El informe constituye un hecho de gran significación no sólo porque hace visible una cruda realidad. Desde ningún punto de vista es factible seguir tolerando situaciones de violencia y maltrato históricamente naturalizadas en los contextos residenciales de nuestro país. Por más que se intente negar, la historia del cuidado y la protección de niños en residencias está vinculada a situaciones en donde la dignidad de los niños y sus familias ha resultado violentada permanentemente. Como sociedad nos impresionamos cada vez que tenemos noticias de las cifras anuales relacionadas al maltrato infantil o al abuso sexual que se produce en la intimidad de la vida familiar. Somos enfáticos en manifestar los graves efectos que tienen el maltrato o la negligencia parental en los niños.
Desde la intervención psicosocial elaboramos escalas, construimos instrumentos, diseñamos intervenciones que nos permiten anticipar y actuar efectivamente en esas situaciones, sin dejar pasar la sola posibilidad de una vulneración. Desde ese punto de vista, el Estado como la sociedad civil, deben asumir que cualquier tipo de cambio en nuestro actual sistema de protección no se puede sostener sobre una cultura institucional de protección que naturaliza formas de violencia hacia los niños, justificando las carencias o deficiencias de la labor que se realiza como si fuese algo inevitable o propio de esos contextos. No hay duda de que los niños comienzan a hacerse escuchar. Lo hacen, lamentablemente, desde un lugar que parece ser su única vía de enunciación en el territorio del poder, la política y las transformaciones sociales: a través de su condición de vulnerabilidad, fragilidad, dependencia y del dolor que acompaña los testimonios de su vida en una residencia.
Lo señalado da cuenta de la relevancia que tiene para nuestra sociedad continuar la discusión iniciada en la Cámara de Diputados, y que los antecedentes expuestos en esa instancia se traduzcan en políticas públicas que protejan a la infancia. Esto significa que, independiente de la urgencia que tiene la tarea de reformular el sistema de protección residencial, la protección de los niños no puede seguir vulnerando su dignidad y exponiéndolos a situaciones de sumisión ante un sistema o a formas de desarraigo de sus contextos vinculares y de pertenencia. La Comisión Investigadora de la Cámara deja sobre la mesa un enorme desafío para instituciones como el Sename, el Ministerio de Justicia, Tribunales de Familia y el Consejo Nacional de la Infancia: una profunda reforma del actual sistema de protección residencial, así como de aquellos paradigmas obsoletos y conservadores sobre el cuidado de los niños que están en estas condiciones, pues ya sabemos de los profundos daños que generan.
Cuarto, establecer una nueva política e institucionalidad de protección de la infancia que contemple la creación de dos nuevas instituciones, la creación del defensor del niño y la consolidación de la tan anhelada ley de protección integral de derechos. Finalmente, más allá de todas las propuestas y de la forma en que se vayan implementando durante los próximos meses o años, será fundamental tener presente un aspecto que se constituye como el eje central de todas las acciones anteriormente descritas. Todas las instituciones vinculadas a la protección de la infancia, ya sea estatales o privadas, tienen hoy el deber de trabajar por la restitución de la confianza, de la sociedad, pero principalmente de los niños, respecto de la labor que hoy realizan. Después de la indignación, la impotencia y el silencio, estamos ante la posibilidad de construir un nuevo pacto, un nuevo compromiso entre el Estado, la sociedad y los niños. Depende de nosotros mantener el anhelo y la convicción de que es posible proteger y restituir los derechos de los niños cuando devolvemos la dignidad y la confianza a aquellos que en algún momento fallaron o no tuvieron la posibilidad de estar acompañados.
Qué es el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia
¿Qué es el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia? Es un servicio público descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia. El Ministerio de Desarrollo Social y Familia garantizará el cumplimiento de las normas que rigen la labor del Servicio y los colaboradores acreditados. ¿El Servicio es el sucesor del Sename? ¿Cuál es el objeto del servicio? El Servicio tendrá por objeto garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos. El servicio deberá asegurar la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad. Deberá garantizar, en el ámbito de su competencia y atribuciones, el pleno respeto a los niños, niñas y adolescentes en su calidad de sujetos de derechos de especial protección. También deberá respetar y hacer respetar sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de la República, la Convención sobre los Derechos del Niño y los demás tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Chile y que se encuentren vigentes. El Servicio actuará de un modo acorde a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia. Su Plan de Acción y garantizará el derecho de acceso a la justicia que, de forma independiente al Servicio, se otorgue a los niños, niñas y adolescente sujetos de atención. De acuerdo con la ley, el Servicio ejercerá sus funciones con un enfoque de derechos de manera concordante con la dignidad humana del niño, niña o adolescente.
