La situación del Servicio Nacional de Menores (SENAME) en Chile ha puesto en evidencia una profunda crisis en la protección de la infancia, haciendo perentoria la necesidad de una intervención estructural y la implementación de un nuevo paradigma. A lo largo de los años, el organismo se ha enfrentado a críticas por sus deficiencias, que van desde un modelo de financiamiento inadecuado hasta la vulneración de derechos de los niños, niñas y adolescentes (NNA) bajo su cuidado. Este contexto ha impulsado la creación del Nuevo Servicio de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia, buscando una reformulación integral del sistema.
El Legado y la Crisis del SENAME: Un Sistema en el Límite
Orígenes y Visión Obsoleta
El SENAME fue creado en 1979, durante la dictadura militar de Augusto Pinochet, y su nombre original ya reflejaba una concepción de la infancia como un "estado irregular". Administrativamente, dependía del Ministerio de Justicia, y desde sus fundamentos, su enfoque hacia la infancia ha sido predominantemente tutelar, con objetivos de “reinsertar, rehabilitar y reparar los derechos de los(as) niños(as) que han sido vulnerados”. Esta visión del niño-objeto, que recibe ayuda y asistencia del Estado al que hay que controlar y “reparar” como si fueran “utensilios”, ha sido replicada y ha generado una serie de prácticas perversas en el sistema.
Viviana Soto, académica del Departamento de Educación, señala que el Estado, a través de sus políticas públicas, ha actuado de manera lenta y tardía, por lo que es perentorio anunciar y llevar a la práctica un nuevo trato con la infancia, con un paradigma totalmente distinto al que se ha desarrollado.
Problemáticas Estructurales y Financieras
Una de las principales debilidades del SENAME ha sido su modelo de subsidiariedad y financiamiento. Propuestas para incorporar, al menos, un artículo transitorio que indicara que el sistema de financiamiento se base en estándares de calidad y logro de resultados medibles, no se concretaron durante la tramitación de la ley del nuevo servicio.
Existe suficiente evidencia de que el modelo de subvenciones, regulado por la Ley 20.032, no permite cumplir incluso con las exigencias actuales. De la información disponible, se puede señalar que el SENAME gasta en un niño en un centro de administración directa entre $2.500.000 y $3.000.000 en el modelo de vida familiar que está reemplazando a los CREAD. Sin embargo, las organizaciones que disponen de una mayor cantidad de recursos por su capacidad de recaudación de fondos y redes, gastan alrededor de $1.500.000 pesos por niño, mientras que una institución pequeña gasta el monto correspondiente a la subvención. Esto genera inequidad, desigualdad, discriminaciones y diferencias en la atención a NNA con características y necesidades similares.
El 95% de los centros del servicio son privados, lo que implica que la mayor parte del presupuesto anual de 118 mil millones de pesos se destina a estas casas de acogida.
Condiciones de Atención: Hacinamiento e Infraestructura Deficiente
Los cambios realizados en los últimos años para mejorar la infraestructura de los centros no son adecuados para su función. Alicia del Basto, presidenta de la Asociación de Funcionarios, confesó que "ahora tenemos centros que no cumplen con la orientación de integración social. Hablamos de espacio reducido y muros altos, se parecen más a prisiones y deberían ser escuelas de formación".
El hacinamiento es una problemática constante, ya que no hay espacio para tantos niños. "No puede ser que los centros estén sobrepoblados", comentó el senador Alejandro Navarro, presidente de la Comisión de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía. Esto genera la necesidad de crear más centros de administración directa y construir lugares de acogida en cada región para evitar complejos traslados.
Personal: Desgaste, Falta de Capacitación y Alta Rotación
El sistema SENAME padece un déficit de personal administrativo, profesional y médico. Existe una alta rotación de profesionales y técnicos debido a los salarios y al desgaste que implica el trabajo. Un 25% de los cuatro mil trabajadores del servicio presentan licencia médica por estrés cada mes. Walter Arancibia, presidente de Antrase, describió la situación en los CREAD: "hay dos educadores por casa y en cada una hay en promedio 30 niños. Un profesional para esa misma proporción es poquísimo, así es imposible que se puedan hacer las intervenciones en forma adecuada".
