Los sistemas de protección a la infancia en Chile, especialmente aquellos bajo la tutela del Servicio Nacional de Menores (SENAME) y sus organismos colaboradores, han sido objeto de diversos análisis y reportes críticos. Estos documentos contienen información relevante sobre los niños, niñas y adolescentes (NNA) que se encuentran tanto en centros de administración directa del Servicio como en residencias de organismos colaboradores. La situación ha impulsado acciones desde el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el propio SENAME para la implementación de un nuevo Servicio Mejor Niñez.
Misión de Observación del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) (2017)
Una de las primeras iniciativas clave fue la "Primera Consulta Nacional a niños, niñas y adolescentes de Centros residenciales: “Mi derecho a ser escuchado”". En este marco, entre los meses de enero y abril de 2017, un equipo de más de 60 profesionales del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) realizó una misión de observación en 171 centros de todas las regiones del país. Los objetivos de esta misión fueron evaluar las condiciones de cumplimiento de los derechos humanos al interior de los centros, analizar las condiciones laborales de sus funcionarios e indagar sobre eventuales vulneraciones de derechos a los NNA residentes.
Para ello, se realizaron entrevistas a los directores de los establecimientos, se encuestó a los trabajadores y se entrevistó, mediante un cuestionario estructurado aplicado por psicólogas clínicas, a 401 niños, niñas y adolescentes residentes. Esta muestra representó una población total en Chile de 2.688 NNA de 8 a 17 años institucionalizados, con un porcentaje de error del 4,5%. Además, se elaboró una descripción del estado de la infraestructura y equipamiento de los centros mediante una ficha de observación.
Es importante señalar que, en Chile, en la actualidad existen 250 centros de los cuales solo 11 corresponden a Centros de Reparación Especializada de Administración Directa (CREAD) por parte del SENAME; el resto es administrado por organizaciones colaboradoras acreditadas, lo que equivale al 95,6% del total.
Hallazgos Clave del Informe INDH
De entre los resultados del estudio del INDH, se identificaron 10 temáticas relevantes:
Perfil de Niños, Niñas y Adolescentes (NNA)
A partir de la muestra de 401 NNA entrevistados, se desprende que la población de estos centros es fundamentalmente femenina: el 63,5% corresponde a niñas y adolescentes mujeres. De ellas, el 60% tiene entre 8 y 13 años de edad. El grupo predominante lo constituyen niñas de entre 8 y 13 años, que representan un 37,8% del total.
Perfil de los Trabajadores
Del total de trabajadores entrevistados, la mayor parte corresponde a mujeres, con un 87,9%, lo que evidencia una feminización del personal en los centros del SENAME.
Condiciones de Vida y Cuidado
El informe señala que, en general, las necesidades básicas (disponibilidad de camas, acceso a baños, comedor y cocina) están satisfechas. Sin embargo, en las observaciones efectuadas, se destaca que en ocasiones la calidad de dichas instalaciones no es óptima y no se está en condiciones de proveer adecuada calefacción, recreación, espacios comunes y condiciones para el resguardo de la identidad y privacidad de los NNA. Resulta preocupante que en un mismo dormitorio convivan adolescentes con niños y niñas de menor edad, o que no se les separe por sexo, con una prevalencia cercana al 20% de los casos.
- Los centros, asimismo, presentan en un 21% sobrecupo; en el 12,5% de estos casos el sobrecupo puede llegar al 50%, mientras que en el 3%, el sobrecupo puede ser superior al 75%.
- En materia de alimentación, es crítico destacar que en un 1,6% de los establecimientos a los NNA se les entrega solo entre 1 y 2 comidas diarias, lo que ocurre en el 3% de los centros que acogen a lactantes y preescolares. El 16% de las niñas y niños entrevistados declara pasar hambre en el establecimiento.
- El 22% de los NNA considera que el personal a cargo de su cuidado no siempre les da un trato respetuoso y cariñoso.
- El 34% declara que existe trato discriminatorio (por género, apariencia física u otras características de personalidad) por parte de los funcionarios del hogar hacia ellos o compañeros de centro.
Vinculación con el Medio
En un 4% de los centros se declara que los NNA no se encuentran autorizados para hablar con el juez directamente en caso de requerirlo. Si bien el 72% de los centros reporta que durante la última visita de los jueces de familia los NNA pudieron hablar con ellos, según el testimonio de los NNA, solo el 32% de ellos tuvo la posibilidad de hablar con el juez que visita periódicamente el establecimiento.
