Contexto de la Investigación del Comité sobre los Derechos del Niño
El 22 de julio de 2016, el Comité sobre los Derechos del Niño de la ONU recibió una solicitud de investigación sobre la situación de niños y adolescentes (NNA) privados de un entorno familiar en centros de cuidado residencial en Chile. Estos centros operan bajo el control directo o indirecto del Servicio Nacional de Menores (SENAME).
Los programas residenciales en Chile están destinados al cuidado de niños sin un entorno familiar adecuado y pueden ser administrados directamente por el Estado (CREAD) o por organizaciones sin fines de lucro (OCAS). A finales de 2016, el número de niños admitidos en estos centros residenciales fue de 14,245.
Hallazgos Alarmantes y Responsabilidad Estatal
Según datos del SENAME, entre enero de 2005 y junio de 2016, 210 niños murieron en centros residenciales (40 en CREAD y 170 en OCAS). Entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2016, se reportaron otras 46 muertes.
Las averiguaciones de la Fiscalía, iniciadas en septiembre de 2016, revelaron que un número significativo de estas muertes se debió a negligencia grave por parte del personal responsable del cuidado de los NNA. Chile ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) el 13 de agosto de 1990 y el Protocolo facultativo el 1 de septiembre de 2015, entrando en vigor el procedimiento de investigación el 1 de diciembre de 2015.
El Comité decidió llevar a cabo una investigación confidencial sobre la posible violación grave o sistemática de diversas disposiciones de la Convención respecto a un porcentaje significativo de NNA bajo la protección del Estado parte. El Estado chileno autorizó la visita de dos expertos del Comité, la cual tuvo lugar entre el 8 y el 12 de enero de 2018.
Violaciones Graves y Sistemáticas de Derechos
El Comité determinó la existencia de violaciones graves y sistemáticas de al menos quince derechos reconocidos en la CDN contra niños bajo cuidado residencial en Chile. Estas incluían, entre otros:
- Artículo 2 (no discriminación)
- Artículo 3.1 (interés superior del niño)
- Artículo 3.3 (obligación de garantizar el cumplimiento de las normas por parte de las instituciones)
- Artículo 4 (obligación de adoptar medidas generales de aplicación)
- Artículo 6 (derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo)
- Artículo 9 (derecho a no ser separado de la familia, excepto en el interés superior del niño)
- Artículo 12 (derecho a ser escuchado y a que se tengan en cuenta sus opiniones)
- Artículo 18 (asistencia apropiada a padres y representantes legales)
- Artículo 19 (protección contra la violencia)
- Artículo 23 (derecho del niño impedido a recibir cuidados adecuados)
- Artículo 24 (derecho al más alto nivel posible de salud)
- Artículo 25 (derecho a un examen periódico del tratamiento y las circunstancias de internación)
- Artículo 28 (derecho a la educación)
- Artículo 31 (derecho al descanso, el esparcimiento y la cultura)
- Artículo 32 (derecho a estar protegido contra el abuso y la explotación sexual)
- Artículo 37 (derecho a estar protegido contra la tortura y otros tratamientos crueles, inhumanos o degradantes)
El Comité consideró que el Estado era responsable de violaciones “graves” debido a que el sistema de atención residencial en Chile provocó una violación generalizada de los derechos de miles de NNA bajo protección estatal durante un periodo prolongado. Además, se determinó la existencia de violaciones “sistemáticas” de los derechos enunciados en la Convención. En virtud del artículo 35 de su Reglamento, el Comité considera que las violaciones son “graves” si es probable que causen daño sustancial a las víctimas, considerando la escala, prevalencia, naturaleza e impacto de las violaciones.
La decisión adoptada por el Comité también es importante porque especifica un conjunto de obligaciones concretas para los Estados en el contexto de la atención residencial. El Comité declaró que el Estado es directamente responsable de las violaciones cometidas tanto en los centros públicos (CREAD) como en los OCAS u otros centros privados. Esta conclusión se deriva no solo de la falta de supervisión, sino también del hecho de que estos centros deben ser considerados agentes del Estado al actuar en el ejercicio de funciones públicas por delegación.
