La discusión sobre la reforma de pensiones y el fortalecimiento del Pilar Solidario ha puesto de manifiesto sus potenciales efectos en el mercado laboral y el ahorro previsional. Expertos han advertido sobre los posibles desincentivos a la formalidad y el ahorro, mientras se busca ampliar la cobertura y mejorar los beneficios para los sectores más vulnerables de la población.
Análisis de la Reforma y el Impacto en el Mercado Laboral y el Ahorro
El presidente del Consejo Consultivo Previsional, Carlos Díaz, presentó en la comisión de Trabajo del Senado las conclusiones de un informe sobre el impacto de las indicaciones ingresadas por el Gobierno. Díaz advirtió que el aumento de la cobertura del 60% al 80% más vulnerable, contemplado para el Pilar Solidario, podría tener un impacto negativo en el mercado laboral y desincentivar el ahorro para pensiones.
Según sus estimaciones, esta propuesta afectaría tanto a los actuales como a los futuros jubilados que se encuentren en este rango (del 60% al 80%). La Dirección de Presupuestos proyecta que 488 mil personas se incorporarían al sistema solidario de pensiones, de las cuales 148 mil serían beneficiarias de la Pensión Básica Solidaria (PBS) y 340 mil del Aporte Previsional Solidario (APS).
Esta medida, en términos generales, "generará desincentivos a trabajar en el mercado formal, incrementará la informalidad laboral no necesariamente en igual magnitud, y reducirá el ahorro previsional". El motivo radica en que algunas personas, al cumplir con los requisitos de elegibilidad para un valor determinado de pensión, podrían percibir que requieren un menor ahorro previsional. Aunque no se dispone de estimaciones cualitativas, se espera un impacto negativo sobre el empleo formal y el ahorro previsional.
Estos desincentivos no afectarían a todas las personas entre el 60% y 80% de la población más pobre por igual. Se prevé un mayor impacto en afiliados activos con menores salarios y más posibilidades de trabajar informalmente, lo que les permitiría eludir las cotizaciones previsionales. En contraste, aquellos con mayor formalidad y remuneración superior tendrían menos probabilidades de modificar su comportamiento.
Factores Mitigantes y Oportunidades
A pesar del efecto negativo sobre el empleo formal y el ahorro previsional, se resaltan dos aspectos mitigantes. Una parte de los nuevos beneficiarios del sistema solidario tendría mayores incentivos para cotizar debido al programa de ahorro colectivo solidario. Este programa, aunque no todos se beneficiarían por efecto de los umbrales, se cree que la gran mayoría sí, lo que aminoraría el efecto desincentivador inicial. Este programa, contemplado en el proyecto, "jugaría el efecto contrario: hacia más formalización y hacia más efectivamente cotizaciones previsionales".
Además, existe un efecto adicional para aquellos afiliados cercanos o por debajo del umbral del 60% más vulnerable. Previamente, personas en el 57%, 58% o 59% podían sentirse desincentivadas a cotizar en el mercado formal para no perder beneficios. Con la ampliación de la cobertura hasta el 80%, este desincentivo se reduciría, fomentando la cotización.
Impacto Fiscal de las Indicaciones del Ejecutivo
Carlos Díaz también abordó el impacto fiscal de las indicaciones del Ejecutivo, que incluyen el adelantamiento de la PBS y PMAS, el aumento de la PBS a $177 mil para beneficiarios actuales y el incremento de la cobertura del sistema de pensiones. El fortalecimiento del Pilar Solidario sería el principal generador de gasto, al incorporar a cerca de medio millón de personas al sistema de pensiones solidario.
Se proyecta que el gasto fiscal en 2022 sería de aproximadamente $790.682 millones, aumentando a $854.877 millones en 2060 (en precios de 2021). Como porcentaje del PIB, este gasto representaría un 0,36% en 2022, disminuyendo paulatinamente hasta un 0,2%.