Educación
Aunque el 93% de las niñas y niños entrevistados asiste a un establecimiento educacional, solo el 88% de los niños entre 14 y 17 años lo hace, lo que está 8% por debajo del promedio nacional. El 20% presenta retraso escolar. Solo el 78% de los NNA recibe apoyo en sus tareas. Una cifra preocupante es que solo el 77% de los centros declara “autorizar” a los padres a participar en las reuniones de apoderados. El informe indica que a la vulneración de derechos generada por las medidas de protección se suma la falta de garantías sobre su derecho a acceder y progresar en el sistema educativo.
Familia e Identidad
El 40% de los centros estudiados impone algún tipo de restricción a los horarios de visita de la familia. El 30% no admite más de dos visitas a la semana. Además, en el 57% de los casos, el centro se encuentra fuera de la comuna de origen familiar, lo que potencia un eventual desarraigo, sentimiento de soledad, pérdida de identidad o “abandono progresivo” de la familia. Es tristemente destacable que un 16% de los centros estudiados utilizan el retraso al ingreso de visitas de los familiares como sanción, y que el 13% reporta suspender las visitas por el mal comportamiento del niño o niñas.
Salud Mental
El 69% de los NNA de 14 o más años presenta sintomatología de cuadro depresivo. También resulta preocupante que el 45% de quienes presentan al menos uno de estos síntomas señala no haber podido acceder a un psicólogo o psiquiatra dentro o fuera del centro. El 70% de los NNA con al menos un síntoma de depresión indica no encontrarse en tratamiento.
Violencia Institucionalizada
8 de cada 10 NNA encuestados declararon haber recibido algún tipo de castigo durante los últimos 12 meses por parte de algún miembro del personal. Los tipos de castigo incluyen:
- Privación de contacto con la familia (15% de los casos).
- Dejar sin comida (7% de los casos).
- Encierro (7% de los casos).
- Contención física, es decir, inmovilización con el cuerpo o manos (12% de los casos).
El 46% de los NNA reportó haber sido victimizado por parte del personal del centro mediante maltrato psicológico durante los últimos 12 meses. El 12% ha sido agredido físicamente de manera leve, mientras que el 6% lo ha sido de manera grave (como recibir patadas o quemaduras de cigarro).
Violencia entre Pares
El 48% de los NNA entrevistados indicó haber sido objeto de manera reiterada de maltrato físico y/o psicológico. Esta violencia afecta por igual a niños y niñas, e independientemente de su edad. De dicho total, el 46% ha sido violentado psicológicamente y el 13% lo ha sido de manera física reiteradamente. Al respecto, resulta crítico que al menos un 19% de los centros no cuente con protocolos para atender este tipo de situaciones.
Abuso Sexual
El estudio arrojó que, de los NNA entrevistados, en 23 casos se reportó el sufrimiento de abuso sexual durante los últimos 12 meses, lo que corresponde a una prevalencia del 6,4%. Se identificaron otros 4 casos ocurridos en el centro actual o anterior, y un caso que fue identificado después de la realización del estudio general. Se tomó conocimiento, asimismo, de otros 5 casos ocurridos con anterioridad al periodo considerado.
- 8 de cada 10 abusos sexuales son experimentados por niñas, lo que indica una feminización de las víctimas.
- En el 78% de los casos, el abuso sería cometido por otro menor de edad.
- En un 7% el abuso fue efectuado por un adulto del centro.
- En el 69% de los casos, la víctima sigue en contacto con la persona que habría cometido el abuso.
- El 52% declara haber sufrido abusos en reiteradas oportunidades.
- El 66% de los NNA que reportaron abusos los experimentaron cuando tenían menos de 14 años.
Conclusiones y Recomendaciones del INDH
Las conclusiones del estudio del INDH son numerosas y de variado orden. Entre las destacadas se encuentran:
- Toda prohibición de relación entre un familiar y el niño o niña bajo protección del Estado debe estar fundada en una resolución de la autoridad judicial, en base a la realización de su interés superior.
- El Estado debe establecer criterios uniformes, dirigidos a las residencias, en la regulación de los días, horarios y frecuencias de las visitas de familiares u otros adultos significativos a NNA residentes, así como de las actividades a realizar, la supervisión y desarrollo de las mismas.
- No se debe establecer como sanción la prohibición de visitas a NNA o su comunicación con familiares o adultos significativos, ya sea por mala conducta del o la residente, o por atrasos de los familiares.
