El predominio del argumento técnico como respuesta a todo problema de política pública va en retirada. Esto ha quedado en evidencia en la discusión sobre pensiones, en la que la legitimidad y solidaridad del sistema, entre otros argumentos políticos, han sido puestos en primer plano. Sin lugar a dudas, el diseño del sistema incide sobre las pensiones entregadas y su sostenibilidad de largo plazo. También es fundamental analizar su interacción con el mercado laboral y las condiciones macroeconómicas. Sin embargo, el debate sobre las pensiones -así como toda discusión de política pública- debe necesariamente construirse sobre directrices normativas que condicionen su funcionamiento. Que las preferencias sociales inspiren la formulación de políticas públicas parece obvio; no obstante, identificar estas preferencias y construir un diagnóstico certero es un desafío mayúsculo.
En el debate sobre el futuro del sistema de pensiones, se han planteado distintas hipótesis sobre las inquietudes ciudadanas, estando algunas fundamentadas con datos elegidos de manera selectiva. El presente artículo sintetiza los principales hallazgos y conclusiones de un trabajo que analizó diversas fuentes para entender el descontento social e identificar las características del sistema de pensiones al que la ciudadanía aspira.
Metodología de Análisis de las Preferencias Ciudadanas
Para identificar las preferencias ciudadanas y construir un diagnóstico, se analizaron distintas fuentes de información secundarias. Concretamente, se revisó la Encuesta de Opinión y Percepción del Sistema de Pensiones en Chile, encargada a Statcom por la Comisión Bravo durante el año 2014 (ECB); la última ronda de la Encuesta de Protección Social, cuyo terreno se realizó el año 2016 (EPS); la Encuesta de Desarrollo Humano del año 2013, realizada por el PNUD (EDH); y algunas rondas de las encuestas CEP y CADEM.
Adicionalmente, un estudio específico exploró los conocimientos y percepciones de la ciudadanía chilena respecto al sistema de pensiones administrado por las AFP (Administradoras de Fondos de Pensiones). Esta investigación empleó una metodología cuantitativa de tipo observacional, analizando sistemáticamente datos secundarios de la Encuesta de Protección Social (EPS), un estudio longitudinal de panel, representativo a nivel nacional, realizado en Chile con aproximadamente 16.000 participantes. La encuesta recopila información detallada sobre historia laboral, protección social y conocimientos financieros. Se realizó un análisis estadístico descriptivo para identificar patrones significativos y tendencias emergentes. Asimismo, la Comisión Bravo sostuvo audiencias públicas con expertos y organizaciones, y audiencias regionales abiertas a todo público. De las 78 audiencias públicas realizadas por la comisión, se revisaron 27 de aquellas que fueron hechas por organizaciones sindicales, colegios profesionales, organizaciones y movimientos sociales, y organizaciones de pensionados y/o jubilados.
Hallazgos Clave sobre el Descontento Ciudadano
Bajos Montos de Pensión y la Necesidad de Continuar Trabajando
Los chilenos están significativamente preocupados por su pensión. Según la ECB, un 82% de los actuales cotizantes cree que cuando se jubile no tendrá una pensión acorde a sus expectativas. La EPS es aún más categórica, señalando que solo un 7% de los actuales afiliados cree que obtendrá una pensión que le permita satisfacer sus necesidades al momento de cumplir la edad legal de jubilación. La encuesta CADEM del primero de agosto de 2016 reafirma este punto: solo un 4% de los encuestados cree que la jubilación le alcanzará para cubrir todos sus gastos.
Esta preocupación se relaciona con una importante realidad que caracteriza a los jubilados: en la ECB, de los pensionados que reportaron estar trabajando, un 77% señaló que lo hace porque el monto de su pensión es muy bajo. Por otro lado, entre quienes han trabajado alguna vez, un 67% señala que dejó o dejará de hacerlo por razones de salud, mientras que solo un 15% sugiere que el monto de la pensión le permitió/permitirá hacerlo. La EPS confirma esa realidad: de los pensionados que trabajan, un 79% lo hace por necesidad económica y un 42% porque el monto de su pensión es muy bajo. Entre quienes dejaron de trabajar, un 70% lo hizo porque la salud les impidió seguir activos.
Preferencias de Financiamiento y Diseño del Sistema
Tanto la ECB como la EPS preguntaron cómo se debiesen financiar las pensiones, permitiendo a los encuestados escoger entre esfuerzo individual (ahorro), esfuerzo intergeneracional (trabajadores a pensionados) y/o esfuerzo social (impuestos). En la ECB, predomina la preferencia por el esfuerzo social, con un 42% de los encuestados considerando esa opción, mientras que un 36% respaldó el esfuerzo individual y un 23% se manifestó a favor del esfuerzo intergeneracional.