Además, se ha evidenciado que los niños vulnerables son cuidados por personal sin ninguna capacitación, "ni siquiera en primeros auxilios".
La Crisis de Datos: Fallecimientos y Desinformación
El "caos estadístico" es una realidad innegable. Lo único claro respecto del número de menores vulnerables muertos cada año bajo la tutela del Estado es que no se sabe. Según un informe del Ministerio de Justicia, 185 menores murieron entre 2005 y mayo de 2016. Sin embargo, un reporte de UNICEF reveló que el número de fallecimientos durante 2010 era cinco veces el reportado. Analizando anuarios oficiales del SENAME de 2010 a 2014, se arrojó un total de 318 fallecimientos, que sumados a otros datos, podrían ascender a 395. A pesar de esto, el número oficial no parece confiable ni siquiera para quienes lo publicaron.
Estela Ortiz, secretaria ejecutiva del Consejo Nacional de la Infancia, afirmó que "no hay claridad respecto de información cuantitativa". El diputado René Saffirio, quien ha investigado las irregularidades, sostiene que "el Estado de Chile no cumple con sus compromisos internacionales en materia de infancia, ni siquiera sabe cuántos niños hay en sus establecimientos y mucho menos cuántos de ellos han fallecido y cuáles son sus causales".
Casos Emblemáticos: Lissette Villa y Guillermina
La muerte de Lissette Villa, de 11 años, en el Centro de Reparación Especializada de Administración Directa (Cread) Galvarino en Santiago en abril de 2016, fue el detonante de la crisis. Lissette pasó más de la mitad de su vida entrando y saliendo de centros del SENAME. La evaluación del SENAME incluía maltrato físico y psicológico, además de abuso sexual y abandono. En el centro, era conocida por sus episodios de rabia. Una cuidadora testimonió que "ya es parte de la pega (trabajo) que lo que no es normal pasa a ser normal", lo que llevó a que no se le tomara el peso a su crisis. Ni ella ni su compañera tenían conocimientos en primeros auxilios.
El caso de Guillermina, de 16 años, que llegó al Centro de Protección Alborada "a medio vestir y con dinero" en 2012 y fue encontrada colgada con sus propios cordones menos de media hora después de un reingreso forzado, también es un ejemplo crudo. Contrario a todo protocolo internacional, no fue llevada a un hospital para evaluar su estado o realizar un chequeo completo. Su muerte fue registrada como un "egreso", equiparable a un escape o reinserción familiar, lo que evidencia la deshumanización del sistema.
La Salud Mental en Entornos de Protección
Rubén Munizaga, líder de la Anfur, explicó que el SENAME "no tenemos capacidad de atender a niños con trastornos siquiátricos, sin embargo, la mayoría de los menores que tenemos tienen alguna patología asociada. El problema es que el Ministerio de Salud no se hace cargo de esto". El hacinamiento hace que "muchos niños que no tienen trastornos siquiátricos terminan con uno porque [...] debe relacionarse con aquellos que sí están enfermos". Se estima que el 70% de los pequeños requiere psicofármacos y un 10% de ellos internación.
El psiquiatra Rodrigo Paz afirmó que Lissette "estaba sobremedicada", recibiendo un fármaco (benzodiazepina) en dosis que actuaban como antipsicótico y otros antidepresivos que pueden volver a los niños "más agresivos, impulsivos e irritables". La "poca prolijidad" con la que se manipulan estos medicamentos es generalizada, con stock en cualquier parte y problemas con la dosificación.
Francisco Estrada, abogado experto en infancia y exdirector del SENAME, destacó que "Chile tiene la tasa de suicidio adolescente más alta de la región y no tiene camas para hospitalización psiquiátrica infantojuvenil". Además, hay pocos psiquiatras infantojuveniles, y la mayoría prefiere el sector privado, dejando regiones sin cobertura.
