Contexto y Origen del SENAME
El Servicio Nacional de Menores (SENAME) es un organismo gubernamental centralizado en Chile, que actúa como colaborador del sistema judicial y depende del Ministerio de Justicia. Sus funciones principales incluyen la protección de derechos de niños, niñas y adolescentes, así como la regulación y el control de los procesos de adopción en el país. El SENAME fue creado mediante el Decreto de Ley N° 2.465, emitido el 10 de enero de 1979, el cual constituye su Ley Orgánica y fue publicado en el Diario Oficial el 16 de enero del mismo año. Un decreto supremo del 5 de diciembre de 1979 estableció su planta, y el SENAME inició oficialmente sus funciones el 1 de enero de 1980.
Chile es firmante de la Declaración Universal de los Derechos del Niño, cuyo objetivo es defender los derechos infanto-juveniles. Sin embargo, a lo largo de la existencia del SENAME, se ha observado que estos derechos no han sido protegidos de manera integral.
Problemáticas Estructurales y Operativas
Infraestructura y Percepción Social
La infraestructura de los centros puede influir significativamente en la percepción psicológica propia de los menores y en la imagen que la institución proyecta a nivel nacional. Según varias opiniones de padres y jóvenes externos al SENAME, la institución es identificada con una sola palabra: “Cárcel”, en lugar de un “hogar”, que sería su fin primordial. Tomando como ejemplo la situación en España, los "centros de menores" a menudo son percibidos como lugares acogedores, donde los niños sienten la confianza para invitar a sus compañeros de clase a celebrar sus cumpleaños o simplemente por gusto.
Deficiencias en la Educación y Reinserción Laboral
Una problemática recurrente es que no todos los niños o jóvenes bajo la tutela del SENAME poseen el privilegio de la educación, lo que a menudo provoca un retraso escolar significativo en ellos. Un ejemplo de esto se evidencia en la noticia "SENAME Lanza programa de reinserción laboral para jóvenes infractores de ley", publicada el 14 de julio del 2015 por la página oficial del SENAME. Este programa, aunque valioso, parece tener como objetivo principal la integración de los jóvenes como fuerza laboral, es decir, se preocupa solamente de que el menor ingrese al sistema laboral sin encargarse de que termine su educación, negándoles así el derecho a proyectarse educativamente.
Internación Prolongada y Desarrollo Infantil
Otro dilema importante es la prolongada internación de jóvenes en el SENAME. Según la Corporación Administrativa del Poder Judicial, "Por cada 3 meses que un niño de corta edad reside en una institución pierde un mes de desarrollo". Esto implica que el desarrollo de un infante se ve inevitablemente perjudicado por las estancias prolongadas en estos centros.
Relación con Monitores y Falta de Programación Clara
Existe una mala relación entre monitores y jóvenes en los centros, lo que marca una gran distancia entre ambos. Esta dinámica provoca que las actividades realizadas se basen en lo que los monitores creen que se necesita, y no en lo que los jóvenes realmente desean. Además, la información disponible a menudo solo muestra imágenes de estas actividades, sin presentar objetivos específicos o programaciones que demuestren su adecuada implementación.
Crisis y Denuncias de Vulneración de Derechos
El sistema de protección de menores en Chile ha sido objeto de severas críticas y denuncias por la vulneración sistemática de derechos.
El Caso de Guillermina (2012)
Un caso emblemático de la crisis fue el de Guillermina, una joven de 16 años, quien llegó a "medio vestir" y con dinero al Centro de Protección Alborada del Servicio Nacional de Menores, llevada por un policía a las 04:19 de la mañana. Guillermina, originaria de una zona rural con alta concentración indígena del sur del país y con un historial de consumo de alcohol, drogas y depresión, además de un embarazo adolescente cuyo bebé fue dado en adopción, se resistió violentamente a su reingreso, forcejeando y arrojando objetos al personal. Cuando lograron calmarla, la acostaron en la parte baja de un camarote. Menos de media hora después, Guillermina fue encontrada colgada con sus propios cordones. No era la primera vez que intentaba suicidarse.
Contrario a todo protocolo internacional de manejo de menores vulnerables, Guillermina no fue llevada a un hospital para verificar qué tipo de sustancia la tenía en ese estado y estabilizarla, ni para un chequeo completo tras llegar "a medio vestir". La única lesión constatada, según el abogado querellante Oliver Pérez, fue una herida en su rodilla, registrada en un papel suelto de la policía. La querella por cuasidelito de homicidio presentada por su familia no prosperó, y la muerte de Guillermina, ocurrida en agosto de 2012, quedó registrada como un "egreso" más en la larga lista de fallecimientos del sistema. Este caso, lamentablemente, no parece ser una excepción en un sistema que María Estela Ortiz, secretaria ejecutiva del Consejo Nacional de la Infancia, describió como "en estado terminal".