- Desarrollar medidas para preservar la identidad de los NNA residentes, como, por ejemplo, la existencia de un libro de vida que permita la reconstrucción de su pasado y el registro de su experiencia en el centro.
- Atender la estabilidad emocional de los cuidadores y profesionales que trabajan en los centros, de modo que puedan cumplir la función de sostén y contención de NNA.
- Se debe promover el conocimiento y observancia de los protocolos existentes elaborados por SENAME, por parte de los trabajadores, en materia de maltrato. Asimismo, se debe promover el conocimiento y observancia de la Ley N° 21.013 que sanciona el maltrato a NNA, adultos mayores y personas con discapacidad perpetrado por quienes tienen un deber de cuidado.
- Con el fin de permitir a NNA residentes el derecho a ser oídos y denunciar hechos de abuso sexual, resulta imprescindible generar las condiciones que garanticen efectivamente su ejercicio. El mecanismo de denuncia no debería ser una sola pregunta, ya que no necesariamente una pregunta será suficiente para una develación de abuso.
- Especialmente en materia de abuso sexual, los trabajadores de las residencias deben estar capacitados y contar con las competencias para una escucha efectiva a los NNA, a fin de identificar situaciones de riesgo o de abusos sexuales consumados.
Investigación de la Policía de Investigaciones (PDI) sobre Violaciones de Derechos en Centros SENAME (2017-2018)
La muerte de la pequeña Lissette Villa en abril de 2016 conmovió al país y movilizó a la Fiscalía, al Poder Judicial y al Ministerio de Justicia para detener los abusos contra NNA en hogares del SENAME. Esta situación dio pie a una extensa investigación de la Policía de Investigaciones (PDI) que, en 2017, investigó 240 hogares de menores.
Sename: Demandan al Estado por el daño y muerte que sufrió Lissette Villa
La conclusión de un lapidario informe de la PDI fue que el Estado de Chile viola sistemáticamente los derechos de los niños que están bajo su tutela. En el 100% de los centros que administra el SENAME y en el 88% de los gestionados por particulares se constataron 2.071 abusos, 310 de ellos con connotación sexual. Este informe policial fue entregado a la Fiscalía en diciembre de 2018 con copia al gobierno, pero no se hizo público, lo cual fue considerado de extrema gravedad.
El documento de la PDI indica que, en el 100% de los centros que dependen directamente del SENAME, se han cometido “de manera permanente y sistemática acciones que lesionan los derechos de los niños, niñas y adolescentes”. El reporte es mucho más completo que el de la ONU, que visitó solo cuatro residencias, ya que la policía consideró 240 de un total de 241, abarcando así los cerca de 6.500 niños que el SENAME tiene en el sistema de residencias.
La brutalidad de los hallazgos expuestos por el informe Jeldres, una investigación del Poder Judicial y Unicef, dio pie a una media docena de investigaciones, incluyendo dos comisiones de diputados, la Misión de Observación del Sename en 2017 y varios informes de la Contraloría, a los que se suman el reporte de la ONU y el de la PDI. Tras cada informe, la autoridad ha anunciado medidas, sanciones y reformas.
Desglose de Vulneraciones Según la PDI
Los 2.071 casos de vulneraciones graves de derechos contra los niños constatados por la PDI se desglosan en:
- 432 maltratos por parte de adultos.
- 1.265 maltratos entre pares.
- 53 maltratos por parte de familiares al interior de los recintos.
- 123 abusos sexuales cometidos por adultos.
- 187 abusos sexuales cometidos entre menores.
En junio de 2018, la Fiscalía ordenó a la Fuerza de Tarea SENAME de la PDI que confeccionara un informe con el resumen de sus hallazgos. Había casos que debían ser atendidos con urgencia, como los 40 menores que presentaban “alta complejidad médica” y “posible riesgo vital”. Esta nómina fue informada en mayo de 2018 al Ministerio de Justicia, al SENAME y al Ministerio de Salud, “para que se adoptaran todas las medidas posibles para salvaguardar la integridad de los residentes en riesgo vital”.
