El sistema de protección a la niñez y adolescencia en Chile ha experimentado significativas transformaciones y desafíos a lo largo de los años. Históricamente, el Servicio Nacional de Menores (SENAME) fue el organismo gubernamental centralizado encargado de la administración y ejecución de medidas y sanciones del sistema de responsabilidad penal adolescente, así como de programas para modificar conductas delictivas y fomentar la integración social. Sin embargo, debido a graves problemáticas y críticas, este servicio ha sido progresivamente reemplazado por una nueva institucionalidad, el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia, conocido como Mejor Niñez.
Estructura y Alcance del SENAME y su Red
El Servicio Nacional de Menores se componía de una Dirección Nacional en Santiago y 15 Direcciones Regionales, abarcando desde Arica y Parinacota hasta Magallanes y Antártica Chilena. Contaba con 62 centros de administración directa. Las instituciones que conformaban la red SENAME eran diversas y actuaban en diferentes frentes para garantizar los derechos de niños, niñas y adolescentes en Chile. Estas oficinas, a menudo cofinanciadas entre el SENAME y municipios u otros actores locales relevantes, representaban el órgano de colaboración directa del Ministerio de Desarrollo Social en materias de protección de la infancia.
Programas y Subsistemas del Antiguo Modelo
- Subsistema de Protección Integral a la Infancia Chile Crece Contigo: Dedicado al desarrollo de niños y niñas entre 0 y 9 años, acompañando a las madres durante el embarazo y apoyando a padres y cuidadores con información y materiales.
- Oficinas Locales de Niñez (OLN): Propuesta de oficinas con un enfoque local, establecidas mediante convenios entre municipios y la Subsecretaría de la Niñez. Su función principal es administrar el sistema de alerta temprana, coordinar la oferta de servicios para la niñez y promover activamente los derechos de NNA.
- Línea Telefónica de Fundación Integra: Parte del Subsistema de Protección Integral Chile Crece Contigo, ofrecía un canal de comunicación para padres y cuidadores para consultas sobre crianza y desarrollo infantil.
- Oficinas de Protección de Derechos (OPD): Funcionan en cada comuna, a cargo de la municipalidad u otra institución, siendo responsables de la protección administrativa de los derechos de NNA mediante acciones universales o especializadas.
- Justicia Juvenil y Programas Colaboradores: SENAME supervisaba programas ejecutados por organismos colaboradores clasificados según el tipo de sanción impuesta a adolescentes infractores de ley (privativas o no privativas de libertad).
El Nuevo Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia (Mejor Niñez)
Desde el 1 de octubre de 2021, el organismo encargado de familias de acogida y otros temas de protección es el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia, conocido como Mejor Niñez. Este es un servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia.
Objeto y Principios
El objeto del Servicio es garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos, asegurando la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad. Actúa de acuerdo a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia, garantizando el derecho de acceso a la justicia de forma independiente y ejerciendo sus funciones con un enfoque de derechos, en concordancia con la dignidad humana del niño, niña o adolescente.
Los principios rectores del Servicio incluyen el interés superior del niño, niña o adolescente, la igualdad y no discriminación arbitraria, la autonomía progresiva, la perspectiva de género, la inclusión, la protección social y la participación efectiva.
Sujetos de Atención y Modalidades
El Servicio dirige su acción a niños, niñas y adolescentes. Sin embargo, seguirán siendo sujetos de atención aquellos que tengan dieciocho años o más, siempre que se encuentren bajo cuidado alternativo y cursando estudios, hasta el 31 de diciembre del año en que cumplan veinticuatro años.
Las líneas de acción o modalidades de atención especializada del Servicio incluyen:
- Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, y pericia.
- Intervenciones ambulatorias de reparación.
- Fortalecimiento y vinculación.
- Cuidado alternativo.
- Adopción.
