La problemática de las pensiones irregulares en diversas instituciones del sector público chileno, particularmente en Gendarmería y aquellas ligadas al sistema de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional (Capredena) y la Dirección de Previsión de Carabineros (Dipreca), ha sido objeto de una profunda investigación parlamentaria, liderada por el diputado Leonardo Soto.
El parlamentario ha sido una voz activa en la denuncia de estas irregularidades, que revelan distorsiones significativas en el sistema previsional y la vulneración de topes legales.
Las Primeras Denuncias y la Magnitud del Problema
En el marco de esta investigación, el diputado Leonardo Soto señaló en conversación con Expreso Bío Bío que se concurrió a la Contraloría a entregar antecedentes de cuatro casos encontrados. Estas pensiones irregulares oscilan desde los $3 millones hasta los $5 millones mensuales. Soto explicó que estos casos no corresponden a las denuncias previas en Gendarmería, sino que sitúan la investigación en otra rama vinculada a Capredena.
"Son altos directivos que administraban el sistema, son aquellas personas que preparaban los antecedentes y los cálculos para las pensiones", dijo el diputado. Agregó que "pareciera que se confirmara este adagio de que el que reparte toca la mejor parte", precisando que estos individuos aparecen con pensiones que superan el tope legal de 60 UF al que estaban obligados a respetar. "En este caso algunas pensiones superan hasta 3 veces el límite legal, estamos hablando de 180 UF", manifestó.
Soto arguyó que con los antecedentes existentes, se puede presumir que estas pensiones sobre un tope legal y con manipulación de los cálculos deben ir a un proceso rápido de invalidación y anulación. "Nada justifica que se mantenga un beneficio indebido en el tiempo una vez que se ha detectado", aclaró, esperando que se ponga término al goce de un beneficio que no corresponde por parte de estos cuatro casos.
La Investigación en Dipreca y Gendarmería
En medio de la investigación por eventuales irregularidades en el otorgamiento de pensiones en Dipreca, la institución elaboró un informe para el diputado Leonardo Soto. Este documento detalló que en los últimos diez años, 592 personas accedieron a pensiones superiores al tope de 60 UF. Entre estas casi 600 personas, 168 son civiles acogidos a retiro de la institución que reciben actualmente pensiones por sobre las 60 UF, representando el 28,4% de todos los involucrados. Esta información fue entregada al diputado Soto como presidente de la comisión investigadora de la Cámara Baja.
El Caso Myriam Olate
Los cuestionamientos a estos montos cobraron relevancia luego de que el contralor de la República, Jorge Bermúdez, declarara ilegales las pensiones de cinco funcionarios que superaban el tope legal de 60 UF a mediados de año. Entonces, salió a la luz la información de que Myriam Olate, periodista y ex esposa del diputado Osvaldo Andrade (PS), había jubilado como subdirectora técnica en 2015 con una pensión de $5,4 millones. Con este monto, Olate se posiciona como la funcionaria civil con el mayor monto de jubilación en los diez años que abarca el informe entregado por Dipreca.
Respecto a la situación de Myriam Olate, el director nacional de Gendarmería, Jaime Rojas, informó en la instancia parlamentaria que existe una investigación del Ministerio Público, en la que Gendarmería está colaborando activamente. "La propia Contraloría ha ordenado a Dipreca el estudiar la invalidación de las pensiones que son públicamente conocidas, nosotros nos hemos reunido con el director y estamos colaborando con toda la información", afirmó Rojas.
Marco Legal y Distorsiones del Sistema
En la actualidad, conviven dos regímenes previsionales para los funcionarios que laboran en Gendarmería. Este sistema dual surge a comienzos de los años 90, cuando se abre la posibilidad de que algunos funcionarios de Gendarmería volvieran al sistema antiguo, administrado por Dipreca, extensivo para los oficiales y vigilantes penitenciarios, como también para funcionarios no uniformados, profesionales y directivos que formaran parte de la planta y que además se desempeñaran en unidades penales de manera permanente.
A lo largo del tiempo, se generó una interpretación errónea acerca de las normas legales previsionales en esa institución y una distorsión del sistema en relación con el cálculo de pensiones por parte de Dipreca. Ello se tradujo en que se realizaban descuentos por cotizaciones previsionales mensuales y pago de pensiones de retiro por sobre las 60 UF, sin límite, a pesar de que ese tope imponible es aplicable a todos los funcionarios de Gendarmería sujetos a la Escala Única de Sueldos y contraviniendo las normas legales sobre la materia.