La Visión de la Infancia: Un Paradigma Tutelar
En Chile, la profunda crisis del SENAME revela la precaria situación que viven cientos de niños y niñas, donde la vulneración de sus derechos no ha sido una preocupación central de la sociedad. Pese a avances desde los 90, como la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño, persiste una visión de los niños como "personas inacabadas e insuficientes", "un resabio de que los(as) niños(as) son personas inacabadas e insuficientes, como si fueran minusválidos(as)", critica una psicóloga jurídica. Esta "lógica de patrón de fundo, de un Estado tutelar o de ‘padre omnipotente’ que todo lo sabe, discriminando a los(as) niños(as)" ha llevado a separar infancias, la infractora de ley de aquella que ha sufrido maltrato, cuando ambas "son parte de la infancia y son responsabilidad nuestra como sociedad".
La Separación Familiar: Un Arma de Doble Filo
La internación de niños ha sido un medio frecuente de protección a la infancia gravemente vulnerada en Chile desde 1758. Sin embargo, la separación, que busca proteger, a menudo es experimentada como un castigo, no como una oportunidad. Un estudio de 2010 encargado por UNICEF y SENAME señaló que el tiempo promedio de permanencia en las residencias es de 2,7 años, haciendo que la situación provisoria se vuelva prolongada e incluso permanente. No existen condiciones mínimas para encuentros que permitan la promoción de relaciones familiares, con horarios de visitas restringidos, espacios inapropiados y distancias excesivas.
El problema no elude el maltrato infantil o la negligencia parental, pero "la separación protege a los niños del maltrato de los padres, pero en sí misma no cambia a los padres". Esto dificulta el desarrollo de lazos de confianza, apoyo o solidaridad en función de la restitución de derechos. Este desencuentro es un síntoma de un sistema que en sus cimientos hace inviable la posibilidad de reconstruir los vínculos fragmentados.
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Hacia un Nuevo Modelo: El Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia
Frente a la crisis, la presidenta Michelle Bachelet anunció en octubre de 2016 una serie de medidas a corto, mediano y largo plazo para reformular el organismo gubernamental. El objetivo era dejar atrás el concepto de subvención que genera "prácticas perversas" y cambiar la "visión que hemos tenido de la infancia".
El Nuevo Servicio de Protección Especializado presenta algunos cambios valorados positivamente, como la flexibilidad de mantener la subvención del Estado para los jóvenes hasta los 24 años que están en el sistema de cuidados alternativos y el establecimiento de programas de acompañamiento y preparación para la vida independiente, asumiendo el Estado la responsabilidad de apoyarlos en su proceso de independización cuando la revinculación familiar no fue posible.
Objetivo y Naturaleza del Nuevo Servicio
- ¿Qué es el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia? Es un servicio público descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia.
- ¿El Servicio es el sucesor del Sename? El Servicio tendrá por objeto garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos. Deberá asegurar la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad.
- ¿Cuál es el objeto del servicio? Garantizar, en el ámbito de su competencia y atribuciones, el pleno respeto a los niños, niñas y adolescentes en su calidad de sujetos de derechos de especial protección. También deberá respetar y hacer respetar sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de la República, la Convención sobre los Derechos del Niño y los demás tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Chile.
- ¿Cómo operará el servicio para asegurar las prestaciones? El Servicio proveerá las prestaciones correspondientes, asegurando la oferta pública en todas las regiones del país, por sí o a través de terceros. El Ministerio de Desarrollo Social y Familia garantizará el cumplimiento de las normas que rigen la labor del Servicio y los colaboradores acreditados.
Principios Rectores y Enfoque de Derechos
- El Servicio actuará de un modo acorde a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia y su Plan de Acción.
- Garantizará el derecho de acceso a la justicia que, de forma independiente al Servicio, se otorgue a los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención.
- De acuerdo con la ley, el Servicio ejercerá sus funciones con un enfoque de derechos de manera concordante con la dignidad humana del niño, niña o adolescente.
- ¿Cuáles son los Principios rectores? Son también principios rectores el interés superior del niño, niña o adolescente, la igualdad y no discriminación arbitraria, la autonomía progresiva, la perspectiva de género, la inclusión, la protección social y la participación efectiva.