Patricia Muñoz se refiere a informe del Comité de los Derechos del Niño sobre la rendición de Chile
Impacto y Reacciones en Chile
Esta decisión tuvo un impacto considerable en la opinión pública chilena. El dictamen del Comité fue públicamente reconocido por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, así como por el SENAME. Los miembros del Congreso reaccionaron a esta decisión, llamando, entre otros aspectos, a establecer un fondo de reparaciones para las víctimas. Además, el nuevo Gobierno adoptó el Acuerdo Nacional de Infancia, que incluye medidas específicas para la protección de NNA bajo cuidado alternativo, tales como:
- El fortalecimiento de programas para familias.
- El uso preferencial del acogimiento familiar (foster care) sobre la internación residencial.
- El diseño de normas específicas para los centros de protección.
El Derecho a la Educación: Una Violación Sistemática
El derecho a la educación, conocido como la “mejor arma contra la injusticia”, ha sido negado sistemáticamente a NNA en los centros del SENAME. Chile ha violado de manera sistemática los derechos de niños y niñas, especialmente en materia educativa.
Un informe de la ONU reveló que el 19,8% de los NNA en estos centros presentan retraso escolar, y de estos, el 21,7% no recibe apoyo en las tareas. Un 7% no sabe leer y/o escribir, y un porcentaje similar no asiste a la escuela.
El documento también señala que la gran mayoría de los NNA frecuentan escuelas públicas, donde ni los profesores ni el personal están capacitados y sensibilizados para su situación particular, lo que les impide proporcionar la atención necesaria. En algunos casos, las residencias tienen sus propias aulas escolares, lo que implica el aislamiento social de los NNA. Ambas situaciones no contribuyen a compensar o minimizar los efectos de las vulneraciones y tienen graves consecuencias en su desarrollo educativo.
Barreras en el Acceso y la Calidad de la Educación
A pesar de la mayor complejidad de estos contextos educativos, no existen políticas especiales y sistemáticas por parte del Estado para garantizar el acceso a la educación. Un informe del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) de 2016 reveló problemas en el financiamiento, como que la subvención que reciben los centros cerrados del SENAME es inferior a la educación regular y depende de la asistencia, un factor muy variable en estos contextos (por términos de condena o transferencia a otros recintos).
Además, los establecimientos que imparten educación de adultos no pueden postular a la Subvención Escolar Preferencial. Al no contar con recursos, algunos centros del SENAME solo acceden a un Proyecto de Reinserción Educativa, al que deben concursar anualmente.
El informe del INDH también señala deficiencias en la infraestructura y la falta de preparación de los docentes para desempeñarse en establecimientos que atienden a población privada de libertad o en contextos de vulnerabilidad. Loreto Jara, profesora e investigadora de Política Educativa de Educación 2020, enfatiza que la educación, vista como el principal mecanismo para el ejercicio de la ciudadanía y la reinserción, no ha sido considerada adecuadamente en estos casos. Ignacio Moya, coordinador de un programa de reinserción en CREAD Pudahuel SENAME, destaca que ningún centro de formación docente prepara a profesionales para este contexto, siendo los mismos docentes quienes se especializan a través del trabajo diario y el compromiso.
Nuevo Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia (Mejor Niñez)
Creación y Objeto
El Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia es un servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, supervisado por el Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia. Este ministerio garantizará el cumplimiento de las normas que rigen la labor del Servicio y sus colaboradores acreditados.
El objeto del Servicio es garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos. Deberá asegurar la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad, respetando sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, la Convención sobre los Derechos del Niño y los demás tratados internacionales ratificados por Chile. El Servicio actuará acorde a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia y su Plan de Acción, garantizando el derecho de acceso a la justicia.
Funcionamiento y Prestaciones
El Servicio proveerá las prestaciones correspondientes, asegurando la oferta pública en todas las regiones del país, por sí mismo o a través de terceros. Los NNA y sus familias serán atendidos prioritariamente en el marco de los programas vigentes en los órganos de la Administración del Estado.
En caso de daño por falta de servicio, la indemnización por daño moral será fijada por el juez, considerando la gravedad del daño y la modificación de las condiciones de existencia del afectado.
Principios Rectores y Dirección
Los principios rectores del Servicio incluyen el interés superior del niño, la igualdad y no discriminación arbitraria, la autonomía progresiva, la perspectiva de género, la inclusión, la protección social y la participación efectiva. El Director o Directora Nacional durará cinco años en su cargo, con posibilidad de una única renovación, y tanto este como los directores regionales serán nombrados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública.