El equipo de la PDI también constató que en al menos 88 residencias se denunciaron menos abusos de los que efectivamente se habían producido, principalmente debido a que la mayoría de los directores de los centros informaron no contar con información anterior a 2017. El documento detalla que buena parte de los maltratos hechos por adultos se produjeron en los Centros de Internación Provisoria (CIP) y los Centros de Internación en Régimen Cerrado (CRC), destinados a adolescentes procesados por la justicia. En los CREAD (Centros de Reparación Especializada de Administración Directa) hubo 105 maltratos de adultos hacia menores, y en los hogares de organismos colaboradores que atienden a adolescentes se produjeron otros 137 casos similares.
En el 50% de los hogares se constataron abusos sexuales, contabilizando 310 con connotación sexual. De ellos, 123 fueron cometidos por adultos (92 en hogares gestionados por organismos colaboradores, 21 en los CREAD y 10 en otros centros). También se constataron 187 abusos sexuales cometidos por otros menores, la mayor parte de ellos en residencias de organismos colaboradores para adolescentes (62% del total). El informe policial es categórico: “Estas acciones de vulneración de derechos contra niños, niñas y adolescentes se han instalado dentro de la dinámica de funcionamiento propia de los centros”.
Deficiencias en Protocolos y Supervisión
Un 62,9% de los hogares (151) presentaban casos de “deserciones del sistema”. Si se excluyen las residencias para lactantes y discapacitados, la cifra crece hasta un 76,2%. La policía estableció que “el 44,5% de los centros no cumplen con los protocolos mínimos exigidos por el SENAME”.
Resulta alarmante que:
- El 72,9% de los centros a nivel nacional no cuenta con protocolo ante conductas suicidas.
- Un 76,7% de los hogares no cuenta con protocolo para “sujeción y contención física frente a desajustes conductuales”, a pesar de que la muerte de Lissette Villa fue justamente por errores en la contención de una crisis.
- La gran mayoría de los hogares tampoco contaba con un protocolo de acción ante el fallecimiento de un menor.
Aunque el 98,3% de los centros recibe una fiscalización periódica por parte del SENAME, “en su mayoría, estas supervisiones son coordinadas de manera previa”. Los tribunales de familia también deben fiscalizar los centros al menos cada seis meses; sin embargo, la PDI confirmó que dos hogares solo recibieron visitas anuales.
La cifra de menores a cargo del SENAME que padecen alguna enfermedad psiquiátrica, según el reporte de la PDI, es altísima: 37,3% de los residentes. Más allá de los problemas de salud mental, un 14,2% de los residentes presenta alguna patología médica, el 13,9% sufre una enfermedad crónica, y el 0,4% está en estado terminal o en evidente riesgo vital. Otro 19,8% presenta algún tipo de discapacidad. El desglose de esta afirmación sorprende: 42 centros no tienen un encargado de salud, y de entre los 198 centros que sí cuentan con uno, la función es ejercida por funcionarios que no cumplen el perfil necesario. En 55 centros, la labor la realiza un técnico de un área distinta a la salud. En 159 centros (el 66,3% del total) “la persona encargada de la administración de los fármacos en jornada diurna es un educador de trato directo sin la formación profesional ni técnica en el área de la salud”, siendo que a un educador solo se le exige cuarto medio para ser contratado.
Esta dramática situación se acrecienta si se considera que el 93,8% de los centros del SENAME “no cuenta con las condiciones estructurales necesarias para el cuidado de residentes con perfil clínico y/o de casos complejos”.
Dictamen del Comité de los Derechos del Niño de Naciones Unidas
La Convención sobre los Derechos del Niño, aprobada en 1989 por Naciones Unidas, busca promover los derechos de los niños y niñas, cambiando definitivamente la concepción de la infancia. El 22 de julio de 2016, el Comité de los Derechos del Niño recibió una solicitud de investigación sobre la situación de NNA privados de un entorno familiar que se encuentran en centros de cuidado residencial, bajo el control directo o indirecto del Servicio Nacional de Menores (SENAME).
En Chile, los programas residenciales están destinados al cuidado de los niños sin un entorno familiar adecuado y pueden ser administrados directamente por el Estado (CREAD) o por organizaciones sin fines de lucro (OCAS). A finales de 2016, el número de niños admitidos en los centros residenciales fue de 14.245. Según datos del SENAME, entre enero de 2005 y junio de 2016, 210 niños murieron en centros residenciales (40 en CREAD y 170 en OCAS). Entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2016, se reportaron otras 46 muertes. Las averiguaciones realizadas por la Fiscalía desde septiembre de 2016 mostraron, entre las causas de un número significativo de estas muertes, negligencia grave por parte del personal responsable del cuidado de los niños y adolescentes.