Operación y atención
¿Cómo operará el servicio para asegurar las prestaciones? El Servicio proveerá las prestaciones correspondientes, asegurando la oferta pública en todas las regiones del país, por sí o a través de terceros. ¿Qué ocurre si hay niños, niñas o adolescentes que resulten dañados por falta de servicio? La indemnización por el daño moral será fijada por el juez. El magistrado deberá considerar la gravedad del daño y la modificación de las condiciones de existencia del afectado a consecuencia del daño producido. ¿Quiénes son sujetos de atención del servicio? El Servicio dirigirá su acción a los niños, niñas y adolescentes. Pero seguirán siendo sujetos de atención del Servicio quienes tengan dieciocho años o más, siempre que se encuentren bajo cuidado alternativo y cursando estudios. Ellos serán sujetos de atención hasta el 31 de diciembre del año en que cumplan veinticuatro años.
¿Cuáles son los Principios rectores? Son también principios rectores el interés superior del niño, la igualdad y no discriminación arbitraria, la autonomía progresiva, la perspectiva de género, la inclusión, la protección social y la participación efectiva. ¿Quién dirige el Servicio? El Director o Directora Nacional durará cinco años en su cargo, y podrá renovarse su nombramiento por una sola vez. El Servicio contará con direcciones regionales en cada región del país. Tanto el Director Nacional como los directores regionales del Servicio serán nombrados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública. ¿Cuáles son las funciones del servicio? Elaborar la normativa técnica y administrativa respecto de cada programa de protección especializada. Colaborar con los órganos del Estado en el marco de sus competencias, y requerir o entregar información cuando corresponda. Generar procedimientos idóneos, formales y permanentes destinados a recabar periódicamente la opinión de los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio y de sus familias, o de quienes los tengan legalmente a su cuidado. Velar por el respeto de los derechos humanos y las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con la protección especializada de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Diseñar y desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación periódica. Solicitar información a cualquier órgano del Estado que estime conveniente para el buen cumplimiento de sus funciones. Ejercer las acciones que correspondan para la recuperación de los recursos que hayan sido utilizados en contravención de lo dispuesto por la normativa pertinente o el respectivo convenio. Ejercer todas las demás funciones que la ley le encomiende.
¿Qué es el Consejo de Expertos? El Consejo estará conformado por cinco miembros expertos en las áreas ligadas a la niñez, que cuenten con experiencia y reconocida trayectoria en el área de su competencia. Los integrantes del Consejo de Expertos durarán tres años en su cargo, y podrá renovarse su nombramiento por una sola vez. ¿Qué debe hacer el servicio respecto de la priorización de casos? Los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio, y sus familias, deberán ser atendidos prioritariamente en el marco de los programas vigentes en los órganos de la Administración del Estado, mediante mecanismos que permitan hacer efectiva su priorización.
Diagnóstico, prácticas y financiamiento
La precaria y crítica situación de las residencias de protección de SENAME, administradas directamente o a través de organismos colaboradores privados, ya no reviste ninguna sorpresa. Cada semana se suman nuevos antecedentes que revelan las deficientes condiciones y características que confirman lo distantes que están estas instituciones de realizar en lo mínimo la tarea de brindar resguardo de los derechos de niños y niñas que no sólo han sufrido una situación de vulneración de derechos, sino que además se enfrentan a un segundo daño asociado a la experiencia de separación afectiva que es consecuencia, paradójicamente, de la medida de protección. Existe consenso que gran parte de las deficiencias de las residencias recae en los escasos recursos económicos que aporta el Estado, limitándose de esa forma la implementación de medidas que apunten al cuidado y protección acordes a lo señalado desde estándares internacionales. El aspecto económico debe ser prioritario, ya que se requiere de recursos humanos aptos y debidamente preparados para atender a niños y niñas que necesitan de una atención personalizada dado las dolorosas experiencias por las que han atravesado antes de llegar al contexto residencial.
Con nuevos recursos se debe apuntar a la reconversión de los entornos residenciales generando transformaciones profundas en las características y orientaciones actuales para que se alejen radicalmente de las ideologías de la urgencia, la caridad, el paternalismo y la tutela que tanto daño han hecho. El rol de las residencias que tienen como tarea la protección de niños y niñas vulnerados en sus derechos debe estar enfocado en promover desde el primer momento una experiencia de acogida basada en la contención, el cuidado y el respeto. Las instituciones tienen el desafío de generar prácticas y dinámicas que se orienten a la promoción y protección de los vínculos entre los niños y su familia, en lugar de generar dinámicas en donde los trabajadores terminen rivalizando e incluso confrontándose con la familia de origen.
