El sistema de pensiones en Chile ha experimentado una notable evolución desde sus inicios, caracterizándose por reformas significativas que han moldeado su estructura y operación. El objetivo principal de este trabajo es estudiar la trayectoria del sistema previsional chileno, desde su creación y las transformaciones de 1981 y 2008, hasta las más recientes adecuaciones, y analizar su funcionamiento actual, detectando sus principales fortalezas y debilidades. Además, se busca recoger las propuestas de mejora planteadas en los últimos diez años y elaborar nuevas, con la finalidad de asegurar un nivel de pensiones que esté acorde con el ahorro y la calidad de vida de los afiliados al momento de su jubilación. Este estudio incluye también un análisis comparativo con los sistemas de pensiones de otros países, especialmente los de la OCDE.
Historia y Evolución del Sistema Previsional Chileno
El Sistema de Reparto (1924-1980)
El sistema de pensiones en Chile se creó en 1924 bajo un esquema de reparto. Este modelo era administrado a través de cajas previsionales, donde cada una establecía sus propias condiciones de afiliación y cobertura. Los recursos se destinaban a un fondo común, desde el cual se financiaban las diversas prestaciones. En este régimen, las pensiones eran cubiertas con las cotizaciones de los trabajadores activos y los fondos gestionados por estas cajas de previsión. Cabe tener presente que estas cajas dejaron de existir en su mayoría, aunque aún persisten personas afiliadas al antiguo régimen previsional.
La Reforma de 1981: Hacia la Capitalización Individual
En 1981, la dictadura militar chilena implementó una reforma radical al sistema de pensiones, basada en la construcción de un esquema privado de capitalización individual. El nuevo sistema, conocido como "Sistema de AFP" y creado por el Decreto Ley N° 3.500 de 1980, se implementó a fines de 1981. Este modelo tenía como objetivo reemplazar el sistema estatal de reparto y obligó a partir de 1982 a todos los trabajadores dependientes a ingresar al nuevo sistema privado y adherir a una Administradora de Fondos de Pensión (AFP). Las únicas excepciones fueron los integrantes de las Fuerzas Armadas y los Carabineros, quienes mantuvieron su antiguo sistema de reparto, además de algunos aportantes que permanecieron en él.
Para justificar esta reforma, el gobierno de Augusto Pinochet criticó el sistema anterior, mezclando problemas reales con argumentos ideológicos. Se argumentó que el bajo nivel de las pensiones y las dificultades de financiación eran inherentes al sistema de reparto, cuando en realidad eran causados por parámetros específicos corregibles sin una reforma integral. Jaime Ruiz Tagle, miembro del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional de Michelle Bachelet, concluyó que una reforma parcial del sistema de reparto era perfectamente factible.
Reforma Previsional de 2008 y el Pilar Solidario
Más de 26 años después de su lanzamiento, el sistema de AFP, a pesar de los elogios internacionales, no logró los resultados esperados, como la mejora sustancial en el nivel de las pensiones o la extensión de la cobertura. El gobierno de Michelle Bachelet impulsó la Ley N° 20.255, que estableció la reforma previsional de 2008. Esta reforma, sin alterar la esencia del sistema de capitalización individual, incluyó un nuevo Pilar Solidario con financiamiento estatal, una mayor presencia del Estado y cambios en el funcionamiento de las administradoras privadas. Desde el 1 de marzo de 2008, un millón doscientas mil personas (450.000 hombres y 750.000 mujeres) se convirtieron en beneficiarias del Sistema de Pensiones Solidarias (SPS).
Transición hacia la Pensión Garantizada Universal (PGU)
Posteriormente, desde el 1 de febrero de 2022, los beneficios de vejez del SPS o Pilar Solidario fueron reemplazados por un nuevo instrumento de protección social financiado completamente por el Estado: la Pensión Garantizada Universal (PGU).
Reformas Recientes: Ley N° 21.735
Adicionalmente, a partir de la Ley N° 21.735 de Reforma Previsional, publicada en el Diario Oficial el 26 de marzo de 2025, se incorpora una nueva cotización de cargo del empleador. Esta cotización comienza con una tasa inicial del 1% y aumentará cada año, por un periodo de nueve años, hasta alcanzar el 7% de la remuneración del trabajador.