En conformidad con el artículo 13, párrafo 1, del Protocolo facultativo y el artículo 35 del Reglamento de Procedimiento del Comité, se decidió llevar a cabo una investigación confidencial sobre la posible violación grave o sistemática de diversas disposiciones de la Convención. Chile ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño el 13 de agosto de 1990 y el Protocolo facultativo el 1 de septiembre de 2015. El Estado parte autorizó la visita de dos expertos nombrados por el Comité, que tuvo lugar entre el 8 y el 12 de enero de 2018.
Conclusiones del Comité: Violaciones Graves y Sistemáticas
El Comité determinó la existencia de violaciones graves y sistemáticas de al menos quince derechos reconocidos en la Convención contra niños bajo cuidado residencial en Chile. Estas incluían, entre otros, el derecho a la no discriminación (artículo 2), el interés superior del niño (art. 3.1), la obligación de garantizar el cumplimiento de las normas por parte de las instituciones de protección (art. 3.3), el derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo (art. 6), el derecho a no ser separado de la familia excepto cuando sea necesario (art. 9), el derecho a ser escuchado (art. 12), la protección contra la violencia (art. 19), el derecho a la educación (art. 28) y el derecho a estar protegido contra el abuso y la explotación sexual (art. 32).
El Comité consideró que el Estado era responsable de violaciones “graves” de los derechos, dada la violación generalizada de los derechos de miles de NNA bajo la protección del Estado por un periodo de tiempo prolongado. Al mismo tiempo, el Comité también determinó la existencia de violaciones “sistemáticas” de los derechos enunciados en la Convención.
La decisión adoptada por el Comité es importante ya que especifica un conjunto de obligaciones concretas para los Estados en el contexto de la atención residencial. El Comité declara que el Estado es directamente responsable de las violaciones cometidas tanto en los centros públicos (CREAD) como en los OCAS u otros centros privados, considerando que estos centros deben ser vistos como agentes del Estado al actuar en el ejercicio de funciones públicas por delegación.
Impacto y Medidas Posteriores
Esta decisión tuvo un impacto considerable en la opinión pública en Chile. El dictamen del Comité fue públicamente reconocido por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, así como por el SENAME. Los miembros del Congreso también reaccionaron, llamando, entre otros aspectos, a establecer un fondo de reparaciones para las víctimas. Paralelamente, el nuevo Gobierno adoptó el Acuerdo Nacional de Infancia, que incluye medidas específicas para la protección de los niños bajo cuidado alternativo, tales como el fortalecimiento de programas para familias, el uso preferencial del acogimiento familiar (foster care) por sobre la internación residencial, y el diseño de normas específicas para los centros de protección.
Hitos Recientes en Políticas de Niñez en Chile
La gravedad de la situación revelada por estos informes ha impulsado una serie de cambios legislativos y políticas públicas destinadas a mejorar la protección de la niñez y adolescencia en Chile. A continuación, se detallan algunos de los hitos más recientes:
2022
- Inicio del proceso de instalación de las Oficinas Locales de la Niñez (OLN): Institución encargada, a nivel comunal, de la promoción, protección y prevención de situaciones de riesgo y vulneraciones de los derechos de la niñez y la adolescencia.
- Lanzamiento Plataforma Actuar es Urgente: Se lanzó oficialmente esta plataforma en el Día Internacional de los Derechos Humanos.
2023
- Publicación de la Ley 21.515: Establece la mayoría de edad (18 años) como requisito esencial para contraer matrimonio, modificando la normativa anterior que permitía a adolescentes de 16 y 17 años casarse con autorización de sus padres o tutores legales.
- Publicación de la Ley 21.527 que crea el Servicio Nacional de Reinserción Juvenil: Busca cumplir con los fines de la justicia penal adolescente, profundizando en la implementación de la Convención Internacional de los Derechos del Niño (CDN).
- Instalación del Primer Consejo Consultivo Nacional de Niños, Niñas y Adolescentes de la Subsecretaría de la Niñez: Una instancia que busca representar las diversas voces de la niñez y adolescencia presentes en el país para hacer efectiva su participación en todas las políticas, proyectos y programas que puedan afectarles.
2024
- Publicación de la nueva Política Nacional de la Niñez y Adolescencia 2024-2032: Documento que busca reconocer el desarrollo de los niños, niñas y adolescentes en todos los aspectos de su vida: físico, mental, emocional y social.