Caos Estadístico y Falta de Transparencia
La falta de claridad en las cifras de menores vulnerables fallecidos bajo la tutela del Estado es un problema persistente. Según un informe del Ministerio de Justicia, solicitado por el diputado René Saffirio, 185 menores murieron entre 2005 y mayo de 2016. Sin embargo, un reporte de UNICEF reveló que el número de fallecimientos durante 2010 fue cinco veces superior al reportado. El gobierno chileno aclaró entonces que la cifra del Ministerio solo incluía a los menores del área de "protección", que vela por los derechos de niños vulnerados cuyas familias no están capacitadas. El sistema chileno se divide en dos grandes áreas: "protección" y una segunda parte que se encarga de recibir a niños infractores de la ley.
Un análisis de BBC Mundo de los anuarios oficiales del Sename entre 2010 y 2014 arrojó 318 fallecimientos, los que, sumados a los 77 correspondientes a ese período de la lista entregada por Justicia, darían un total de 395. No obstante, el número oficial no parece confiable ni siquiera para quienes lo publicaron. "Hay un problema de cifras, esa es una realidad. Pero es parte de la complejidad del servicio", explicó Estela Ortiz. El diputado Saffirio señaló que "El Estado de Chile no cumple con sus compromisos internacionales en materia de infancia, ni siquiera sabe cuántos niños hay en sus establecimientos y mucho menos cuántos de ellos han fallecido y cuáles son sus causales". Saffirio, quien presidió una comisión investigadora del Congreso sobre las irregularidades del SENAME y presentó un informe con 200 medidas urgentes que "Ninguna se han cumplido", renunció a su partido por "falta de apoyo" en las investigaciones.
Francisco Estrada, abogado experto en infancia y exdirector del SENAME, también expresó su desconfianza: "No tengo ninguna confianza en las cifras. Es posible que esté replicada la información. Por ejemplo, si un niño ingresó a distintos programas y murió, su muerte será contabilizada como egreso en todos ellos".
Personal sin Capacitación y Maltratos
Más allá de los números exactos, las investigaciones han puesto en evidencia un sistema en el que los niños vulnerables son cuidados por personal sin ninguna capacitación, ni siquiera en primeros auxilios, y que ha recibido quejas por maltratos, sobremedicación y negligencia. Estela Ortiz enfatizó que "Este no es un tema sólo del servicio, sino del conjunto de la sociedad, porque durante 25 años el gobierno, el Legislativo, el Poder Judicial, la sociedad en su conjunto no se ha hecho cargo de los niños. Y en el caso especial de estos niños, menos todavía porque son los más pobres de los pobres. No marchan, no votan, no exigen". Sin embargo, a partir de una seguidilla de muertes cuestionadas, estos niños comenzaron a tener rostro.
El Factor "Lissette" (2016)
Actualmente, más de 8.000 niños han sido separados de sus familias y están internados en centros del SENAME, constituyendo los casos más "críticos" según Ortiz, sin considerar otros programas dependientes del Servicio. El Servicio Médico Legal, a solicitud del diputado Saffirio, determinó variadas causas de muerte que sorprenden por su grado de violencia. Entre ellas, lactantes o preescolares ahogados con sus propios fluidos (gástricos o respiratorios), menores muertos por golpes en la cabeza al caer de altura, homicidios y suicidios por ahorcamiento.
La causa "indeterminada" de la muerte de Lissette fue precisamente la que detonó la crisis por los fallecimientos. De sus 11 años, Lissette pasó más de la mitad entrando y saliendo de centros del SENAME. Desde los 5 años, la justicia determinó que sus padres no estaban capacitados para hacerse cargo de ella, y la evaluación del SENAME incluyó maltrato físico y psicológico, además de abuso sexual y abandono. Aun así, Lissette escribía cartas a su madre pidiéndole volver a casa, expresando: "Ya luego quiero salir de este Sename, porfa, porque tengo mucha pena. Aquí me falta un pedacito de mi corazón y eres tú, mamá".