Los programas de protección especializada se diseñan basándose en evidencia técnica y territorial, evaluaciones anteriores realizadas por el Servicio o un tercero, y considerando las evaluaciones de otros organismos del Estado competentes.
Estructura y Funciones
El Director o Directora Nacional ejerce su cargo por cinco años, con posibilidad de una única renovación, y el Servicio cuenta con direcciones regionales en cada región del país. Tanto el Director Nacional como los directores regionales son nombrados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública.
Entre las funciones del Servicio se encuentran:
- Elaborar la normativa técnica y administrativa de programas de protección especializada.
- Colaborar con órganos del Estado y requerir/entregar información.
- Generar procedimientos para recabar periódicamente la opinión de NNA y sus familias.
- Velar por el respeto de los derechos humanos y disposiciones legales.
- Diseñar y desarrollar políticas y programas de capacitación.
- Ejercer acciones para la recuperación de recursos utilizados indebidamente.
- Mantener y administrar un registro de colaboradores acreditados, que estará disponible en su página web y se actualizará anualmente.
Rol de la Familia de Acogida (FAE)
El Servicio Nacional de Menores (Sename) inició la campaña “Más Familia, Más Amor”, con el objetivo de incentivar las postulaciones para ser familia de acogida. Esta modalidad, conocida también como FAE, consiste en cuidar de manera transitoria a niños, niñas y adolescentes que han sido gravemente vulnerados en sus derechos, mientras se trabaja con sus familias de origen o se les encuentra una familia adoptiva. Los postulantes pasan por un proceso de evaluación y una vez que reciben a un niño firman un compromiso que establece las condiciones de acogimiento.
La directora de un programa de acogida expresó que “cuando me preguntan cuántas familias de acogida se necesitan, la respuesta es ‘miles’, porque lo ideal sería que cada uno de los niños, niñas y adolescentes que permanecen en residencias estuviera en una familia de acogida, y actualmente son más de 4 mil los que están en esa situación en todo el país”.
La Experiencia de una Cuidadora: El Caso de Deborah Bailey
Deborah Bailey, periodista, se convirtió en cuidadora de acogida para un niño del Sename, una decisión que implicó un proceso de papeleo engorroso y entrevistas psicológicas. La experiencia de Bailey destaca la complejidad y los desafíos emocionales de ser familia de acogida. Le habían advertido que los niños podían llegar "grises, apagados", y eso fue lo que observó al recibir a Montserrat, una bebé que no emitió ningún sonido por tres días y no se acurrucaba. Con el tiempo, Montserrat empezó a desarrollar su personalidad, aprendiendo a gatear, caminar y jugar. Para Bailey, la niña le dio un nuevo sentido a su vida.
Sin embargo, surgieron preguntas incómodas por parte de amigos y conocidos sobre su relación con la niña, y el deseo de algunos de que la adoptara. La jueza de familia Mónica Jeldres explica que el país no tiene regulada por ley a las familias de acogida, y que la adopción siempre es la última instancia. La familia de acogida, por regla general, no debería en principio poder adoptar, ya que quienes quieren adoptar deben pasar por un proceso distinto. A pesar de su preparación para la separación, Bailey se enfrentó al miedo de no saber quiénes adoptarían a Montserrat, quien fue declarada susceptible de adopción después de dos años y tres meses de cuidado. El plazo promedio de una familia de acogida, especialmente para menores de tres años, no debería ser más de un año y medio, un tiempo que se excede debido a la burocracia del proceso judicial.
Deborah Bailey conoció a los padres adoptivos de Montserrat en una reunión, y sus miedos se disiparon cuando ellos expresaron el deseo de que formara parte de la vida de la niña, algo que no está bajo el protocolo de FAE. Marcelo Sánchez, gerente general de la Fundación San Carlos de Maipo, critica que los modelos no pueden depender de la buena voluntad de las familias y deben estar estandarizados, asegurando una transición gradual y apoyo integral. Él señala que el fondo del problema es que las familias de acogida no han sido verdaderamente integradas a un sistema que involucre a los ministerios de Salud, Educación y Desarrollo Social, y que la oferta de herramientas de crianza para niños con traumas es insuficiente.