Esta errónea manera de calcular los beneficios previsionales se prolongó hasta 2016. Dipreca procedió al pago de las pensiones objetadas por la Contraloría General de la República, por lo que esta le ordenó iniciar un proceso de invalidación de aquellos actos administrativos que las concedieron. En junio del mismo año, Dipreca presentó una reconsideración ante el ente contralor, buscando mantener el criterio de pagar pensiones de retiro sin tope, la que fue rechazada, quedando a firme el dictamen e instruyéndose el procedimiento invalidatorio de aquellas pensiones que excedían el monto legal.
La comisión investigadora dejó en claro que no existen objeciones en cuanto a la interpretación legal a través de la cual un grupo de funcionarios de Gendarmería de Chile pueda cotizar en Dipreca.
Manipulación y Abultamiento de Pensiones
Se ha comprobado que las personas se han beneficiado injustamente del sistema previsional Dipreca, abultando la base de cálculo de su pensión. Las pensiones de retiro de los funcionarios adscritos al sistema de Dipreca se calculan de acuerdo con el monto imponible de su última remuneración mensual. Se ha repetido la situación en la que el director nacional saliente deja un cargo mejor a un conocido que está por jubilar, para que lo haga en mejores condiciones económicas. Así, por ejemplo, la mayoría de los puestos de confianza de exdirectores uniformados de Gendarmería fueron ocupados por compañeros de generación.
Otro factor es el uso arbitrario de "asignaciones críticas" para producir el abultamiento de las pensiones. Estas, otorgadas discrecionalmente por el director de la institución, son pagos o abonos que benefician al personal que cumple labores en reparticiones públicas "relevantes o estratégicas para la gestión del respectivo ministerio o institución, por la responsabilidad que implica su desempeño y por la incidencia en los productos o servicios".
Existe una dificultad evidente en el sector para calcular las remuneraciones y los beneficios previsionales del personal de Gendarmería de Chile, dado el abundante, disperso e intrincado contexto normativo. La Escala Única de Sueldos no es única, debido a los centenares de modificaciones para el sector público.
Responsabilidades y Falta de Controles
El diputado Soto aseguró que "fallaron todos los controles, no solo en Gendarmería". Complementa con que "luego está Dipreca que revisa la pensión y la eleva a subsecretaría de las FF.AA. Ahí revisan la situación y una vez que tiene todo el visto bueno va a Contraloría para que tomara razón". A juicio de Leonardo Soto, "el sistema establece condiciones perversas, incentivos que motivan a las personas que van a pensionarse a poder obtener pensiones más altas y al margen de la ley. Además, en todo el sistema existen muchos indicios de que se ha vulnerado muchas veces la ley".
La comisión también llamó la atención sobre el comportamiento de la Contraloría durante este período. El propio contralor general de la República señaló que en los dos primeros días de su gestión también procedió a la toma de razón de pensiones sin el mencionado tope. Dipreca no registra dictamen de la Contraloría General de la República que advierta del tope imponible a las remuneraciones y, en consecuencia, a las pensiones de retiro.
Se establece que la gran cantidad de pensiones irregulares existentes a la fecha fue posible por la errónea interpretación legal realizada sobre la materia por las sucesivas direcciones generales de Gendarmería y de Dipreca, la falta de diligencia de los responsables de la toma de razón de las pensiones en Contraloría, como asimismo la conducta dolosa de quienes operaron para abultarlas, mediante el otorgamiento arbitrario de asignaciones y de inclusión ilegal de funcionarios al sistema previsional público.
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En definitiva, en concepto de esta comisión, se ha distorsionado el sistema de ingreso y cálculo de pensiones en Gendarmería por vía de determinadas y reiteradas actuaciones y omisiones tanto de los altos mandos de la institución como de los directores de Dipreca. Específicamente, se suscitan las responsabilidades políticas y administrativas de los directores nacionales de Gendarmería, señores Marco Fuentes, Juan Letelier y Tulio Arce, en sus respectivos períodos, y también de los directores de Dipreca en su momento, señores Carlos Jerez y Jorge Fuentealba, y del actual director, señor Jaime Gatica.
Casos Específicos de Irregularidades en Capredena y Pensiones de Inutilidad
Se ha comprobado que las pensiones de los altos exdirectivos de Capredena Patricia Ewing Pinochet, Luis Jara Lepe, Juan Vargas Cordero y Carlos Fuentes Gajardo presentan discrepancias entre la base imponible y el cálculo con que fueron entregadas. Esto se debe tanto a la superación del tope de 60 UF -al tratarse de personal civil afecto a la Escala Única de Sueldos- como a la inclusión de asignaciones que no correspondían según la normativa vigente.
