Contexto Histórico y Legal de los Derechos de la Infancia
El reconocimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes (NNA) ha sido un proceso evolutivo, marcado por hitos internacionales como la Declaración de los Derechos del Niño en 1959 y su posterior actualización a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) en 1989. La CDN establece cuatro grupos fundamentales de derechos: principios rectores, derechos de supervivencia y desarrollo, derechos de protección, y derechos de participación (UNICEF, 2020).
La participación se erige como un componente crucial, no solo como una vía de acceso a otros derechos, sino también como un factor protector contra posibles vulneraciones y una manifestación de ciudadanía, todo ello enmarcado en el principio del Interés Superior del Niño (Díaz-Bórquez et al., 2018; García-Quiroga & Salvo, 2020).
El Servicio Nacional de Menores (SENAME) y sus Desafíos
Fundado en 1979, el Servicio Nacional de Menores (SENAME) tuvo como misión institucional contribuir a la prevención, promoción, protección y restitución de los derechos de NNA vulnerados. SENAME se estructuraba en tres áreas principales: Adopción, Justicia Juvenil y Protección de derechos, siendo esta última la encargada de los programas ambulatorios gestionados por Organismos Colaboradores externos.
En años recientes, SENAME enfrentó una profunda crisis de imagen pública, derivada de acusaciones de vulneración de derechos en sus centros, una situación reconocida y denunciada por la ONU (Comité de los Derechos del Niño, 2018). Se ha señalado que la legislación chilena no ha logrado una actualización hacia un enfoque integral de prevención y promoción, manteniendo a los NNA en una visión de meros objetos de protección en lugar de sujetos de derecho (Pinochet, 2017; Urtubia, 2019).
Adicionalmente, los programas ambulatorios sufrieron una creciente sobredemanda de derivaciones por parte de los Tribunales de Familia, sin contar con plazas ni financiamiento suficientes por parte de los organismos colaboradores, lo que inevitablemente impactó en la calidad de la atención (Bedregal et al., 2017).
Transición a Mejor Niñez y el Nuevo Escenario de Protección
Ante este contexto, el 22 de diciembre de 2020 se promulgó la ley 21.302, creando el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez, conocido como Mejor Niñez. A partir de entonces, SENAME se avocó exclusivamente al área de justicia juvenil, mientras que los servicios de protección de derechos fueron transferidos a Mejor Niñez, la cual inició sus actividades el 1 de octubre de 2021, manteniendo la oferta programática ambulatoria y residencial existente.
El resguardo de los derechos de los NNA es una cuestión multifactorial cuya complejidad debe ser considerada en los procesos de renovación legislativa sobre infancia. El presente estudio busca identificar los aspectos limitantes del sistema proteccional chileno para el ejercicio libre y consciente de los derechos de los NNA, así como rescatar los elementos positivos y replicables.
La Evolución del Concepto de Participación Infantil
La participación infantil, como fenómeno histórico, es relativamente reciente. Históricamente, la concepción del niño variaba entre un "adulto pequeño" o un ser pasivo, hasta el desarrollo de estudios sobre la infancia en el Renacimiento y el posterior reconocimiento de los NNA como sujetos de derecho en el siglo XX (Gallego-Henao, 2015). La etimología de la palabra "infancia" ("sin voz") refleja esta visión inicial (Rodrigo-Moriche & Vallejo, 2018).
Actualmente, se ha propuesto el Modelo de Participación Infantil significativa (Bessell, 2011; Bouma et al., 2018), que considera la participación como significativa cuando los NNA son informados, escuchados y tomados en cuenta en la toma de decisiones. Este modelo se basa en los aportes de Hart y Shier, y se articula en tres dimensiones:
- Informar: Implica proporcionar al NNA información completa sobre sus derechos y las posibilidades de su participación.
- Escuchar: Se refiere a la oportunidad de expresar libremente sus puntos de vista.
- Involucrar: Significa darle la oportunidad de influir en la toma de decisiones, asegurando que sus opiniones tengan efectos reales.
La participación infantil debe entenderse desde una visión tridimensional, donde la información apropiada, la libre expresión de puntos de vista y la influencia real en las decisiones otorgan valor intrínseco en términos de dignidad y autoestima, así como un valor instrumental para mejorar resultados individuales y comunitarios (Bessell, 2011).