Estructura y Gobernanza
- ¿Quién dirige el Servicio? El Director o Directora Nacional durará cinco años en su cargo, y podrá renovarse su nombramiento por una sola vez. El Servicio contará con direcciones regionales en cada región del país. Tanto el Director Nacional como los directores regionales del Servicio serán nombrados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública.
- ¿Qué es el Consejo de Expertos? El Consejo estará conformado por cinco miembros expertos en las áreas ligadas a la niñez, que cuenten con experiencia y reconocida trayectoria en el área de su competencia. Los integrantes del Consejo de Expertos durarán tres años en su cargo, y podrá renovarse su nombramiento por una sola vez.
Funciones Clave del Servicio
- Elaborar la normativa técnica y administrativa respecto de cada programa de protección especializada.
- Colaborar con los órganos del Estado en el marco de sus competencias, y requerir o entregar información cuando corresponda.
- Generar procedimientos idóneos, formales y permanentes destinados a recabar periódicamente la opinión de los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio y de sus familias, o de quienes los tengan legalmente a su cuidado.
- Velar por el respeto de los derechos humanos y las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con la protección especializada de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
- Diseñar y desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación periódica.
- Solicitar información a cualquier órgano del Estado que estime conveniente para el buen cumplimiento de sus funciones.
- Ejercer las acciones que correspondan para la recuperación de los recursos que hayan sido utilizados en contravención de lo dispuesto por la normativa pertinente o el respectivo convenio.
- Ejercer todas las demás funciones que la ley le encomiende.
Líneas de Acción y Modalidades de Atención
- ¿Cuáles son las líneas de acción o modalidades de atención especializada del Servicio? Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, y pericia; intervenciones ambulatorias de reparación; fortalecimiento y vinculación; cuidado alternativo; adopción.
- ¿Qué se hará en cuanto a la línea de acción de adopción? Corresponderá a la línea de acción de adopción toda actividad tendiente a procurar al niño, niña o adolescente una familia, cualquiera sea su composición. La idea es que esa familia le brinde afecto y le procure los cuidados tendientes a satisfacer sus necesidades vinculares y materiales, cuando ello no le pueda ser proporcionado por su familia de origen, conforme a la normativa de adopción vigente.
- ¿Qué ocurre si hay niños, niñas o adolescentes que resulten dañados por falta de servicio? La indemnización por el daño moral será fijada por el juez, considerando la gravedad del daño y la modificación de las condiciones de existencia del afectado.
- ¿Quiénes son sujetos de atención del servicio? El Servicio dirigirá su acción a los niños, niñas y adolescentes. Pero seguirán siendo sujetos de atención quienes tengan dieciocho años o más, siempre que se encuentren bajo cuidado alternativo y cursando estudios, hasta el 31 de diciembre del año en que cumplan veinticuatro años.
Programas Especializados y Fiscalización
- ¿Cómo se diseñarán los programas de protección especializada? Los programas de protección especializada deberán diseñarse en base a evidencia técnica y territorial, a evaluaciones anteriores realizadas por el Servicio o un tercero y atendiendo a las evaluaciones realizadas por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia u otros organismos del Estado competentes.
- ¿El servicio tendrá una unidad de fiscalización? Sí, deberá considerarse una unidad de fiscalización. La supervisión y fiscalización consistirá en el mecanismo de control a través del cual podrá aplicar sanciones a los colaboradores acreditados en los casos calificados.
- ¿Qué pasará con los niños, niñas y adolescentes respecto de quienes se determine una medida de protección? Los NNA respecto de quienes se adopte una medida de protección serán derivados a los programas de protección especializada por los tribunales o las Oficinas Locales de la Niñez que las determinen, según corresponda.
- ¿Qué debe hacer el servicio respecto de la priorización de casos? Los NNA sujetos de atención del Servicio, y sus familias, deberán ser atendidos prioritariamente en el marco de los programas vigentes en los órganos de la Administración del Estado, mediante mecanismos que permitan hacer efectiva su priorización.