Por ambas vías se alteró artificialmente el monto de esas pensiones, la que en el caso de la señora Ewing Pinochet supera los 4,8 millones de pesos mensuales y vitalicios. Estos exdirectivos ocupaban los más altos puestos de Capredena y eran los encargados y responsables de que las pensiones de retiro de los funcionarios de las Fuerzas Armadas se tramitaran conforme a derecho y de que se velara por la protección del interés fiscal. A instancias de la comisión, la Contraloría inició una fiscalización especial en Capredena.
Pensiones de Inutilidad
En la categoría de inutilidad de segunda clase se inscribe la pensión más alta que paga el sistema público de pensiones, cuyo beneficiario es un exauditor de la Fuerza Aérea de Chile, el general (r) Patricio Franjola, quien recibe la suma de 6,8 millones de pesos mensuales y vitalicios. No obstante, durante la investigación se detectaron numerosos casos de exfuncionarios beneficiarios de estas pensiones de inutilidad de segunda clase que en la actualidad trabajan normalmente en organismos públicos o privados, desempeñando funciones similares a las que cumplían en las instituciones de las Fuerzas Armadas o en la propia Capredena.
Lo anterior resulta imposible dada la exclusividad que posee la comisión de sanidad de cada institución castrense para acreditar la capacidad física y psíquica de sus funcionarios y la clase de inutilidad que poseen. Esa exclusividad y falta de control externo es claramente dañina y crea un espacio para el abuso, al carecer, incluso Capredena y la Contraloría, de facultades para revisar los antecedentes clínicos o elementos de juicio que sirvieron de base a los informes de dichas comisiones. No existe un procedimiento normado que permita que la institución pueda, por sí sola, dejarlas sin efecto.
Propuestas de la Comisión Investigadora
La Cámara de Diputados, en su sesión 43ª, celebrada el 13 de julio de 2016, acordó crear dos comisiones especiales investigadoras, las cuales realizaron catorce sesiones, recibiendo exposiciones de diversas instituciones y particulares. Una vez finalizado su cometido, con el voto unánime de diputados y diputadas, las comisiones unidas aprobaron las siguientes consideraciones, conclusiones y propuestas:
- Cubrir los vacíos legales en relación con la definición de "servicio permanente y unidad penal". La ley debiera otorgar ciertas orientaciones de base o criterios que permitan dar un contenido a estos requisitos para que su determinación no quede entregada a discreción de la administración, evitando así las interpretaciones arbitrarias.
- Establecer como base de cálculo para las pensiones el promedio de las últimas veinticuatro remuneraciones percibidas, tal como ocurre con los demás servicios pertenecientes a la administración del Estado, y no la última remuneración, como hoy está normado.
- Invalidación y anulación de las pensiones sobre un tope legal y con manipulación de los cálculos. Si bien la Contraloría ordenó un proceso invalidatorio de once pensiones, estas corresponden solo a las irregulares sujetas a toma de razón durante el período del actual contralor, sin que existan procesos en curso sobre cientos de otras irregularidades detectadas.
El diputado Soto también precisó que en enero están próximos a entregar el informe que exhibe las irregularidades de estos "jubilazos" tanto en las Fuerzas Armadas como en el sector público. Este informe "va a comprobar las irregularidades, va a comprobar las ilegalidades que se han cometido y va a proponer medidas que cierren espacios a estos abusos porque no hay ningún sistema previsional público-privado que pueda soportar que gente gane pensiones vitalicias, son pensiones inalcanzables", manifestó.
Decisión de la Corte Suprema
La Corte Suprema revocó la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago que había acogido un recurso de ocho exfuncionarios de Gendarmería en contra de un dictamen de la Contraloría. Este dictamen señalaba la necesidad de observar el tope de 60 Unidades de Fomento en las pensiones de los funcionarios de la institución. Esta definición del órgano contralor surgió luego de revelarse la existencia de un número significativo de pensiones que excedían ese tope -lo que se conoció como "jubilazo"- y de cambios en los cargos y remuneraciones en los meses antes de pensionarse que generaban un efecto relevante en el cálculo.
Lo resuelto por la Corte Suprema es un antecedente que viene a despejar las dudas respecto de lo improcedente de las interpretaciones usadas para determinar montos excesivos de pensiones, a través de una cuestionable aplicación de la base de cálculo, al punto que algunos funcionarios terminarían con pensiones sobre los $5 millones mensuales, algo fuera de toda proporción. El caso de Gendarmería es ilustrativo sobre los enormes espacios de discrecionalidad que presentan los sistemas de reparto, donde grupos interesados pueden obtener beneficios excesivos con cargo a fondos públicos.