Investigación y Evidencia sobre Participación Infantil
En Europa, la investigación sobre participación infantil ha crecido, indicando que los NNA en sistemas proteccionales a menudo sienten que sus opiniones no son consideradas en las decisiones de cuidado, y que factores como el acceso a la información, la edad y la percepción de ser "disruptivo" influyen en su nivel de participación (Kriz & Swain, 2017; Odinokova & Rusakova, 2019).
En Latinoamérica, la investigación se ha centrado principalmente en el ámbito de la ciudadanía. Un metaanálisis reveló que los países sudamericanos con mayor producción en el tema son Argentina, Colombia y Chile (Voltarelli, 2018). En Chile, los estudios también se han enfocado en la participación ciudadana, observándose una dicotomía discursiva entre una visión adultocéntrica y otra a favor de una participación infantil más democrática (Lay-Lisboa & Montañés, 2018).
Los estudios con NNA en el sistema de protección chileno son aún incipientes. Investigaciones recientes sugieren que los programas tienden a un enfoque más carencial que de promoción, que se institucionaliza el tiempo de ocio de los NNA, y que los adultos suelen informar pero no escuchar ni permitir la decisión de los NNA (Voltarelli, 2018).
SENAME ha intentado abordar estas carencias con iniciativas como las consultas nacionales periódicas “Mi opinión Cuenta” o “Mi derecho a ser escuchado” (SENAME, 2019; SENAME, 2011). Sin embargo, investigaciones con funcionarios de las Oficinas de Protección de Derechos (OPD) concluyen que el resguardo del derecho a la información de los NNA es de baja calidad, ya que no se les informa en formatos o lenguajes adecuados, ni se les explica claramente su rol en instancias participativas (Díaz-Bórquez et al., 2018).
Metodología y Hallazgos del Estudio sobre Participación Infantil en SENAME
Con el fin de explorar la temática de participación infantil en el sistema de protección chileno, se llevó a cabo un estudio que analizó críticamente la conceptualización de la participación infantil en las orientaciones técnicas de programas de atención ambulatoria de la red SENAME. La muestra consistió en 14 documentos regulatorios elaborados por SENAME, cumpliendo criterios de inclusión como la pertenencia al área de protección de derechos, ser orientación o normativa técnica, y estar vigentes.
Análisis de Información
Los datos se obtuvieron mediante lectura sistemática de los documentos seleccionados, organizando segmentos relevantes en una grilla basada en las dimensiones del modelo de participación significativa (Informar, Escuchar, Involucrar), además de una categoría para instancias identificadas por SENAME como participación pero no acordes al modelo. El análisis empleó tres niveles de codificación (códigos, familias de códigos y categorías), resultando en tres categorías principales: Participación del NNA, Visión de NNA, y Teoría y práctica de intervención.
Resultados Clave
Categoría: Participación del NNA
Esta categoría abarca las tres dimensiones del modelo de participación significativa:
- Informar: Fue la dimensión de menor ocurrencia, presente en todos los documentos de manera repetitiva: “Participación e información en cada etapa de la intervención. Se informará y se tendrá en cuenta la opinión del niño, niña y adolescente respecto a los procesos de intervención que le atañen, en función de su edad y madurez”. Este fragmento vincula la dimensión con los conceptos de Involucrar y Autonomía Progresiva, y tuvo mayor presencia en la Orientación Técnica de Proyectos (OT-PRJ).
- Escuchar: Fue el concepto de mayor frecuencia, ausente solo en la Orientación Técnica de Programas Especializados (OT-PEC).
- Involucrar: Su aparición está íntimamente ligada a las dimensiones de Informar y Escuchar, representando el punto de encuentro de derechos como la formación de un juicio propio, la libertad de opinión y expresión, y ser considerado en espacios institucionales (OT-OPD).
Categoría: Participación (sin las 3 dimensiones)
Esta familia agrupa conceptos que SENAME identifica como componentes de la participación, sin ajustarse estrictamente a las tres dimensiones principales. El código más notorio fue "Participación a secas", refiriéndose a instancias donde el término se utiliza sin claridad sobre la forma de participación del sujeto, a menudo implicando mera presencia en un espacio.