Cuando el otro, en este caso el adulto, es ubicado en el lugar de la sospecha se establece una relación persecutoria y un abordaje que recae en lo punitivo. Ningún recurso financiero será suficiente si no promovemos una transformación profunda en las preconcepciones, lógicas y culturas institucionales que reproducen la violencia y mantienen el malestar de todos los involucrados en la escena residencial. Este escenario debe ser modificado por una nueva forma de relación entre los niños, la familia y la residencia a través del establecimiento de una cultura de cuidado y responsabilidad por el otro. Esto implica asumir que las residencias son lugares transitorios por lo que deben ser capaces de preservar y promover los aspectos que forman parte de la historia y de la identidad de los niños, a saber, sus vínculos de origen.
Una institución de protección que se compromete realmente con el cuidado de un niño se encarga de preservar sus pertenencias y de asegurar la continuidad de los cuidados en un momento de extrema vulnerabilidad. Una medida de protección que implique la separación del niño de su entorno familiar no puede tener como resultado el desarraigo y la desvinculación total de la comunidad de pertenencia y de los referentes significativos de un niño. Llevar adelante una cultura de cuidado y responsabilidad en los contextos de protección residencial requiere comprometernos como sociedad a que el período de tiempo que un niño tenga que pasar por una institución de acogida no es un tiempo perdido o de una espera inerte. Durante el tiempo de acogida se deben garantizar para los niños y niñas los cuidados mínimos de forma estable y continua, así como también la experiencia de un acompañamiento y la posibilidad de conformar lazos afectivos privilegiados con otros.
Esta situación no puede renunciar a la posibilidad de favorecer el reconocimiento, por parte de los adultos involucrados en la vulneración de derechos, del daño generado y desde ahí comenzar a construir otras formas de vinculación basadas en la responsabilidad y respeto por el cuidado y la crianza del otro. ucho se ha dicho acerca de la necesidad de ponerle “fin al Sename”. Pero ¿qué implica eso? ¿Basta con crear un nuevo servicio? ¿Con mejorar su gestión? Durante los últimos años, el problema de la niñez y adolescencia acogida en residencias de protección ha pasado a tener el carácter de emergencia en Chile. En su funcionamiento práctico, el cuidado residencial no cumple, a modo general, con los mínimos exigibles desde un modelo de derechos humanos, pues tiende a no respetar a los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos con múltiples y complejas necesidades. Ya lo aseveró el Comité de los Derechos del Niño: el Estado chileno, a través de sus tres Poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), viola de forma grave y sistemática los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes acogidos en centros residenciales, desde hace, a lo menos, 40 años. Pese a que hay un consenso acerca de que aquella crisis, no existe la misma claridad sobre cuáles son sus causas estructurales y de qué manera operan.
Con el 25 de octubre, en que se dio un espacio a un nuevo pacto social que se espera sea más inclusivo e igualitario, es necesario cuestionarnos si el modelo chileno de Estado, marcadamente abstencionista y neoliberal, influye en esta “crisis del Sename”. A partir de eso, plantearnos cómo debe ser nuestra Constitución, y específicamente el rol que ha de asumir el Estado frente a los derechos humanos, para mejorar la situación de los niños, niñas y adolescentes en mayor situación de vulnerabilidad, como lo son aquellos que se encuentran en residencias de protección. Durante la dictadura de Pinochet, la atención pública se centró en la niñez y adolescencia por medio de campañas e instituciones en favor de los niños, niñas y adolescentes limitados, desnutridos, quemados o lisiados. Pero, además, el tratamiento a la infancia marginada en Chile se vio marcado por la ideología neoliberal impuesta. La política social de la dictadura supuso una nueva forma de entender el rol del Estado, pues adquirió las características del libre mercado, y valoró e incentivó la participación del sector privado en las instituciones de beneficencia. Este principio-conocido protagonista en temas de seguridad social y salud, entre otros- se comenzó a aplicar en materia de infancia con la creación del Sename en 1979. Se materializó mediante la firma de un sinnúmero de convenios con entidades privadas para que estas administraran las instituciones residenciales, el traspaso a su administración de todas las que hasta ese momento eran administradas por el Estado, y el incentivo al sector privado para emprender esa actividad a través de la entrega de una subvención fiscal por niño, niña o adolescente atendido.
