciones. Es imperativo superar estas dificultades para desarrollar programas de regeneración que sean realmente capaces de generar un cambio sustantivo.
La Estrategia de Ciudades Verdes: Un Enfoque Sostenible y Resiliente
El Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático, presidido por la ministra del Medio Ambiente, Maisa Rojas, aprobó la Estrategia de Ciudades Verdes. Esta hoja de ruta nacional busca transformar las ciudades chilenas en territorios más sostenibles, resilientes e integrados con su entorno natural. La Estrategia, impulsada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), orienta las políticas públicas hacia la ampliación e integración de redes de Infraestructura Verde y Soluciones Basadas en la Naturaleza (SbN) en zonas urbanas y periurbanas.
El objetivo es abordar desafíos como la pérdida de biodiversidad, la vulnerabilidad frente al cambio climático y la desigualdad en el acceso a espacios verdes. La ministra Maisa Rojas comentó que para enfrentar la triple crisis ambiental (climática, contaminación y pérdida de biodiversidad) es imprescindible desarrollar ciudades resilientes y sostenibles, y que la aplicación de esta Estrategia se traducirá en una mejor calidad de vida para las personas, dando más espacio a la vida familiar y conexión con la naturaleza. El ministro de Vivienda y Urbanismo, Carlos Montes, indicó que la política de vivienda no es solo construir metros cuadrados, sino asegurar el buen vivir en ciudades más justas. La Estrategia Nacional de Ciudades Verdes es un nuevo paso para adaptarse al cambio climático, priorizando a las comunidades y territorios más vulnerables frente a la crisis hídrica, las olas de calor, la pérdida de biodiversidad y el aumento del riesgo de desastres, garantizando así un acceso justo a los beneficios que ofrece la naturaleza.
Esta iniciativa impulsará la integración de la naturaleza al diseño urbano a través de la expansión de parques, jardines, techos verdes, huertos y bosques urbanos, junto con sistemas de drenaje y corredores ecológicos. El representante de FAO en Chile, Luiz Carlos Berduschi, comentó que esta aprobación es un hito para el país, ya que Chile será el primero en América Latina con una estrategia nacional que integra infraestructura verde y soluciones basadas en la naturaleza en la planificación urbana.
Análisis Regional: Vulnerabilidad Socio Delictual en Coquimbo
Ranking de Comunas y Factores de Vulnerabilidad
Durante esta semana, la Subsecretaría de Prevención del Delito dio a conocer el ranking de comunas del Sistema Nacional de Seguridad Municipal. Se trata de un nuevo mecanismo que mide no solo la vulnerabilidad en la materia a lo largo del país, sino que busca entregar recursos a cada municipio con el fin de fortalecer las capacidades locales y avanzar en equidad territorial. El ranking enlista las 345 comunas de Chile en base al Índice de Vulnerabilidad Socio Delictual, el cual se calcula ponderando distintas variables como los delitos de gravedad, los indicadores socioeconómicos, la población comunal, los infractores de Ley de Niños, Niñas y Adolescentes, y los ingresos municipales, entre otros factores.
En la región de Coquimbo, el listado lo encabeza la ciudad puerto, Coquimbo, en el número 12, mientras que la capital regional, La Serena, llega al puesto 17. Ovalle se encuentra en el lugar 44 y Vicuña en el 94. Más atrás aparecen Los Vilos (117), Monte Patria (122) y La Higuera (136). El alcalde de La Serena, Roberto Jacob, señaló que esta situación tiene múltiples factores.
Nuevos Mecanismos de Financiamiento Municipal
Sobre el Sistema Nacional de Seguridad Municipal, el delegado Presidencial, Rubén Quezada, detalló que diez ciudades de la región de Coquimbo recibirán financiamiento durante este año, totalizando $425 millones. En este sentido, destacó que “con esto se elimina la concursabilidad y los sorteos que muchas veces hacían competir a las organizaciones sociales por cámaras, por distintos instrumentos o equipamiento de seguridad. Hoy, todos los municipios van a poder contar con fondos de manera permanente y se les va a permitir programarse en las inversiones en materia de seguridad y hacer efectiva la justicia territorial”.
La Serena y Coquimbo recibirán $65 millones cada una, mientras que a Ovalle le tocarán $55 millones. Los Vilos y Vicuña, con $45 millones cada una, tendrán recursos de forma permanente cada año. Las comunas de Monte Patria, Canela, Paihuano, Punitaqui y La Higuera, contarán con aportes rotativos por unos $30 millones cada una, es decir, con una asignación variable cada un año y medio. Quezada indicó que se irán incorporando otras comunas de la región a la asignación de estos recursos, tal es el caso de Río Hurtado, Combarbalá, Salamanca, Illapel y Andacollo, que también fueron clasificadas como rotativas, conforme al índice de vulnerabilidad sociodelictual. Se espera que las primeras remesas de estos territorios puedan percibirse el próximo año, abarcando la totalidad de las municipalidades. El vicepresidente de la Comisión de Régimen Interno y Seguridad del Consejo Regional de Coquimbo, Francisco Martínez, dijo durante el lanzamiento del sistema que estos recursos son muy importantes, y que la inversión y el trabajo colaborativo están dando frutos.
Impacto Social: El Cierre del Centro Familiar Coquimbo
La incertidumbre y la indignación se apoderaron de los habitantes de la Parte Alta de Coquimbo. A través de una manifestación pública, la comunidad expresó su rechazo absoluto al inminente cierre del Centro Familiar Coquimbo, perteneciente a la Fundación de las Familias. Este espacio, que por años ha servido como el principal punto de encuentro, capacitación y apoyo digital del sector, dejará de funcionar debido a recortes en el Ministerio de Desarrollo Social. La decisión responde a una política de ajuste presupuestario ejecutada por el Gobierno, que anunció el fin del programa “Familia Digital” y la descontinuación del programa de “Desarrollo Familiar”, pilares que sostenían la operación del centro en la ciudad puerto.
Políticas de vivienda y ciudad
El impacto del cierre trasciende lo administrativo, afectando directamente la calidad de vida de los vecinos. El recinto recibe a cientos de usuarios semanalmente, siendo un espacio crítico para la alfabetización y el acompañamiento, especialmente para adultos mayores. Rosa Aliaga, de 87 años, relató entre lágrimas la importancia del lugar: “Aquí aprendimos a tejer, a bordar y a hacer dulces. Yo tengo 87 años y no sé leer, pero aquí aprendí a escribir mi nombre. Muchos adultos mayores venimos acá; es nuestra casa”. Por su parte, el director del centro, Héctor Marín, criticó la desconexión de las autoridades centrales con la realidad local: “Este es un punto del Estado en la Parte Alta donde no hay otros espacios de recreación. El Gobierno no está visualizando el impacto social que esto tiene en Coquimbo”. El senador Daniel Núñez se sumó a las protestas y emplazó directamente a la Ministra de Desarrollo Social para que revierta la medida, calificando el cierre como una tragedia social para la Parte Alta.
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