Contexto Histórico del Sistema Previsional Chileno
La estructura, principios y bases del sistema previsional en Chile sufrieron una revolución en 1980. La dictadura militar chilena, tres años después del golpe de 1973, emprendió una reforma radical del sistema de pensiones. El objetivo era crear un régimen de capitalización individual de administración privada, reemplazando el sistema estatal de reparto.
El nuevo sistema se implementó a fines de 1981 mediante el Decreto Ley N.º 3.500, el cual carecía de legitimidad democrática. Para justificar la reforma, el gobierno de Augusto Pinochet criticó el sistema anterior, mezclando problemas existentes con argumentos ideológicos. Se adujo que el bajo nivel de las pensiones y las dificultades de financiación eran inherentes al sistema, cuando en realidad eran causados por parámetros específicos que podían corregirse sin una reforma integral. Jaime Ruiz Tagle, miembro del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, concluyó que una reforma parcial del sistema de reparto era factible.
A partir de 1982, todos los trabajadores dependientes fueron ingresados compulsivamente al nuevo sistema privado y obligados a afiliarse a una Administradora de Fondos de Pensión (AFP). Las únicas excepciones fueron los integrantes de las Fuerzas Armadas y los Carabineros, además de algunos aportantes que permanecieron en el antiguo sistema de reparto.
Críticas al Modelo de Capitalización Individual y sus Falencias
Durante más de 25 años, el sistema de capitalización individual obligatorio fue propagado internacionalmente como un ejemplo exitoso. Sin embargo, la realidad mostró una cara radicalmente distinta, ya que ninguna de las metas planteadas entonces pudo ser alcanzada. La reforma previsional de la dictadura, a más de 26 años de su lanzamiento, estaba lejos de dar los resultados previstos, lo que generaba desigualdades crecientes.
Gastos Sociales y Cobertura
El traspaso del antiguo régimen de reparto al nuevo sistema generó enormes gastos de transición. Entre 1981 y 2004, el déficit del sistema previsional público, por el pago de pensiones del sistema antiguo, el reconocimiento de derechos adquiridos, su traspaso a los fondos privados y el pago de pensiones asistenciales, ascendió, en promedio, a 4,7% del PIB. A esto se sumaron gastos de aproximadamente 1,3% del PIB para financiar el déficit de las cajas de pensiones de las Fuerzas Armadas y los Carabineros, cifras mayores al déficit registrado en 1980 (alrededor de 1,8%).
A fines de 2007, de una población de 16,7 millones de personas, aproximadamente ocho millones estaban afiliadas a las AFP. Sin embargo, el número de aportantes activos ascendía a 4,37 millones, lo que significaba que alrededor del 62% de la población activa aportaba a un fondo de pensiones privado. Aunque la cobertura alcanzó a dos tercios de la población activa, siendo la más alta de América Latina, no aumentó en comparación con la vigente en 1975, a pesar del significativo incremento del ingreso per cápita del país desde 1990. Más de un tercio de la población activa seguía careciendo de cobertura previsional contributiva, especialmente los trabajadores autónomos.
Además, los afiliados a las AFP aportaban solo en forma esporádica, generando "lagunas previsionales". La densidad de aportes promedio era de alrededor del 52% de la vida laboral, con diferencias de género muy claras: casi el 60% para hombres y menos del 44% para mujeres.
Prestaciones y Montos de las Pensiones
En 2007, el Estado chileno pagó alrededor del 68% de todas las pensiones. La mayor parte de las pensiones privadas se financiaban, al menos parcialmente, con recursos estatales transferidos a las AFP en calidad de bonos de reconocimiento. La promesa de que el monto de las pensiones privadas ascendería al 80% de los últimos ingresos percibidos no se cumplió. Se proyectó que los hombres que se retiraran entre 2020 y 2025 percibirían pensiones que rondarían el 51% de sus ingresos, y las mujeres apenas el 28%.
Tipos de sistemas de pensiones en el mundo
Las diferencias no solo eran entre sexos, sino también entre niveles educativos. El aumento de la expectativa de vida haría que en el futuro las pensiones siguieran bajando. Las pensiones contributivas puras de 66% de las personas nacidas entre 1956 y 1961 estarían por debajo de los 154 dólares, y las de 20% rondarían los 300 dólares. El porcentaje de personas cuyas pensiones contributivas se encontraran por debajo de la pensión mínima, sin tener derecho a subsidio, alcanzaría el 46%, y en el caso de las mujeres, el 61%.