Funciones del Servicio
- Elaborar normativa técnica y administrativa para programas de protección especializada.
- Colaborar con órganos del Estado y requerir/entregar información.
- Generar procedimientos para recabar periódicamente la opinión de NNA y sus familias.
- Velar por el respeto de los derechos humanos y normativas de protección especializada.
- Diseñar y desarrollar políticas y programas de capacitación.
- Solicitar información a cualquier órgano del Estado para el cumplimiento de sus funciones.
- Ejercer acciones para la recuperación de recursos utilizados indebidamente.
- Ejercer todas las demás funciones que la ley le encomiende.
Líneas de Acción y Programas
Las líneas de acción o modalidades de atención especializada incluyen:
- Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, y pericia.
- Intervenciones ambulatorias de reparación.
- Fortalecimiento y vinculación.
- Cuidado alternativo.
- Adopción.
Los programas de protección especializada deberán diseñarse en base a evidencia técnica y territorial, evaluaciones anteriores y las realizadas por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia u otros organismos competentes.
Fiscalización y Colaboradores Acreditados
El Servicio contará con una unidad de fiscalización que aplicará sanciones a los colaboradores acreditados en los casos calificados. Solo podrán ser colaboradores acreditados personas jurídicas que hayan implementado modelos de organización, administración y supervisión para prevenir delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de NNA y el correcto uso de recursos públicos.
Las infracciones graves pueden ser sancionadas hasta con el término de la acreditación. La ocurrencia de delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de NNA o el uso indebido de recursos públicos será considerada una infracción gravísima.
Desafíos y Recomendaciones para la Reforma
Para disminuir los índices de violencia, UNICEF apoya la articulación de diversos actores institucionales para avanzar en la implementación de acciones comprometidas en el Plan de Acción de la Niñez y Adolescencia 2018 - 2025. Se requiere un compromiso transversal para trabajar coordinadamente estos índices que los NNA enfrentan en distintos ámbitos de su vida (familiar, escolar, institucional, entre pares).
Mejoras en el Sistema Educativo
Para abordar la negación del derecho a la educación, se proponen las siguientes acciones:
- Asegurar el financiamiento: Crear una subvención específica para escuelas-cárcel, centros dependientes del SENAME y proyectos de reinserción educativa, reduciendo el peso de la asistencia como factor de recursos.
- Mejorar la articulación entre instituciones: El gobierno local, la unidad educativa y Gendarmería deben establecer diálogos fructíferos centrados en la educación de jóvenes y adultos.
- Contar con voluntad y acuerdos políticos: Es fundamental lograr un consenso político para reducir las vulneraciones de derechos y los índices de delitos cometidos por menores de edad, priorizando la resolución de las causas profundas del problema con soluciones que se adapten a la complejidad creciente de la realidad.
La educación formal constituye un pilar fundamental para los procesos de integración social de NNA vulnerados en sus derechos. Sin embargo, experiencias escolares negativas previas pueden generar opiniones contrarias sobre el papel de la educación formal en sus vidas.
Conclusiones
La implementación del nuevo servicio Mejor Niñez en octubre de 2021 y la creación del Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil son pasos hacia una institucionalidad más robusta para el respeto, protección, promoción y realización de los derechos de la niñez y adolescencia en Chile. Sin embargo, se necesitan políticas públicas que aseguren a las familias condiciones socioeconómicas suficientes para cumplir su rol protector.
Es crucial reformular el cuidado alternativo residencial para evitar la masividad en las residencias y asegurar la protección y el buen trato. Para ello, se debe fortalecer el trabajo con las familias de estos niños para que puedan superar las vulneraciones y reunificarse, garantizando su derecho a vivir en familia. UNICEF apoya el cierre de los CREAD para 2021, la consolidación de nuevas residencias familiares, el rediseño de programas de familias de acogida, el programa de revinculación familiar para desinternar a niños de 0 a 8 años, y el rediseño de programas ambulatorios.
En el ámbito de la responsabilidad penal adolescente, se requiere establecer el nuevo Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil, que coordine y ofrezca programas orientados a la reinserción social efectiva. También es necesario mejorar las condiciones de infraestructura, habitabilidad y supervisión en los centros de privación de libertad para adolescentes.