Las encuestas de opinión pública también muestran preferencias mixtas sobre el diseño del sistema. En la encuesta CADEM de abril de 2017, un 54% opinó que el 5% adicional de cotización propuesto por el gobierno debiese ir a capitalización individual, un 30% que debiese dividirse entre capitalización individual y un fondo común solidario, y un 11% que se debiese destinar íntegramente a un fondo común solidario.
Percepción y Confianza en los Actores del Sistema
Las encuestas dan cuenta de una visión crítica sobre los distintos actores que participan en el sistema de pensiones. La ECB muestra la confianza que los encuestados tienen sobre ciertas instituciones: un 84% declara tener poco o nada de confianza en las AFP, ubicándolas en el lugar 14 de 17 y superando solo al Congreso, las Isapres y los partidos políticos. La EDH sugiere lo mismo, con las AFP obteniendo un 2,8 en confiabilidad en una escala de 1 a 7, posicionándose en el lugar 18 de 21, nuevamente solo sobre el Congreso, las Isapres y los partidos políticos. La persistente insatisfacción pública se origina en los bajos montos de pensión y las altas comisiones administrativas, lo que genera una falta de confianza en las administradoras de fondos.
Las encuestas también reflejan la opinión ciudadana respecto a otro actor relevante del sistema: el Estado. Por un lado, las instituciones públicas ostentan una mayor confianza relativa que sus pares privados: mientras que las AFP se posicionan en el puesto 14 de 17 en términos de confianza relativa (ECB), el IPS obtuvo el cuarto lugar. Sin embargo, esta mayor confianza no conlleva necesariamente una buena evaluación del rol que ha jugado en el sistema previsional. En la encuesta CEP de noviembre-diciembre, la gestión del gobierno en pensiones obtuvo nota 2,6, solo superando a la gestión de la corrupción y la delincuencia.
Demanda por Mayor Protagonismo del Estado y Cambios Profundos
La mala evaluación de la gestión en pensiones se traduce en una demanda por un mayor protagonismo del Estado. En la EDH, un 80% de los encuestados cree que es mejor que el Estado se haga cargo de las pensiones, en relación a esquemas mixtos o exclusivamente privados. Esta preferencia por el Estado es mayor incluso que en salud, educación y explotación del cobre. De hecho, cuando la encuesta CADEM de abril de 2017 preguntó respecto a quién debiese administrar el 5% adicional, un 29% contestó que debería hacerlo un servicio público estatal, un 25% una AFP estatal, un 22% un privado no AFP y un 16% una AFP sin cobro de comisión extra.
Las audiencias públicas de la Comisión Bravo también confirmaron esta perspectiva. Casi la totalidad de las audiencias revisadas señaló que las pensiones entregadas por el sistema eran bajas, indignas o insuficientes. Más de dos tercios de ellas demandaron un mayor rol del Estado y un mayor carácter redistributivo en el sistema, criticando al actual esquema por no ser un sistema de seguridad social. La crítica se basa en el bajo monto de las pensiones, el acotado rol del Estado en el sistema y una crítica importante a las AFP, explicada por sus altas utilidades, la no compartición de riesgos, la percepción de que las inversiones son beneficiosas para ellas y los grupos económicos, y también a la promesa incumplida de origen.
El sistema de pensiones a debate
Anhelos y Preocupaciones de la Ciudadanía en la Reforma Previsional
En plena discusión de la reforma de pensiones en el Congreso, Espacio Público y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en Chile (PNUD), en conjunto con Ipsos, consultaron a la ciudadanía sobre sus principales aprehensiones y expectativas con respecto a la reforma previsional en la encuesta: “Anhelos y preocupaciones de la ciudadanía frente a la reforma previsional”.
Bajo Nivel de Información y Altas Expectativas
La encuesta revela que la ciudadanía tiene una alta expectativa de que se materialice una reforma al sistema de pensiones actual. Sin embargo, también muestra que existe un bajo nivel de información respecto de la reforma de pensiones, considerando que solo un 21% señaló sentirse muy o bastante informado, en contraposición al 77% que dijo sentirse poco o nada informado. En este punto se observan importantes diferencias a nivel socioeconómico, con una diferencia significativa en el nivel D/E, en el que un 86% declaró sentirse poco o nada informado.