Desarrollo y Rentabilidad de los Fondos de Pensiones
El bajo monto de las pensiones se debía, entre otras cosas, a los elevados gastos administrativos, que tras los descuentos del seguro de invalidez y de sobrevivencia ascendían, en promedio, a 4% de los aportes. Los trabajadores de bajos ingresos en relación de dependencia eran los más afectados por las comisiones fijas adicionales, obteniendo tasas de retorno positivas casi nulas. La rentabilidad real de las inversiones de los afiliados a las AFP se situaba entre 4,5% y 6,5%, lo que resultaba modesto para la situación económica de Chile.
Mientras que la rentabilidad de las AFP, como entidades orientadas a obtener ganancias, se mantuvo en un nivel mucho más alto que la de sus instrumentos de inversión, manteniéndose alrededor del 27% del capital propio entre 1991 y 2004. Además, se produjo un fuerte proceso de concentración, donde seis de las 22 AFP originales sobrevivieron, constituyendo un oligopolio. Las tres AFP más grandes concentraban el 79% de los afiliados y el 80% de los activos administrados.
La Reforma Previsional de 2008: Creación del Pilar Solidario
Por ello, el gobierno de Michelle Bachelet impulsó la Ley 20.255, promulgada el 11 de marzo de 2008 y publicada el 17 de marzo del mismo año, que sin alterar la esencia del sistema, incluyó un nuevo pilar solidario, una presencia más fuerte del Estado y cambios en el funcionamiento de las administradoras privadas. La presidenta Michelle Bachelet afirmó que con esta reforma "no gana este o aquel grupo, sino Chile en su conjunto", y que el mensaje principal es que "Chile valora su vida dedicada al trabajo".
Principales Objetivos y Logros
La Ley de Reforma Previsional de 2008 buscó mejorar el sistema de capitalización individual e incentivar las cotizaciones voluntarias, liberando recursos por la disminución de los compromisos del Estado con el sistema de pensiones antiguo. Además, la reforma abordó las principales falencias del sistema anterior: la baja cobertura, la baja calidad de los beneficios y los efectos fiscales negativos.
En sus primeros años, las pensiones solidarias se concentrarían en los pensionados de menores ingresos, para ir gradualmente alcanzando a las personas que integran un grupo familiar perteneciente al 60% más pobre de la población.
Componentes del Pilar Solidario
El pilar solidario, implementado con la reforma, financia a quienes pertenecen al 60% con menos ingresos, que no han realizado contribuciones al segundo pilar obligatorio, lo que corresponde a una pensión no contributiva, la Pensión Básica Solidaria (PBS). También entrega un suplemento para incrementar la pensión, denominado Aporte Previsional Solidario (APS), para quienes hayan cotizado en algún sistema previsional, pero de manera insuficiente.
Estos beneficios comenzaron a entregarse a partir del 1 de julio de 2008, garantizando una Pensión Básica Solidaria inicial de $60.000 y una pensión máxima de $70.000 con el Aporte Previsional Solidario. La idea era promover un sistema que, sobre la perspectiva de derechos sociales, entregara tranquilidad a los ciudadanos y a sus familias.
Beneficios Específicos de la Reforma
- Pensión Básica Solidaria (PBS): Dirigida a quienes no tienen ahorros previsionales y forman parte del grupo más vulnerable de la población. La PBS beneficiaba a las personas que nunca cotizaron en una AFP.
- Aporte Previsional Solidario (APS): Suplemento para quienes cotizaron de forma insuficiente, asegurando un monto máximo a recibir. El APS era un complemento para quienes sí cotizaron alguna vez en una AFP, pero cuyas jubilaciones eran muy bajas.
- Bono por Hijo Nacido Vivo: Otorgado a todas las mujeres que perciben pensión de vejez, invalidez o sobrevivencia, y a las beneficiarias del Pilar Solidario, cuando cumplen 65 años. Este bono equivale al 10% de 18 salarios mínimos y comenzaría a entregarse a las mujeres que se pensionaran a partir de julio de 2009, acumulando rentabilidad desde el mes del nacimiento.
- Pensión de Sobrevivencia para Cónyuge Hombre: Se incluye como beneficiario de pensión de sobrevivencia generada por la mujer a su cónyuge hombre.
- Igualdad de Derechos y Obligaciones para Trabajadores Independientes: Se iguala la situación de derechos y obligaciones de cotización respecto de los trabajadores dependientes. Tendrán acceso a todos los beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias, a la Asignación Familiar, podrán afiliarse a las Cajas de Compensación y estarán protegidos por la ley de accidentes del trabajo.
Mejoras en el Funcionamiento de las AFP
Para otorgar mayor competencia y menores costos en el sistema de AFP, la reforma estableció:
- Licitaciones entre las AFP para los nuevos afiliados.
- Eliminación de las comisiones fijas por cotización, retiros y por transferencia de saldo, facilitando la comparación de precios.