En el centro donde estaba internada, Lissette era conocida por sus episodios de rabia, sus "pataletas" y una fuerza que ni cinco "tías" (cuidadoras) podían contener. El lunes 11 de abril, pasadas las 20 horas, las cuidadoras pensaron que la crisis de Lissette era otra de sus "pataletas". Sin embargo, no fue así. Según el testimonio de una cuidadora al programa "Contacto", en medio de una crisis, la niña se golpeó la cabeza y comenzó a sangrar. Al intentar levantarla del suelo, se dio cuenta de que se había desvanecido. La cuidadora señaló: "Ya es parte de la pega (trabajo) que lo que no es normal pasa a ser normal. Por eso es que no se le tomó el peso en realidad a lo que podía pasar". Ni ella ni su compañera a cargo de las 20 niñas de esa casa tenían conocimientos en primeros auxilios, ni estudios superiores o técnicos. Para cuando se dieron cuenta de la gravedad, intentaron reanimarla, buscaron a los bomberos y llamaron a los servicios de emergencia, pero Lissette ya estaba muerta.
Nuevamente, no se aplicó ningún protocolo acorde con los parámetros internacionales. Estela Ortiz confirmó que "La institución no tiene protocolos ni normas de primer nivel. Ese es uno de los grandes problemas; no hay sistema de acreditación, no hay normativas con altos estándares para todos igual". La entonces directora del Sename, Mariela Labraña, comunicó el fallecimiento a la prensa, atribuyéndolo a una "crisis emocional" causada porque un "familiar muy cercano" no la visitó el domingo. Esta explicación fue considerada poco satisfactoria y ética, lo que finalmente le costó el puesto.
Se aplazó para para marzo la formalización por la muerte de Lissette Villa
Sobremedicación y Falta de Atención Psiquiátrica
El psiquiatra Rodrigo Paz, parte de la querella por la muerte de Lissette, afirmó a BBC Mundo: "Mi impresión clínica es que Lissette estaba sobremedicada". El médico explicó que se le administraba un fármaco (benzodiazepina) que, en dosis bajas, funciona como estabilizador del ánimo, pero en la cantidad que recibía Lissette, actuaba como antipsicótico. Además, la menor estuvo "expuesta a antidepresivos por años", a pesar de que, con la excepción de la fluoxetina, no está demostrado que hagan efecto en niños. Por el contrario, la sertralina, otro fármaco que tomaba Lissette, puede tener un efecto adverso en menores, volviéndolos "más agresivos, impulsivos e irritables".
Francisco Estrada aseguró que la "poca prolijidad" en la manipulación de este tipo de medicamentos en los centros es "generalizada". Describió que "El stock está en cualquier parte, cualquiera lo manipula. Y hay problemas graves con la dosificación. Los adolescentes ya saben simular, dejar la pastilla debajo de la lengua y si no hay personal especializado que se los suministre, no sabemos si se están tomando efectivamente las dosis". El problema es grave, considerando que la mayoría de los menores requieren medicación. El senador Alejandro Navarro declaró que "El 63% de los niños están con tratamiento farmacológico y más de 3.000 niños están sin la debida atención medica de personal especializado. Hay que llevarlos a un centro asistencial infantoadolescente de manera urgente".
La situación se extiende más allá de las puertas del SENAME. Estrada señaló que "Chile tiene la tasa de suicidio adolescente más alta de la región [América Latina] y no tiene camas para hospitalización psiquiátrica infantojuvenil". A pesar del historial de Guillermina de consumo de alcohol, drogas y depresión, nunca fue diagnosticada con ninguna patología psiquiátrica grave. Ortiz explicó que "Hay pocos psiquiatras infantojuveniles y, de esos pocos, la gran mayoría prefiere trabajar en el sector privado; entonces tenemos regiones donde simplemente no hay".
El informe de la PDI reveló que el 37,3% de los residentes del SENAME padece alguna enfermedad psiquiátrica, un 14,2% presenta alguna patología médica, un 13,9% sufre una enfermedad crónica, un 0,4% está en estado terminal o en evidente riesgo vital y un 19,8% presenta algún tipo de discapacidad. Sorprendentemente, 42 centros no tienen un encargado de salud, y en los 198 que sí lo tienen, la función es ejercida por funcionarios que no cumplen el perfil necesario, con 55 centros donde la labor la realiza un técnico de un área distinta a la salud. Además, en 159 centros (el 66,3% del total), "la persona encargada de la administración de los fármacos en jornada diurna es un educador de trato directo sin la formación profesional ni técnica en el área de la salud", siendo que a un educador solo se le exige cuarto medio rendido para ser contratado. Una investigación de CIPER de 2016 ya había constatado cómo los fármacos se suministran sin ningún control a los niños y adolescentes del SENAME, a menudo como paliativo para contenerlos. Esta dramática situación se agrava, ya que el 93,8% de los centros del SENAME “no cuenta con las condiciones estructurales necesarias para el cuidado de residentes con perfil clínico y/o de casos complejos”.