Respecto a las pensiones esperables, la encuesta reveló que para casos de menores ingresos se esperan tasas de reemplazo cercanas al 100%. Ante la pregunta “Hoy en día, ¿cuál cree usted que debiera ser el monto total de la jubilación de las siguientes personas?”, se observa que para rentas altas, cercanas al tope imponible (2,8 millones de pesos), las y los encuestados consideran que la pensión debería ser, en promedio, de aproximadamente 1,4 millones de pesos, lo cual equivaldría a una tasa de reemplazo cercana al 50%. En contraste, cuando se consulta por la pensión que debería obtener una persona que cotizó por un sueldo cercano al mínimo, ya sea durante toda su vida laboral o la mitad de ella, las respuestas respecto a los montos de pensión son 440 y 348 mil pesos, respectivamente, lo que equivale a una tasa de reemplazo que se acerca al 100%.
Coexistencia de Esfuerzo Individual y Solidaridad
Al abordar el rol que debería cumplir la solidaridad en el sistema, coexisten dos visiones en los anhelos y preocupaciones de las personas. Por una parte, se observa una valoración del esfuerzo individual para la construcción de la propia pensión y, por otra, una apertura a la redistribución de la cotización adicional, a cargo del empleador, a determinados grupos de personas o en determinadas situaciones de mayor vulnerabilidad.
Así, un 44% se inclina porque la cotización adicional del 6% a cargo del empleador debe ir en su totalidad a la cuenta personal del trabajador. Sin embargo, un 40% preferiría que se destine una parte a la cuenta personal y otra a un fondo colectivo solidario, y un 14% que se destine en su totalidad a un fondo colectivo para ayudar a financiar pensiones en forma solidaria; es decir, un 54% prefiere que su cotización adicional se destine ya sea total o parcialmente a un fondo colectivo. Adicionalmente, se observa un porcentaje relevante de personas (superior al 50%) que están de acuerdo o muy de acuerdo con distintos escenarios de redistribución de cotizaciones. En particular, destaca el mayor porcentaje de personas (65%) que concuerdan en que los cuidadores o cuidadoras no remunerados deban recibir un aporte de los demás trabajadores. Los porcentajes de acuerdo son levemente superiores al 50% para afirmaciones relativas a que una parte de la cotización de los trabajadores activos ayude a la pensión de los actuales pensionados, o que una parte de la cotización de los trabajadores de mayores ingresos ayude a la pensión de los de menores ingresos. Respecto de la afirmación que establece que los trabajadores y trabajadoras deberían financiar sus pensiones únicamente a partir de su ahorro individual, también se observan niveles de acuerdo levemente superiores al 50%.
Cuestionamiento al Rol de las AFP y Búsqueda de Mayor Protección
Los resultados también darían cuenta de un cuestionamiento al rol de las AFP en una reforma al sistema, dado que la mayoría de las personas encuestadas no las escogería en un nuevo escenario. Así, ante la pregunta “¿Quién preferiría que invierta los fondos de su pensión?”, un 40% se inclina por un organismo privado sin fines de lucro, un 23% por una institución pública independiente y solo un 13% por las AFP. Además, se observa una alta expectativa por mayor protección en el sistema en una reforma. La ciudadanía espera que el sistema ofrezca mejores tasas de reemplazo, un piso mínimo de pensión y mayor previsibilidad en los ingresos en la vejez.
Conclusiones Centrales del Análisis
El análisis de la evidencia existente permitió sacar tres grandes conclusiones. En primer lugar, se ratifica la mala evaluación generalizada que tiene la ciudadanía respecto al sistema de pensiones en general y a las AFP en particular. Esto se relaciona sobre todo con el monto de las pensiones entregadas. En segundo lugar, la mala evaluación conlleva un problema serio de desconfianza: el sistema es percibido como ilegítimo por múltiples razones, incluyendo problemas de origen y una profunda sensación de abuso y de expropiación de poder por parte de las AFP.
La ilegitimidad da paso a una demanda por cambios profundos. De hecho, en la encuesta CADEM del 1 de agosto de 2016, un 87% estuvo de acuerdo con que es necesario reformar el sistema previsional de AFPs. En la ECB, un 68% estuvo muy de acuerdo con que solo un cambio total al sistema de AFP ayudaría a mejorar las pensiones. De manera más categórica, la EDH señala que el 84% de los encuestados opina que el sistema requiere cambios profundos, mientras que solo un 15% se inclina por cambios moderados y solo el 2% cree que no se necesitan cambios.
Finalmente, existe una demanda por un mayor Estado en el sistema. Esto respecta principalmente a su condición de garante de seguridad social y de fiscalizador del correcto funcionamiento del sistema, extendiéndose también a sus funciones de administrador de fondos y financista. Lo que la ciudadanía percibe del sistema y sus actores, y lo que demanda para su desarrollo futuro, es de primera importancia. Abordar estos problemas resulta crucial para promover un sistema de pensiones en Chile más equitativo y socialmente legítimo, y para fortalecer la confianza pública y mejorar la equidad dentro del sistema.
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