Implicaciones fiscales de las propuestas de pensiones en la economía mexicana
Orígenes y Limitaciones del Pilar Solidario
El Pilar Solidario fue creado en 2008 para contrarrestar los efectos negativos del sistema de capitalización individual diseñado en 1980. Fue una de las "grandes reformas" al sistema previsional chileno, con el objetivo de ofrecer mayor apoyo a trabajadores de menores ingresos y proteger de la pobreza a personas mayores. Específicamente, este componente estatal busca saldar el problema de cobertura del sistema de capitalización, que solo entregaba pensiones a quienes trabajaban formalmente y cotizaban regularmente.
El sistema privado de pensiones no reconocía actividades como el trabajo doméstico y de cuidados. Por ejemplo, Gema, de 73 años, dedicada al trabajo doméstico y al cuidado familiar, recibe la Pensión Básica Solidaria, ya que sus labores no eran consideradas trabajo por el sistema privado.
Además de la cobertura, una segunda limitación del sistema de capitalización individual es la reproducción de la desigualdad económica y de género. Las pensiones se calculan en función de los años de cotización y los salarios recibidos, afectando especialmente a las mujeres debido a salarios más bajos y periodos sin cotizar ("lagunas previsionales") dedicados a la reproducción y al trabajo de cuidado. Rosalba, de 67 años, quien abandonó su trabajo de costurera para cuidar a su hermano con invalidez, también recibe la Pensión Básica Solidaria, evidenciando el impacto de estas lagunas.
En tercer lugar, se suma el problema de la calidad de las pensiones obtenidas bajo el esquema de capitalización individual. Para contrarrestar estas deficiencias, el Pilar Solidario otorga dos tipos de pensiones dirigidas a personas de 65 años y más, pertenecientes al 60% más pobre de la población e inscritas en el Registro Social de Hogares:
- Pensión Básica Solidaria de Vejez (PBSV): El monto fluctúa según la edad, por ejemplo, $137 mil para el grupo de 65-74 años y $165 mil para quienes tienen 80 años y más.
- Aporte Previsional Solidario de Vejez (APSV): Complementa y aumenta las pensiones individuales, con un monto máximo que puede alcanzar hasta los $488 mil, aumentando con la edad.
Gracias a estos criterios, el Pilar Solidario extendió significativamente la cobertura del sistema de pensiones, alcanzando aproximadamente 1.400.000 pensiones en mayo de 2020. La PBSV beneficia fundamentalmente a mujeres de menores ingresos, uno de los sectores de la población excluidos del sistema privado de cotización. La Encuesta CASEN 2017 reveló que la Pensión Básica constituye la principal fuente de ingresos para el 63,6% de las mujeres del primer quintil.
El Agotamiento del Modelo y Nuevas Demandas
A pesar de sus logros, estudios indican que el modelo del Pilar Solidario, diseñado bajo una lógica de focalización, se ha agotado a diez años de su creación. La capacidad del Pilar Solidario para contrarrestar los problemas del sistema privado (cobertura, reproducción de desigualdad y calidad) es cada vez más limitada, dadas las exigencias que enfrenta la población mayor en Chile, especialmente en sectores populares y medios.
Se proyectan dos fenómenos a corto plazo: un aumento de mujeres en el mercado laboral, lo que reduce el grupo excluido beneficiado por la PBS; y una agudización de las insuficiencias del sistema privado, con pensiones muy por debajo del salario mínimo, lo que incrementaría las demandas al Pilar Solidario y la necesidad de fortalecer el APS para quienes cotizaron pero reciben pensiones insuficientes.
Los efectos positivos del Pilar Solidario en mujeres en situación de pobreza se enmarcan en trayectorias individuales precarizadas y una estricta austeridad para satisfacer necesidades básicas. La población ha cambiado (mayor esperanza de vida, más mujeres en el trabajo remunerado, mayor formación), y las condiciones de vida material de quienes se encaminan a la vejez han mejorado, lo que sugiere que un sistema solidario actual no resiste la definición focalizada original.
