El mercado de capitales en Colombia ha experimentado un nivel de maduración y crecimiento considerable en las últimas décadas, siendo el modelo económico impuesto por la Constitución del 91 el que sentó las bases para este desarrollo. Hoy, treinta años después, es indiscutible el papel protagónico que los Fondos de Pensiones Obligatorias (FPO) tuvieron en este proceso.
La Constitución de 1991 adopta como principio rector la gestión privada y descentralizada de la Seguridad Social en el país. Para ello, se crearon las administradoras de fondo de pensiones y cesantías (AFP) como entidades especializadas encargadas de la gestión de los ahorros individuales de sus afiliados. Tras la entrada en operación de los FPO en 1994, las AFP empezaron a recibir una cantidad de recursos cada vez más importantes, los cuales fueron invertidos en gran medida en el mercado bursátil colombiano, siendo estos recursos protagonistas en el proceso de madurez del mercado.
Además de la dinamización del proceso de capitalización del mercado, las AFPs le dieron un impulso muy importante al mercado de renta fija público en el país, convirtiéndose en el principal tenedor de títulos de tesorería de la nación y haciendo de este mercado el más líquido y profundo del país.
Similarmente, la administración de recursos por parte de las AFP hizo necesario el perfeccionamiento del marco normativo y regulatorio para su operación, por lo que la Ley 1328 de 2009 introdujo el esquema de multifondos, lo cual incentivó la mayor demanda de acciones de empresas locales con fines de diversificación de portafolio por parte de estas entidades. Muestra de esto es el incremento en la participación de estos activos en la composición de portafolio de las AFPs, el cual pasó de un 15% en 2006 a un 35% en 2020.
Estos cambios motivaron a su vez la modernización en la infraestructura del mercado de valores e impulsaron la sofisticación del mercado con una mayor y creciente demanda de instrumentos derivados, los cuales en 2020 representaron un 74,3% del monto total del portafolio de inversiones del mercado, según datos de la Superintendencia Financiera.
Rentabilidad y Concentración en el Sistema de Pensiones
Sin embargo, y pese a estos efectos positivos, es natural preguntarse si la rentabilidad acumulada efectiva anual del 0,87% (desde el inicio de operaciones en mayo de 1994 al 31 de marzo de 2020) es suficiente para asegurar que los trabajadores cuenten con un mayor capital al momento de pensionarse. ¿Será que la configuración del mercado que desde sus inicios se caracterizó por ser altamente concentrada está influyendo en la valorización de los fondos de retiro de los trabajadores?
Una mirada al pasado revela que de las 16 administradoras de fondos de cesantías que existían antes de la entrada en vigor de la Ley 100, solo nueve se convirtieron en FPOs. En 2012 ese número se redujo a seis y a la fecha operan solo cuatro, las cuales tienen un poco menos de 17 millones de personas afiliadas, lo cual representa el 71,3% y administran más del 60% de los fondos. Esto se suma al hecho de que las tasas de administración cobradas a los trabajadores por operar sus cuentas están entre las más altas del mundo.
Hoy, después de un poco menos de 30 años de operación de las AFPs, es importante poner en discusión si hay deficiencias de naturaleza estructural que deben ser corregidas.
Marco Normativo y Evolución del Fondo Nacional de Ahorro
El análisis sobre la constitución de los fondos de pensiones en Colombia también debe considerar la evolución de entidades como el Fondo Nacional de Ahorro (FNA). La Ley 432 de 1998 transformó la naturaleza jurídica del Fondo Nacional de Ahorro, estableciendo que su objeto principal sería facilitar el acceso de los trabajadores a la adquisición de vivienda y a la financiación de estudios superiores, a través de la administración de las cesantías.
Naturaleza Jurídica y Objeto del FNA
El Fondo Nacional de Ahorro, al transformarse, continuó denominándose Fondo Nacional de Ahorro. Su objeto principal se centró en facilitar el acceso de los trabajadores a la adquisición de vivienda digna y a la financiación de estudios superiores. Este objetivo se alinea con el derecho de los colombianos a tener una vivienda digna y se complementa con la posibilidad de administrar recursos para la educación.
Funciones y Recursos Financieros
Las funciones del FNA incluyen la administración de las cesantías de servidores públicos y trabajadores del sector privado, así como la otorgación de créditos para vivienda y educación. Los recursos financieros del Fondo provienen principalmente de las cesantías de sus afiliados, así como de operaciones crediticias y de inversión.
Afiliación y Transferencia de Cesantías
La Ley 432 de 1998 estableció el marco para la afiliación de servidores públicos al FNA y la transferencia de sus cesantías. De igual manera, contempló la afiliación de trabajadores del sector privado. La norma también abordó aspectos como las acciones de cobro en caso de incumplimiento por parte de los empleadores.
Protección contra la Pérdida del Valor Adquisitivo y Tasas de Interés
En cuanto a la protección contra la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, el FNA busca garantizar la rentabilidad de los recursos de sus afiliados. Los intereses sobre cesantías se rigen por la normativa aplicable, buscando beneficiar al trabajador.
Debates Constitucionales y Legales en Torno al Sistema de Pensiones
La constitución y operación de los fondos de pensiones y cesantías en Colombia ha estado marcada por debates legales y constitucionales. Se ha discutido si la configuración del mercado, caracterizado por su concentración, influye en la valorización de los fondos de retiro de los trabajadores.
Concentración del Mercado y Rentabilidad
Se observa una alta concentración en el número de administradoras de fondos de pensiones. La reducción de administradoras y la afiliación de un gran número de personas a pocas entidades plantea interrogantes sobre la competencia y el impacto en las rentabilidades para los afiliados.
Tasas de Administración y Deficiencias Estructurales
Las tasas de administración cobradas por las AFPs han sido objeto de análisis, siendo consideradas entre las más altas a nivel mundial. Tras casi 30 años de operación, surge la discusión sobre si existen deficiencias estructurales en el sistema que requieren correcciones.
Aspectos Legales de la Ley 432 de 1998
La Ley 432 de 1998, que modificó aspectos del Fondo Nacional de Ahorro, fue objeto de análisis constitucional. Se debatió su constitucionalidad en relación con principios de igualdad y el rol del Estado en la intervención económica. Se afirmó que el FNA no es un nuevo competidor en el mercado, sino una entidad con objetivos propios y una trayectoria desde 1968.
Se argumentó que la transformación del Fondo y la ampliación de sus funciones, como la administración de fondos de cesantías y la posibilidad de otorgar créditos para vivienda y educación, estaban acordes con la Constitución y buscaban beneficiar a los afiliados.
Inembargabilidad y Regímenes Legales
La inembargabilidad de los aportes a los fondos de cesantías y pensiones, así como la presencia de diferentes regímenes legales para el cobro de obligaciones, han sido temas de discusión legal. Se ha buscado desestimular el incumplimiento por parte de los empleadores y asegurar la protección de los derechos de los trabajadores.
La Seguridad Social y el Derecho a la Pensión
El derecho a la seguridad social y a la pensión es fundamental y está consagrado en la Constitución. Se ha debatido la aplicación de normas relacionadas con la prescripción de acciones laborales y el reconocimiento de derechos pensionales, buscando garantizar condiciones mínimas de vida digna para los trabajadores y sus familias.
Se ha enfatizado que el derecho a la seguridad social es irrenunciable y que las normas deben interpretarse de manera que se proteja al trabajador, quien es la parte más necesitada en la relación laboral. La protección contra la pérdida del valor adquisitivo de la moneda y la garantía de una rentabilidad apropiada a los afiliados son aspectos clave en la administración de estos fondos.