Problemáticas y Desafíos del Sistema de Protección
A pesar de los cambios institucionales, persisten graves problemáticas en el sistema de protección a la niñez y adolescencia en Chile. Más de un centenar de menores de edad bajo tutela del Estado han sido víctimas de explotación sexual comercial. Hasta febrero de 2022, el Programa Mi Abogado de la Corporación de Asistencia Judicial (CAJ) había presentado 98 querellas por Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes (ESCNNA), con 115 menores víctimas en estas acciones judiciales.
Casos de Explotación Sexual Comercial
El problema cobró notoriedad con la denuncia de un nuevo caso ocurrido en una residencia de la comuna de Recoleta administrada por Mejor Niñez, lo que vuelve a poner en debate si la creación de este servicio es la solución para los graves abusos. Desde 2012 hasta 2021, la Brigada de Delitos Sexuales (Brisex) de la PDI contabiliza 77 víctimas de ESCNNA bajo el cuidado del Estado, cifra que se dispara a 545 si se consideran los delitos de adquisición, producción y comercialización de material pornográfico infantil.
Los abandonos de las residencias son una de las causas más comunes de la ESCNNA, aunque también existen casos intra-residenciales. En 2020, se detectó que ocho adolescentes abandonaban con frecuencia una residencia del Sename en Antofagasta, siendo forzadas a actos sexuales a cambio de dinero y drogas. En 2021, una situación similar se repitió para otras dos jóvenes en el sur del país.
Verónica Pincheira, coordinadora nacional del Programa Mi Abogado (PMA), considera que la capacitación de los funcionarios es clave para prevenir los abandonos y la vulneración de derechos. La directora de Mejor Niñez, María José Castro, afirma que el nuevo servicio pondrá énfasis en la capacitación y especialización de los profesionales. En 2019, el Sename implementó circulares para organismos colaboradores y de administración directa para abordar hechos delictivos contra NNA.
Salud Mental y Capacitación del Personal
La magistrada Jeldres critica la inexistente oferta en salud mental, a pesar del compromiso de crear Unidades de Cuidado y Rehabilitación Intensiva (UCRI). Denisse Araya, directora de ONG Raíces, subraya la crucialidad del trabajo en salud mental, ya que muchas víctimas han normalizado las vulneraciones. Patricia Muñoz es tajante al afirmar que "el Estado no ha sido capaz de priorizar y atenderles en el ámbito de la salud", y que los abandonos suelen estar asociados al consumo de drogas o problemas de salud mental.
María Pilar Villarroel, jueza del Tercer Juzgado de Familia, asegura que el Estado tiene el deber de contratar personal especializado, no de capacitar al antiguo. La reducción del volumen de NNA en los hogares, mediante Residencias de Vida Familiar, es una solución propuesta por Mejor Niñez, con un tope de 15 menores y 27 profesionales. Sin embargo, se denuncia que estas residencias presentan los mismos problemas de maltrato y denuncias de abuso sexual y violación, pero a menor escala.
Otro factor que impide la mejora de la persecución penal es que el relato de la víctima suele ser insuficiente para que la Fiscalía proceda con la formalización, y los niños, niñas y adolescentes a menudo prefieren no denunciar o no cooperar en las investigaciones.
Opacidad en las Cifras y Casos Emblemáticos
Existió un "caos estadístico" en el SENAME. Según un informe del Ministerio de Justicia, 185 menores murieron entre 2005 y mayo de 2016, pero un reporte de UNICEF reveló que el número de fallecimientos en 2010 era cinco veces el reportado. Analizando anuarios oficiales de 2010 a 2014, se arrojaron 318 fallecimientos, sumando un total de 395 con los de la lista de Justicia. María Estela Ortiz, secretaria ejecutiva del Consejo Nacional de la Infancia, reconocía la complejidad del servicio y el problema de las cifras. Francisco Estrada, abogado experto en infancia, no tiene confianza en las cifras, sugiriendo posibles replicaciones de información.