Colaboradores Acreditados y Sanciones
- ¿Qué es el Registro de colaboradores acreditados? El Servicio deberá mantener y administrar un registro de los colaboradores acreditados, el que deberá estar siempre disponible en la página web del Servicio y actualizarse una vez al año.
- ¿Qué son los colaboradores acreditados? Solo podrán ser colaboradores acreditados las personas jurídicas que hubieren adoptado e implementado modelos de organización, administración y supervisión para prevenir delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de NNA y que afecten el correcto uso de recursos públicos.
- ¿Habrá sanciones a los colaboradores que no cumplan? Para la determinación de la sanción, en el caso de las infracciones graves, el Servicio procurará que su aplicación resulte idónea para el cumplimiento de los fines de la protección especializada. Será considerada como infracción gravísima la ocurrencia de los delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de NNA y que afecten el correcto uso de recursos públicos. La infracción gravísima puede ser sancionada hasta con el término de la acreditación.
Políticas de Personal y Articulación con Otros Servicios
- ¿Qué políticas de personal debe tener el Servicio? El Servicio deberá contar con personal capacitado e idóneo según los términos requeridos para el ejercicio de sus funciones.
- ¿Qué son las comisiones coordinadoras? (La información sobre comisiones coordinadoras no se detalla en el черновик, pero se menciona como una pregunta abierta. Se infiere que son mecanismos de articulación.)
Desafíos Pendientes y Perspectivas Futuras
A pesar de los avances y la creación del nuevo servicio, persisten desafíos significativos. Creemos que mientras no exista una Ley de Garantía de Derechos que instale un sistema de protección integral y administrativo en el nivel local y los demás niveles de administración del Estado, orientado a la prevención efectiva y apoyo a los NNA y sus familias, este Servicio estará limitado, pudiendo verse enfrentado a las mismas situaciones que hoy vive el SENAME.
La polivictimización y la multidimensionalidad de las vulneraciones de derechos exigen foco en la prevención y en que los demás ministerios y servicios cumplan su rol de garantes, y brinden los programas, servicios y prestaciones que apoyen el trabajo de restitución de derechos que le corresponde a este servicio especializado.
Es necesario repensar el conjunto de recursos estructurales para los distintos problemas que van a enfrentar las dos instituciones (protección y justicia juvenil). Otro elemento a considerar en esta división institucional es si se continuará bajo una estructura centralizada o con políticas que se implementen a nivel local, en los territorios y en las comunas. "Tengo la impresión que esa discusión, es decir de cómo el Estado provee condiciones para que se desarrollen dispositivos de carácter local y que hagan el trabajo real, todavía falta por dar y avanzar", señaló Dimas Santibáñez del Departamento de Antropología.
Además, las personas que trabajan con NNA requieren de una formación en educación social. "No se ha discutido en Chile qué tipo de pedagogía se debiera ejercer para trabajar con estos niños y niñas vulnerados(as). Esto no implica que tengamos una pedagogía especial para ellos(as), porque eso también es sesgar, estamos hablando de una pedagogía que mire al sujeto, que sea consciente de él(ella) y lo(a) invite a construir desde sus necesidades", aclara Viviana Soto.
Para lograr una efectiva intervención se vuelve necesario desarrollar un buen diagnóstico e intervención personalizada, cuyos antecedentes e información sean de acceso integrado en todos los niveles: salud, educación, comunidad, redes, entre otros. La restitución de los derechos requiere de la familia si es posible, de las educadoras de trato directo, de los profesionales, directores y directorios de las fundaciones; requiere de la comunidad. De esa forma la posibilidad de que un niño recupere la confianza en otro, en particular de un adulto, se sostiene en que pueda ser reconocido como un sujeto más allá de sus antecedentes, de su historial de vulneraciones y del estigma de su historia previa.
Es crucial que los NNA cuenten con una defensa jurídica adecuada "que vele porque todos los actores del proceso hagan su trabajo", diferenciándose de la situación actual donde a menudo son "más un trámite burocrático que un sujeto de derecho".