Informe PDI: Violencia Sistemática y Abusos (2017-2018)
Un lapidario informe de la PDI de 2017, que investigó 240 hogares de menores, concluyó que "El Estado de Chile viola sistemáticamente los derechos de los niños que están bajo su tutela". En el 100% de los centros administrados directamente por el SENAME y en el 88% de los gestionados por particulares, se constataron 2.071 abusos, de los cuales 310 tenían connotación sexual. Este informe policial fue entregado a la Fiscalía en diciembre de 2018 con copia al gobierno, pero no se hizo público.
La muerte de Lissette Villa en abril de 2016 conmovió al país y movilizó a la Fiscalía, al Poder Judicial y al Ministerio de Justicia para detener los abusos en los hogares del SENAME, pero "eso no pasó". El mismo documento de la PDI indica que en el 100% de los centros que dependen directamente del SENAME se han cometido “de manera permanente y sistemática acciones que lesionan los derechos de los niños, niñas y adolescentes”. CIPER accedió a este informe de 257 páginas, un resumen de la extensa investigación contenida en 28 tomos, realizada por un equipo de la PDI a petición del fiscal regional de Los Lagos, Marcos Emilfork, quien investiga las 1.313 muertes en centros del SENAME entre 2005 y 2016. El diputado René Saffirio, quien reveló la existencia del informe en julio de 2019, cuestionó la falta de publicación y solicitó la renuncia del ministro de Justicia, Hernán Larraín, quien por su parte descartó haber conocido el documento.
El reporte de la PDI, mucho más completo que uno anterior de la ONU (que visitó solo cuatro residencias), consideró 240 de un total de 241 hogares en todo el país, dando cuenta de los cerca de 6.500 niños que el SENAME tiene en el sistema de residencias. Por ello, es especialmente grave que la PDI haya constatado que la violación sistemática de derechos se ha cometido en el 100% de los hogares administrados directamente por el SENAME. El informe desglosa las vulneraciones graves de derechos: 432 maltratos por parte de adultos, 1.265 maltratos entre pares, 53 maltratos por parte de familiares al interior de los recintos, 123 abusos sexuales cometidos por adultos y 187 abusos sexuales cometidos entre menores. En junio de 2018, la Fiscalía ordenó a la Fuerza de Tarea Sename (equipo de la PDI) elaborar un informe resumen de sus hallazgos, identificando 40 menores con “alta complejidad médica” y “posible riesgo vital”, situación que fue informada en mayo de 2018 al Ministerio de Justicia, al SENAME y al Ministerio de Salud para salvaguardar su integridad.
El equipo de la PDI también constató que en al menos 88 residencias se denunciaron menos abusos de los que efectivamente se habían producido, y la mayoría de los directores de los centros no contaban con información anterior a 2017 sobre vulneraciones graves de derechos. Buena parte de los maltratos por adultos se produjeron en los Centros de Internación Provisoria (CIP) y los Centros de Internación en Régimen Cerrado (CRC), destinados a adolescentes procesados por la justicia. En los Cread (Centro de Reparación Especializada de Administración Directa) hubo 105 maltratos de adultos, y en los hogares de organismos colaboradores que atienden a adolescentes se produjeron otros 137 casos. Se contabilizaron 310 abusos con connotación sexual, 123 por adultos (92 en hogares colaboradores, 21 en Cread, 10 en otros centros) y 187 por otros menores (62% en residencias de organismos colaboradores para adolescentes). El informe policial es categórico: “Estas acciones de vulneración de derechos contra niños, niñas y adolescentes se han instalado dentro de la dinámica de funcionamiento propia de los centros”.
Además, un 62,9% de los hogares (151) presentaban casos de “deserciones del sistema”, cifra que crece al 76,2% si se excluyen las residencias para lactantes y discapacitados. A pesar de los protocolos prioritarios fijados por el SENAME para asegurar un piso mínimo de resguardo, el equipo policial estableció que “el 44,5% de los centros no cumplen con los protocolos mínimos exigidos por el Sename”. Los resultados son alarmantes: el 72,9% de los centros a nivel nacional no cuenta con protocolo ante conductas suicidas, y un 76,7% no cuenta con protocolo para “sujeción y contención física frente a desajustes conductuales”. Esto es crítico, ya que la muerte de Lissette Villa fue precisamente por errores en la contención de una crisis. La gran mayoría de los hogares tampoco contaba con un protocolo de acción ante el fallecimiento de un menor. El SENAME, dependiente del Ministerio de Justicia, debe fiscalizar estos protocolos, lo que plantea la pregunta de por qué no lo ha hecho.