El Actual Sistema de Pensiones: AFP y Capitalización Individual
El sistema previsional chileno tiene como objetivo entregar pensiones a quienes han terminado su vida laboral activa por haber cumplido la edad legal de jubilación o por algún impedimento para continuar trabajando. Definido como un sistema de capitalización individual obligatoria, consiste en que cada trabajador debe destinar una parte de su remuneración, sueldo o ingreso imponible para ahorrar en una cuenta gestionada por una Administradora de Fondos de Pensiones (AFP).
Funcionamiento y Cotización
- El objetivo de este ahorro es financiar una pensión al momento del retiro del mercado laboral, al cumplir la edad legal: 65 años para hombres y 60 años para mujeres.
- Cada afiliado a una AFP debe cotizar de manera obligatoria el 10% de su remuneración, sueldo o ingreso imponible en una cuenta de capitalización individual.
- La AFP cobra una comisión por administrar dicha cuenta, que incluye la recaudación de cotizaciones, la inversión de los fondos para obtener rentabilidad y el aumento de los recursos de las personas.
- A partir de la Ley N° 21.735, se suma una cotización de cargo del empleador, que progresivamente alcanzará el 7% de la remuneración del trabajador.
¿Qué son las AFP?
Pilares del Sistema de Pensiones en Chile
El Sistema de Pensiones en Chile está conformado por tres pilares:
A. Pilar Contributivo Obligatorio
Basado en la capitalización individual, se financia a través del ahorro individual obligatorio de cada trabajador. La afiliación a las AFP y la cotización es obligatoria para:
- Trabajadores dependientes.
- Trabajadores independientes a honorarios a partir de 2018.
Los trabajadores remunerados o no remunerados, no obligados a afiliarse que pueden hacerlo son:
- Trabajadores independientes no honorarios o Por Cuenta Propia.
- Afiliados voluntarios.
B. Pilar Contributivo Voluntario
Este pilar permite a los afiliados complementar sus fondos previsionales de forma voluntaria, con el fin de mejorar el monto de la pensión final o adelantar el momento de la pensión de vejez. Previo a la reforma de 2008, solo existía la Cuenta de Ahorro Voluntario o Cuenta 2. En el marco de la reforma previsional de 2008, se agregaron las cuentas de Ahorro Previsional Voluntario (APV) y de Ahorro Previsional Voluntario Colectivo (APVC). Estas pueden ser gestionadas por AFP, bancos y compañías de seguros de vida (CSV), entre otras entidades supervisadas por la Superintendencia de Pensiones o por la Comisión para el Mercado Financiero (CMF).
C. Pilar Solidario o Pensión Garantizada Universal (PGU)
Anteriormente conocido como Sistema de Pensiones Solidarias (SPS), sus beneficios de vejez fueron reemplazados por la Pensión Garantizada Universal (PGU) desde el 1 de febrero de 2022. Este instrumento de protección social es financiado completamente por el Estado y contempla a quienes pueden y desean ahorrar de manera voluntaria para mejorar su futura pensión. Este pilar es un complemento al sistema de capitalización individual y busca reducir la brecha entre las prestaciones recibidas, posibilitando una mayor cobertura para una parte de la población que no tendría ahorros suficientes para financiar su pensión.
Análisis Crítico y Desafíos del Sistema AFP
El análisis del sistema actual ha detectado fortalezas como una disminución en el nivel de comisiones, un desempeño de inversiones razonable y una cobertura creciente. Sin embargo, también revela debilidades significativas, como la incapacidad de traducir estos aspectos en los niveles de pensiones proyectados en su implementación y la falta de ajuste de ciertos aspectos, como la edad de jubilación, a las condiciones actuales de la sociedad.
Promesas vs. Realidad de las Pensiones
Una de las principales críticas es que la promesa formulada al lanzar la reforma de 1981, en el sentido de que el monto de las pensiones privadas ascendería al 80% de los últimos ingresos percibidos, no se cumplió. De acuerdo con cálculos del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, los hombres que se retiren entre 2020 y 2025 percibirán pensiones cuyo monto rondará el 51% de sus ingresos; en el caso de las mujeres, el monto será de apenas el 28%. Esto se atribuye al bajo nivel de sueldos y salarios, la irregularidad de los aportes y los elevados gastos de administración de las AFP. Además, el aporte del 10% de la remuneración bruta se considera demasiado escaso para acumular un capital suficiente que garantice una pensión digna para la mayoría de la población, desfavoreciendo sistemáticamente a las mujeres.