El caso de Guillermina, de 16 años, quien se ahorcó en un centro del SENAME en 2012, es un ejemplo de la falta de protocolos internacionales para el manejo de menores vulnerables. A pesar de un historial de intentos de suicidio, consumo de alcohol y drogas, y un embarazo adolescente, no recibió atención hospitalaria adecuada tras su reingreso. Su muerte se registró como un "egreso", equiparable a un escape o reinserción.
El "factor Lissette" detonó la crisis por los fallecimientos. Lissette, de 11 años, murió en un centro del SENAME en 2016. A pesar de un historial de maltrato físico y psicológico, abuso sexual y abandono, y episodios de rabia, la falta de capacitación en primeros auxilios de las cuidadoras y la ausencia de protocolos adecuados contribuyeron a su fallecimiento. Se denunció sobremedicación, con un psiquiatra señalando que se le administraba un fármaco en dosis que actuaban como antipsicótico y antidepresivos con efectos adversos en menores. La manipulación de medicamentos en los centros era "poca prolija", y la mayoría de los menores requerían medicación sin la debida atención médica especializada.
Propuestas de Solución
Francisco Estrada propone tres pilares para una solución definitiva:
- Apoyo y seguimiento psiquiátrico adecuado: Necesidad de unidades polivalentes con niños adecuadamente medicados y personal dedicado que también trabaje con las familias.
- Reintegración familiar como objetivo final: Romper el círculo de la pobreza y maltrato, entregando herramientas y acompañamiento a las familias de origen, en lugar de aislar a los niños.
- Defensa jurídica adecuada: Asegurar que los niños vulnerados cuenten con defensores que velen por el cumplimiento del trabajo de todos los actores del proceso, a diferencia de la situación actual donde el niño es "más un trámite burocrático que un sujeto de derecho".
El Consejo para la Infancia, creado por la presidenta Michelle Bachelet, planteaba el cierre del SENAME y una transición a un nuevo servicio, con la esperanza de "dejarlo instalado" antes de 2019.
Requisitos para Postular a Cargos en la Administración Pública (incluyendo cuidadores)
Para quienes aspiren a ser parte de la administración pública en roles relacionados con la protección de la niñez, los requisitos generales señalados en el artículo 12 de la Ley Nº 18.834 sobre Estatuto Administrativo incluyen:
- Ser ciudadano.
- Haber cumplido con la Ley de reclutamiento y movilización, si aplica.
- Tener salud compatible con el desempeño del cargo.
- Haber aprobado la educación básica y poseer el nivel educacional o título profesional o técnico exigido.
- No haber cesado en un cargo público por calificación deficiente o medida disciplinaria.
- No estar inhabilitado para cargos públicos ni hallarse condenado por delito que tenga asignada pena de crimen o simple delito.
Adicionalmente, existen inhabilidades establecidas en el artículo 54 de la ley Nº 18.575 Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, como tener contratos o litigios pendientes con el Servicio, o ser cónyuge, hijo, adoptado o pariente de autoridades directivas del Servicio hasta el nivel de Jefe de Departamento. También, no haber sido condenado con la pena de inhabilitación absoluta perpetua para cargos o profesiones que involucren una relación directa y habitual con personas menores de edad (Ley Nº 20.594).
El proceso de postulación implica una evaluación curricular de antecedentes de formación, educación y experiencia. Se genera un filtro para obtener un ranking de candidatos aptos, y se realizan preguntas sobre la motivación, discapacidad y experiencia previa con SENAME. Para postular, se requiere registrarse en el portal de Empleos Públicos, completar el Curriculum Vitae del Portal y adjuntar los documentos solicitados.