Aunque el 98,3% de los centros recibe fiscalización periódica por parte del SENAME, estas supervisiones son “coordinadas de manera previa”. Los tribunales de familia también deben fiscalizar los centros al menos cada seis meses, pero la PDI confirmó que dos hogares solo recibieron visitas anuales.
Hacia una Nueva Institucionalidad: Propuestas de Reforma
Proyecto de Rediseño Institucional
Un proyecto de reforma sometido a consideración propone un rediseño institucional que contempla la creación del Ministerio de la Niñez y Adolescencia. Este proyecto mantendría el Servicio Nacional de Menores, pero modificando sus funciones y su nombre. El proyecto contiene un doble articulado: por un lado, busca fijar la ley del Ministerio de la Niñez y Adolescencia, y por otro, modificar la actual Ley Nº 2.465, que se refiere a la creación del SENAME y su dependencia al Ministerio de Justicia.
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Artículo 1°: Créase el Ministerio de Niñez y Adolescencia, en adelante “el Ministerio”, como una Secretaría de Estado encargada de colaborar con el Presidente de la República, en el diseño, coordinación y evaluación de las políticas, planes y programas destinados a promover una nueva perspectiva a nivel nacional y/o nivel país sobre lo que es la institución SENAME.
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Artículo 2°: Modificar la Ley 2.465 artículo 1° que se refiere a la creación del Servicio Nacional de Menores como un organismo dependiente del Ministerio de Justicia logrando separarlo de este, es decir, que el SENAME sea un organismo dependiente del Estado accediendo a un mayor presupuesto y teniendo mayor independencia en la creación de programas de ayuda a los niños y adolescentes.
Pilares para una Solución Definitiva
Según el análisis de Francisco Estrada, una solución definitiva al problema se basa en tres pilares fundamentales:
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Apoyo y seguimiento psiquiátrico adecuado: Se necesitan "unidades polivalentes, con niños adecuadamente medicados, con personal dedicado que también trabaje con las familias y no que las aísle".
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Retorno a las familias de origen: El objetivo final debe ser que los niños vuelvan con sus familias de origen. Estrada argumenta que "Los niños son internados por pobreza. Vienen de padres que en su infancia también fueron maltratados y la solución no es quitárselos, sino que romper el círculo. Entregarles herramientas, acompañarlos". Sin embargo, quienes toman las decisiones "muchas veces tienen muy baja formación, en un caso complejo no saben qué hacer y la decisión más fácil es internar al niño". Estela Ortiz coincide, señalando que "No hay ningún niño en la institución Sename del 50% del nivel económico más alto del país, a pesar de que el abuso sexual y la violencia es algo transversal. ¿No hay una estigmatización de la pobreza también?".
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Defensa jurídica adecuada: Es necesario que los niños cuenten con una defensa jurídica adecuada "que vele porque todos los actores del proceso hagan su trabajo". Existe una diferencia sustancial entre los menores "infractores de ley", que cuentan con "muy buenos defensores", y aquellos que llegan a los tribunales de familia vulnerados. Estos últimos son a menudo atendidos por "un abogado muy joven, para el que muchas veces el niño es más un trámite burocrático que un sujeto de derecho".
Cierre del SENAME y Transición
A mediano plazo, el Consejo para la Infancia tiene la intención de cerrar el SENAME y realizar una transición hacia un nuevo servicio, que Estela Ortiz espera "dejar instalado" en este gobierno, es decir, antes de 2019. Sin embargo, "el problema es que los niños no pueden esperar".
El informe policial es el último eslabón de una "cadena siniestra de reportes" elaborados por diversas instituciones a lo largo de siete años. En esta cadena destacan el Informe Jeldres (investigación del Poder Judicial y Unicef), dos comisiones de diputados, una Misión de Observación del Sename en 2017 y varios informes de la Contraloría, además del reporte de la ONU y ahora el de la PDI. Tras cada informe, la autoridad ha anunciado medidas, sanciones y reformas. La dificultad de las autoridades del segundo gobierno de Michelle Bachelet para entregar cifras precisas de fallecimientos motivó la investigación penal del fiscal Marcos Emilfork. Varias instituciones deben responder públicamente por este desastre, no solo el SENAME, sino también el Poder Judicial, que queda en entredicho al no haber constatado estas vulneraciones sistemáticas en las visitas de los jueces de familia.