Sin embargo, a raíz de la crisis económica de los ‘80, el monto de las subvenciones se fue deteriorando y dejó de ser atractivo para el sector privado, desincentivándose su participación. También se debilitó aún más el rol de fiscalización del Sename, pues, como explica Álvarez, por un lado, la escasez de los recursos traspasados no permitía exigir con suficiente fuerza a las instituciones colaboradoras, y por otro, la escasez de interesados hizo cada vez más difícil para Sename caducar los convenios existentes por mal funcionamiento. De esta forma, la atención de los niños, niñas y adolescentes carentes de cuidado parental comenzó a depender de un modelo híbrido, en que se observan atisbos de ciertas reglas del libre mercado, pero un mercado empobrecido y sin competencia. En los inicios de la década del ‘90 en Chile coincidieron el retorno a la democracia y la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño.
Los niños tenemos derecho... A ser niños - Cortometraje
Este tratado de derechos humanos significó un cambio de paradigma en materia de los derechos de la niñez y adolescencia, puesto que comenzó a concebirlos como sujetos de derechos, y no como mero objetos de protección de las personas adultas. En cuanto a las políticas sociales, con los gobiernos posdictatoriales, si bien se ha tendido a aumentar el gasto social, no ha cambiado la lógica de la subsidiariedad del Estado en esta área. En relación con lo anterior, hoy en día, si bien el Estado puede administrar centros directamente a través del Sename, sigue atendiendo directamente un escaso porcentaje de establecimientos (6%), pues la gran mayoría (un 94%) se encuentra administrado por entidades privadas, fundamentalmente organismos colaboradores acreditados. Estos últimos administran las residencias a cambio de una subvención y su monto es sumamente escaso, lo que termina haciendo a las residencias dependientes para su funcionamiento de las donaciones particulares y de los programas de voluntariado. El problema de ello es que su financiamiento se termina entendiendo como un elemento meramente benéfico y caritativo, y no como una obligación de los Estados que deriva de los derechos humanos, lo que hace que el sistema residencial chileno se siga basando en la idea de la protección como un asunto de beneficencia y no de derechos.
El principio de subsidiariedad en el sistema residencial de protección es perpetuado por el proyecto de ley recientemente aprobado por el Senado que crea el Servicio Nacional de Protección Especializada (que reemplazará al Sename), lo que le resta de esperanzas de que implique una solución estructural. Por otro lado, la gran ausente a nivel legal es una ley de protección integral de la infancia, que aún se encuentra en una lenta tramitación en el Congreso. En primer lugar, reconocerlos como sujetos de derechos en la Constitución. Y entre sus derechos reconocidos, para dejar atrás el adultocentrismo, es menester fortalecer su derecho a participar y a ser agentes de sus propias vidas, e incluir, por ejemplo, el reconocimiento de derechos políticos, como el sufragio activo y pasivo. En relación a esto, hubiera sido coherente con un modelo de derechos incluir la participación formal en el plebiscito de octubre a los adolescentes (en concordancia con su autonomía progresiva).
En segundo lugar, es imprescindible reconocer y garantizar universalmente los derechos, especialmente aquellos económicos, sociales y culturales, de forma de asegurar la protección integral de toda la infancia, y evitar políticas fraccionadoras y reactivas. Esto permitiría fortalecer el trabajo comunitario y la entrega de apoyos a las familias para asegurarles condiciones de vida adecuadas para su pleno desarrollo, y evitar, hasta el máximo posible, medidas como la separación de la familia y la internación en residencias. En tercer lugar, y en relación con esto último, es necesario que la Constitución garantice las condiciones mínimas para que el cuidado residencial sea acorde con su dignidad y condición de sujetos (y no objetos) de derechos. En esto, el Estado debe dejar de ocupar un rol pasivo, de fiscalizador del sistema, y ocupar en cambio un rol activo, que refleje la responsabilidad primordial que le cabe en el respeto, protección y garantía de los derechos humanos, a nivel legislativo, judicial y de la administración pública. Además, en la protección de la infancia, es primordial dejar de lado los postulados filantrópicos, asistenciales y caritativos, puesto que entenderla como derecho implica también asumir responsabilidades en su garantía, dar espacio a mecanismos de exigibilidad y a remedios legales frente a su vulneración.
[1] CRC, Informe de la investigación relacionada con Chile… El resto de referencias se citan a lo largo del texto para sustentar las afirmaciones históricas y legales presentadas.