Gastos de Transición y Déficit
El traspaso del antiguo régimen de reparto al nuevo sistema continúa generando hasta hoy enormes gastos de transición. Entre 1981 y 2004, el déficit del sistema previsional público, generado por el pago de pensiones del sistema antiguo, el reconocimiento de derechos adquiridos y su traspaso a los fondos de pensiones privados, así como el pago de pensiones asistenciales y subsidios para la pensión mínima, ascendió, en promedio, a 4,7% del PIB. A esto se sumaron gastos del orden de aproximadamente 1,3% del PIB para financiar el déficit de las cajas de pensiones de las Fuerzas Armadas y los Carabineros, cifras claramente mayores que el déficit registrado antes de la reforma (1,8% en 1980).
Grado de Cobertura y Densidad de Aportes
A fines de 2007, la población afiliada a las AFP ascendía a aproximadamente ocho millones de personas. Sin embargo, el número de aportantes activos rondaba los 4,37 millones, lo que significa que alrededor del 62% de la población activa aportaba a un fondo de pensiones privado, mientras que un 3,7% continuaba en el sistema antiguo. Aunque la cobertura, que alcanzaba a dos tercios de la población, era considerada la más alta de América Latina y abarcaba un porcentaje mayor del sector de menores ingresos, este buen posicionamiento se relativiza al considerar que, después de más de un cuarto de siglo, la extensión de la cobertura no aumentó en comparación con 1975, pese a un incremento significativo del ingreso per cápita. Más de un tercio de la población activa, especialmente trabajadores autónomos, sigue careciendo de cobertura previsional contributiva.
Además, la densidad de aportes esporádica genera "lagunas previsionales". La densidad de aportes promedio es de alrededor del 52% de la vida laboral, con claras diferencias de género: casi 60% para hombres y menos del 44% para mujeres. Solo el 30% de los afiliados alcanza el 80% de densidad de aportes, el nivel supuesto al inicio de la reforma.
Prestaciones y Montos de las Pensiones
En 2007, el Estado chileno pagó alrededor del 68% de todas las pensiones. De estas, más de un tercio correspondían a pensiones de vejez del antiguo sistema de reparto, y el 30% fueron pensiones asistenciales. Dos tercios de las pensiones estatales (excluyendo asistenciales) las percibieron mujeres, aunque recibían apenas el 61% de las prestaciones de los hombres.
A fines de 2007, el sistema previsional privado pagó 642.000 pensiones, de las cuales dos tercios eran de vejez. Apenas el 34% de todas las pensiones privadas fueron percibidas por mujeres. La mayor parte de las pensiones se financian, al menos parcialmente, con bonos de reconocimiento que el Estado transfiere a las AFP.
El monto promedio de las pensiones de vejez, sobrevivencia e invalidez ronda los 352 dólares en las AFP y los 415 dólares en el sistema estatal, lo que representa una diferencia del 18%. En las pensiones de vejez puras, la diferencia es aún mayor: 337 dólares en las AFP (410 con retiros adelantados) frente a 510 dólares en el sistema estatal, una diferencia del 51% (o 25% con retiros adelantados). No obstante, el 80% de los pensionados estatales recibía menos de 370 dólares, mientras que el 9% alcanzaba los 1.177 dólares en promedio, principalmente miembros de las Fuerzas Armadas y Carabineros, quienes mantuvieron el antiguo sistema de reparto.
Las diferencias no solo son entre sexos, sino también por nivel educativo: hombres con título universitario pueden percibir hasta el 110% de sus ingresos anteriores, mientras que mujeres con estudios primarios apenas llegan al 11%. El aumento de la expectativa de vida también contribuirá a la baja de las pensiones futuras. Se proyecta que las pensiones puramente contributivas del 66% de las personas nacidas entre 1956 y 1961 estarán por debajo de los 154 dólares, y las del 20% rondarán los 300 dólares.
Para el periodo 2020-2025, se estima que el 46% de las personas cuyas pensiones contributivas estén por debajo de la pensión mínima no tendrán derecho a un subsidio, cifra que sube al 61% para las mujeres. Esto se debe a que las prestaciones estatales solo se otorgaban a quienes habían aportado durante 20 años a algún fondo de pensiones privado y no lograron acumular capital suficiente para una pensión mínima. Debido a la insuficiente densidad de aportes, apenas el 2% de los pensionados puede acceder a un subsidio para incrementar su pensión autofinanciada hasta el nivel mínimo.