El adjetivo "Participativo" también fue identificado, calificando instancias o prácticas como participativas sin explicitar los mecanismos subyacentes. No obstante, se delimita el concepto de "participación" para SENAME según Anillas y Pauccar (2006) como "el derecho asumido como capacidad de opinar ante otros y con otros. De hacer que sus voces sean tomadas en cuenta seriamente y de asumir responsablemente, según su grado de madurez y desarrollo, decisiones compartidas en asuntos que afectan sus vidas y las de sus comunidades. Es decir, poder opinar, decidir y actuar organizadamente".
Para que esto sea posible, se requiere que los adultos generen condiciones para la confianza y expresión de opiniones, considerando el principio de Autonomía Progresiva (OT-OPD). Se observa la relevancia de la Autonomía Progresiva y la Participación como derecho, ideas a las que SENAME otorga gran énfasis.
Categoría: Participación Familiar y de Adultos Significativos
Resulta llamativa la repetición de los conceptos "Participación Familiar" y "Participación de adultos significativos", promoviendo la inclusión de miembros de la familia y cuidadores en la intervención. Si bien los NNA son el sujeto principal de acción, se reconoce su inserción en un entorno familiar y socio-comunitario que requiere abordaje articulado (OT-PPF).
Se evidencia cierta inconsistencia en el planteamiento de la participación familiar, alternando entre "el niño y su familia" y "la familia", sin clarificar si esta última acepción incluye al NNA. Se subraya la importancia de generar espacios diferenciados para NNA y adultos significativos, ya que estos últimos valoran estas instancias no solo para resolver situaciones de los niños, sino también como espacio de desarrollo personal, impactando positivamente en la superación de vulneraciones de derecho (OT-PPF).
Críticas y Deficiencias del Sistema de Protección
Informes y estudios señalan deficiencias significativas en el sistema de protección infantil chileno:
- Evaluación y Fiscalización: "Ningún mecanismo de evaluación contempla el impacto positivo o directo de los programas que conforman la red Sename. Hasta 2017, la red solo había sido evaluada una vez, en 2011". Los deficientes mecanismos de evaluación y fiscalización impactan la inversión estatal en infancia.
- Presupuesto y Organismos Colaboradores: Existen problemas presupuestarios en los organismos colaboradores, que gestionan el 79% de las residencias. Se reporta "demora en la entrega mensual de subsidios por parte del Sename, cuya tardanza afecta presupuestariamente a estos organismos".
- Criterios de Institucionalización: Se cuestiona la institucionalización como última ratio, señalando que "uno debiera institucionalizar (a los niños, niñas y adolescentes)", pero lo que ocurre aparentemente no es eso.
- Información Judicial y Procedimientos de Protección: La "deficiente calidad de información que reciben los jueces" lleva a decisiones tomadas sin informes de diagnóstico adecuados, especialmente en medidas cautelares. El propio Poder Judicial reconoce "graves problemas en el desarrollo de los procedimientos de protección".
- Falta de Uniformidad en Criterios Jurídicos: La regulación de las medidas de protección carece de pautas o criterios fijos para determinar la vulneración de derechos.
- Lentitud Legislativa: La lentitud en la tramitación de proyectos de ley ligados a la infancia demuestra que, "pese al discurso público, las respuestas ante la infancia vulnerada siguen sin ser una prioridad en Chile".
Los niños, niñas y adolescentes tienen derechos.
Propuestas y Recomendaciones
Se sugiere la creación de una especie de Defensoría Penal Pública para los derechos de los niños, niñas y adolescentes, un abogado especializado que los represente judicialmente en los procesos, en reemplazo de la figura de la curaduría ad litem.
La Misión de Observación SENAME 2017, en sus informes, desplegó resultados categorizados en temáticas clave como "Condiciones de vida y cuidado", "Vinculación con el medio y participación", "Educación", "Familia e identidad", y "Salud Mental". Se busca comunicar estos hallazgos para que se adopten medidas necesarias para superar las vulneraciones de derechos detectadas.
Un reporte específico analizó la situación de NNA con discapacidad en Centros Residenciales, basándose en instrumentos aplicados a encargados y funcionarios.