- Ampliación de las alternativas de inversión en Chile y en el exterior para lograr una mayor rentabilidad de los fondos de pensiones, con un límite de inversión en el exterior ampliado hasta un 80%.
- Flexibilización del régimen de inversiones, dejando solo 5 límites establecidos por ley.
Incentivos al Ahorro Previsional Voluntario
Se mantuvo el beneficio tributario al APV (Ahorro Previsional Voluntario) y se creó un nuevo incentivo al ahorro previsional voluntario dirigido a la clase media, que beneficiaría a quienes perciban rentas de hasta 1,5 millones mensuales. Este pilar contributivo voluntario, complementa el ahorro obligatorio realizado a través del sistema de AFP, y ofrece incentivos tributarios a las personas que realicen aportes voluntarios a través de diversos instrumentos financieros.
Creación del Instituto de Previsión Social (IPS)
Para la administración del Sistema de Pensiones Solidarias, de los regímenes previsionales que administra el INP y de los Centros de Atención Previsional Integral, se creó el Instituto de Previsión Social (IPS).
La Superintendencia de Pensiones es el organismo Contralor que representa al Estado al interior del sistema chileno de pensiones. Se trata de una entidad autónoma, cuya autoridad máxima es el Superintendente, y se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.
Evolución y Transformación del Pilar Solidario
En la primera etapa del nuevo sistema, aproximadamente 600.000 personas fueron beneficiadas. Las personas con pensiones asistenciales (Pasis) comenzaron a recibir una Pensión Básica Solidaria incrementada de $60.000. Estos cambios se enfocaron, entre 2008 y junio de 2009, en las personas que integran grupos familiares pertenecientes al 40% de la población de más escasos recursos.
Pensión Garantizada Universal (PGU)
El Pilar Solidario ha ido cambiando con el tiempo. Un hito importante fue el paso de la PBS a una pensión más universal en 2022. En enero de ese año, durante el segundo gobierno de Sebastián Piñera, se promulgó la Ley 21.419 que creó la Pensión Garantizada Universal (PGU), y en enero de 2023, la Ley 21.538 amplió su cobertura a 70 mil nuevos beneficiarios.
La PGU cubre hoy al 90% más vulnerable de la población sobre 65 años. Desde su implementación, se entregan dos tipos de PGU:
- No Contributiva: Para personas nunca afiliadas a un sistema previsional (similar a PBS).
- Contributiva: Para quienes cotizaron alguna vez o recibían pensión de sobrevivencia (similar a APS).
Al cierre de 2023, la PGU No Contributiva representó el 24% (470.941 beneficiados) y la PGU Contributiva, el 76% (1,5 millones de personas) del total de beneficiarios. Casi tres de cada cuatro (72%) afiliados a PGU no contributiva son mujeres.
Impacto de la PGU en los Montos de las Pensiones
Los beneficios de las PBS Vejez e Invalidez superaban los $164 mil en 2021. Con la instauración de la PGU, la PBS Vejez dejó de existir en 2022. La PBS Invalidez se posicionó sobre $193 mil de media en 2022 y superó los $200 mil en 2023, promediando $206.064.
Los montos de las APS para quienes poseían Retiro Programado (APS pensión garantizada) promediaban $160 mil en 2021, y los aportes para quienes contaban con Renta Vitalicia (APS subsidio definido) fueron de $106 mil en promedio. En 2023, la APS pensión garantizada superó los $237 mil, un 48% más, siendo el beneficio que mayores montos promedio ofreció en 2022 y 2023.
La PGU, tanto contributiva como no contributiva, promedió más de $191 mil en 2022 y más de $202 mil en 2023. El monto de la PGU, que era de $176 mil en enero de 2021 (PBS), partió en $185 mil en febrero de 2022, y a partir de febrero de 2025 será de $224.004, reajustándose anualmente según la variación del IPC.
Beneficiarios del Pilar Solidario y PGU
Según cifras de 2023, el 58% de los beneficiarios del Pilar Solidario son mujeres y el 42% hombres. En 2021, un total de 462.416 personas recibieron los beneficios del Pilar Solidario entre los 65 y 69 años, y 405.902 entre los 70 y 75 años, siendo estos los tramos de edad con mayor cantidad de destinatarios.
Con la nueva PGU, el número total de beneficiarios del sistema de pensiones solidarias subió a 2,4 millones al cierre de 2023, representando el 81% de todos los beneficiarios del sistema. Las pensiones solidarias de invalidez se mantienen con sus antiguos nombres y siguen aplicando a quienes, siendo menores de 65 años, hayan sido declarados con una discapacidad invalidante.