Desarrollo y Rentabilidad de los Fondos de Pensiones
El bajo monto de las pensiones se atribuye, entre otras cosas, a los elevados gastos administrativos, que, tras los descuentos del seguro de invalidez y sobrevivencia, ascienden en promedio al 4% de los aportes. No se cobra comisión por el mantenimiento de los fondos. Los trabajadores de bajos ingresos, especialmente, soportan mayores costos debido a comisiones fijas adicionales, obteniendo tasas de retorno negativas. En comparación con 14 sistemas previsionales en América Latina, se concluye que los gastos administrativos en las AFP ascienden al 20%, mientras que en las cajas de pensión públicas rondan el 3,5%.
Aunque las AFP anunciaron una tasa de retorno promedio del 10% desde el inicio del sistema, esta cifra está influenciada por tasas de crecimiento muy altas en los primeros años. Considerando las comisiones y la tendencia a la baja de la tasa de retorno en los últimos diez años (a pesar del crecimiento constante de volúmenes), la rentabilidad real de las inversiones de los afiliados se sitúa entre el 4,5% y el 6,5%, lo cual es modesto para la economía chilena. El Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (Cenda) calculó una rentabilidad de apenas el 3,5% para el periodo 1990-2005.
La rentabilidad de las AFP, como entidades orientadas a obtener ganancias, siempre se mantuvo mucho más alta que la de sus instrumentos de inversión, constituyendo una "mina de oro" para sus administradores. La rentabilidad del capital propio se mantuvo alrededor del 27% entre 1991 y 2004, incluso en el peor año (1996) rondó el 16,8%. Según otras bases de cálculo, entre 2000 y 2003, la rentabilidad superó el 50%.
Al mismo tiempo, se produjo un fuerte proceso de concentración. A mediados de 2007, los activos del sistema de capitalización alcanzaron los 100.000 millones de dólares, equivalentes al 70% del PIB. De las 22 AFP existentes a principios de los 90, solo sobrevivieron seis, formando un oligopolio. Las tres AFP más grandes concentran el 79% de los afiliados y el 80% de los activos administrados, otorgando un inmenso poder económico y político a los grupos que las controlan. La clase trabajadora organizada, por su parte, no tiene incidencia en la administración del dinero invertido.
Tipos y Modalidades de Pensiones
Pensión de Vejez
La pensión de vejez se financia con los recursos que cada trabajador haya acumulado en su cuenta previsional a lo largo de su vida laboral, al cumplir la edad legal (65 años para hombres, 60 para mujeres).
Pensión de Vejez Anticipada
La ley permite anticipar la pensión si el afiliado logra financiar una pensión igual o superior al 70% del promedio de las rentas imponibles de los últimos 10 años de trabajo, o que el monto de la pensión sea igual o superior al 80% de la Pensión Máxima con Aporte Solidario (PMAS) vigente a la fecha de la solicitud.
Existe también la Pensión de Vejez Anticipada por Trabajos Pesados, a la que tienen derecho los trabajadores dependientes, regulados por la Ley N° 19.404, que han desarrollado labores específicas consideradas como trabajos pesados, permitiéndoles obtener una pensión de vejez con una edad inferior a la exigida.
Pensión de Invalidez
Este derecho está disponible para trabajadores afiliados al Sistema, entre los 18 y 65 años, que no estén pensionados por vejez. Para obtenerla, deben pasar una evaluación médica que los declare como discapacitados por la pérdida de al menos un 50% de sus capacidades físicas o mentales. El monto de la pensión de invalidez se financia con los recursos previsionales ahorrados por el propio trabajador, junto con el aporte del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS).
Pensión de Sobrevivencia
Es el beneficio al cual tienen derecho los componentes del grupo familiar del afiliado fallecido que cumplan los requisitos legales respectivos, incluyendo cónyuge (hombre o mujer), madre o padre de hijos de filiación no matrimonial, hijos y padres.
Modalidades de Pensión
El sistema privado ofrece dos modalidades de retiro:
- Retiro Programado: El ahorro previsional se mantiene en la AFP. El monto de la pensión es variable y se recalcula año a año, basándose en el capital acumulado, la expectativa promedio de vida y la rentabilidad anual del fondo. Si el capital se agota y las prestaciones son menores que la pensión mínima, la persona puede solicitar la garantía estatal de pensión mínima (si ha contribuido al menos 20 años) o una pensión asistencial.
- Renta Vitalicia Inmediata: Consiste en el traspaso del total de los fondos a una Compañía de Seguros, que garantiza una renta vitalicia fija en UF, descontando previamente su comisión.
La Superintendencia de Pensiones ofrece un Simulador de Pensiones para ayudar a los afiliados a planificar su futuro previsional.
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