El Rol Central de las Mujeres Mayores en la Sociedad Actual
Las investigaciones sobre mujeres mayores autovalentes beneficiarias del Pilar Solidario, residentes en sectores populares de la Región Metropolitana, revelan que son un eje central en sus grupos familiares. Lejos de la imagen de improductividad, desempeñan trabajo doméstico, de cuidado y son proveedoras, asumiendo sobrecargas de hijos y nietos debido a las exigencias del sistema neoliberal.
El aumento de jóvenes y adultos en la educación superior y las cifras de endeudamiento exigen a las personas mayores alargar los periodos de mantención material y habitacional, además de cuidar a niños y niñas. Casos como Emilia (79 años, cuidando a cuatro nietos), Eugenia (70 años, acogiendo a su hijo adulto separado) y Alicia (74 años, cuidando a su nieta para que su hija pudiera estudiar) ilustran estas responsabilidades. Gema, mencionada anteriormente, también recibió a una nieta adolescente en su casa.
Adicionalmente, la creciente dificultad de acceso a la vivienda en la Región Metropolitana, con altos costos de compra y arriendo, posiciona a los adultos mayores como un pilar fundamental. El 79,7% de la población mayor de 59 años es propietaria de su vivienda, siendo el grupo de mayor propiedad. Esto los convierte en el primer y más seguro resguardo para familiares en crisis económica o conflictos, asumiendo un papel crucial en la contención social y económica.
El Debate sobre la Cotización Adicional y las Fallas del Mercado Laboral
La propuesta de un 4% de cotización adicional se suma al debate sobre el bajo nivel de las pensiones. La discusión inicial entre sistemas de ahorro individual y de reparto se basó más en argumentos ideológicos que económicos. La Comisión Bravo (2015) legitimó la capitalización individual y propuso medidas como incentivos al trabajo de personas mayores, pero sin abordar el problema de las pensiones de manera integral.
Economistas como Paula Benavides y Cristóbal Huneeus señalan que los efectos en el mercado laboral de aumentar la tasa de cotización también ocurren con las cuentas individuales. La Comisión Bravo demostró que la cobertura de cotizantes se mantuvo similar a los niveles previos a la reforma, a pesar de una tasa de cotización 50% menor, lejos de la promesa de formalización.
Los análisis de empleo y formalidad deben considerar el diseño de los beneficios. El Banco Central (2017) sugirió que, si la entrega de beneficios se condicionara a la participación en el mercado formal, podrían generarse resultados positivos. Un diseño de Fondo de Ahorro Colectivo busca incentivar la formalización de trabajadores de menores ingresos, quienes presentan más lagunas previsionales y se beneficiarían de la solidaridad.
Se cuestiona la falta de atención a las alarmas sobre empleo y formalidad en el diseño actual del proyecto en trámite. Los beneficios de la cotización del 6% se sumarían a la pensión base del pilar solidario, resultando en un impuesto del 34% vía menores beneficios. Además, los beneficios del fondo colectivo de 2,8% son planos y tienen una escasa relación con el esfuerzo contributivo. Desde diciembre de 2019, el Aporte Previsional Solidario de los nuevos retiros programados se financia con recursos de cuentas individuales hasta agotarlos, transformando la cotización del 10% en colectiva y regresiva para quienes están en el Pilar Solidario.
Es crucial abordar las fallas del mercado laboral que impiden a muchas personas permanecer formalmente activas. Una de estas fallas es la Selección Adversa, donde la información de los buenos trabajadores es retenida por sus empleadores, obstaculizando su entrada efectiva al mercado. El Estado tiene un rol fundamental en corregir estas fallas, por ejemplo, generando y difundiendo información relevante sobre cargos y rentas, o incentivando a las empresas a contratar trabajadores de más de 60 años.
El desafío es construir un sistema con mayor solidaridad y buenos incentivos que fomenten la formalidad laboral. La solidaridad bien diseñada no solo mejora los beneficios y la seguridad, sino que también actúa como un catalizador de inclusión.