Uruguay se destaca en América Latina por haber desarrollado tempranamente un sistema de seguridad social con el fin de apoyar a sus ciudadanos ante diversos eventos como enfermedad, maternidad/paternidad, pérdida de empleo, vejez y fallecimiento. En el caso particular de la protección frente a riesgos de invalidez, vejez y sobrevivencia (IVS), el sistema busca evitar situaciones no deseadas como la pobreza entre personas que no pueden generar un ingreso en el mercado laboral o se encuentran en su etapa pasiva, además de facilitarles suavizar su consumo a lo largo de la vida.
Orígenes y la Reforma de 1995
En el año 1995, la seguridad social en Uruguay experimentó una profunda transformación, pasando de un régimen solidario y de reparto a un sistema mixto. Esta reforma, implementada a través de la Ley 16.713, combinó un subsistema de reparto con otro de capitalización individual. El cambio fue impulsado por el envejecimiento demográfico y las modificaciones en el mercado de trabajo. Además, la reforma modificó los principales parámetros del sistema público de reparto y aspectos clave de la gestión, creándose un registro de historia laboral.
Funcionamiento del Sistema Mixto de Pensiones
Aportes Obligatorios y Organismos Gestores
En el sistema uruguayo, todos los trabajadores están obligados a aportar al fondo solidario, gestionado por el Banco de Previsión Social (BPS). Este organismo es el encargado de recibir dicho aporte y pagar las pensiones de vejez o invalidez. Además, muchos trabajadores también están obligados a aportar a una AFAP (Administradoras de Fondos de Pensiones), que son empresas que invierten el dinero y generan ganancias para las cuentas de los usuarios. Aquellos trabajadores que no tienen esta obligación, tienen la opción de cotizar voluntariamente a una AFAP.
En cualquier caso, ya sea aportando en una AFAP o en el BPS, el trabajador deriva al sistema de pensiones el 15% de su salario. El monto específico que se destina a cada organismo (privado o público) depende de la renta del trabajador. Cabe destacar que el 38% de los afiliados al sistema privado cotizan en la AFAP que es del Estado, denominada “República”.
Requisitos para el Acceso a una Prestación Contributiva
Desde la reforma, para retirarse del mercado de trabajo y acceder a una prestación contributiva, se necesita tener un mínimo de 60 años de edad y 35 años de servicio. Las estimaciones realizadas sugieren que existe un alto riesgo de que un porcentaje muy significativo de los trabajadores registrados no logre alcanzar esta exigencia. El salario básico para jubilar está definido a través de una fórmula específica: es el máximo entre el promedio de remuneraciones de los últimos diez años y el promedio mensual de los últimos veinte años.
Pensiones No Contributivas: El Programa Asistencia a la Vejez
Existe también un sistema de pensiones no contributivas a través del Programa Asistencia a la Vejez, gestionado por el Ministerio de Desarrollo Social. Pueden acceder a este beneficio las personas que, antes de cumplir 70 años de edad, hayan estado amparadas a dicho programa y mantengan las condiciones que les permitieron acceder. Deben ser habitantes de la República, con al menos 10 años de residencia en el país entre los últimos 20 años.
Para los familiares obligados que conviven con el beneficiario, los ingresos líquidos promedio deben ser menores a 4 BPC (Base de Prestaciones y Contribuciones) por persona. En caso de superar este tope, por el excedente se deducirá el 33% al monto de la pensión. Esta es una pensión mensual de la que se deduce lo correspondiente a ingresos propios y/o de familiares obligados. Es importante señalar que, si no se cobra la pensión por tres meses consecutivos, los recibos caducarán. Si el período de ausencia es menor o igual a 30 días, con aviso previo y justificación, el pago de la prestación no se verá afectado.
Desempeño y Efectividad del Sistema de Pensiones Uruguayo
Cobertura del Sistema
Una forma de evaluar la efectividad de estos sistemas es medir el acceso que la población tiene al mismo (cobertura), así como si las prestaciones aseguran un nivel suficiente de consumo (suficiencia). Respecto a la cobertura, esta se suele analizar en dos momentos: cuando el individuo se encuentra activo y contribuye al sistema de seguridad social (cobertura en etapa activa), y en el momento en que se perciben los beneficios cuando el individuo es pasivo, ya sea por motivos de edad o de tener una incapacidad que no le permite participar del mercado laboral (cobertura pasiva).
La cobertura de la población activa ha aumentado en los últimos 15 años, sobrepasando ampliamente los niveles observados durante los años noventa. Mientras que en 2004 el 61% de la población económicamente activa se encontraba cubierta por el sistema de seguridad social, en 2017 esta proporción aumentó casi 20 puntos porcentuales, llevando el nivel de cobertura al 80% de este grupo de población. La cobertura de personas mayores de 65 años también ha aumentado en los últimos años, aunque esta ya se encontraba previamente en niveles elevados. La mayor cobertura en la vejez responde fundamentalmente al aumento de las jubilaciones, producto, en parte, de la Ley 18.395 de noviembre de 2008 que flexibilizó las condiciones de acceso, y al aumento de las pensiones no contributivas.
Suficiencia de las Prestaciones
Otro elemento fundamental que da cuenta del desempeño de un sistema de seguridad social es la suficiencia de las prestaciones que sirve respecto a las posibilidades de consumo de la población cubierta. El índice de revaluación de pasividades refleja la dinámica de los ajustes que se han otorgado a las prestaciones de IVS en el tiempo. El artículo 67 de la Constitución establece que “los ajustes de las asignaciones de Jubilación y Pensión no podrán ser inferiores a la variación del Índice Medio de Salarios, y se efectuarán en las mismas oportunidades en que se establezcan ajustes o aumentos en las remuneraciones de los funcionarios de la Administración Central”.
Las pasividades han registrado aumentos ininterrumpidos desde el año 2004 y han acumulado un crecimiento del 65% en términos reales entre ese año y 2019. A su vez, si se extiende el análisis y se calcula la variación acumulada desde que se aprobó la reforma constitucional de 1989, el índice aumentó un 86% en términos reales. Por otra parte, con el fin de priorizar a aquellos beneficiarios de menores recursos, a partir de 2008 se comenzaron a aumentar los mínimos jubilatorios, pasando de 1,25 BPC en 2008 a 3 BPC en julio de 2019.
Si se analiza la evolución de la pasividad mínima en relación a la del Salario Mínimo Nacional (SMN), el cual ha crecido fuertemente en los últimos tiempos, se observa cómo la pasividad mínima pasó del 53% al 84% del mismo entre 2008 y 2018. Esto implica que un trabajador que percibió durante su etapa activa un SMN y se retira a los 60 años de edad y 30 años de trabajo, va a percibir la jubilación mínima con una tasa de reemplazo del 84%, en lugar de la tasa de reemplazo mínima general del 45% que establece la normativa. Si además se considera el SMN en términos líquidos, es decir, descontando los aportes personales a la seguridad social (15% de aportes por Montepío), la tasa de reemplazo asciende al 98%.
Este aumento significativo en el poder adquisitivo de las pasividades ha permitido que las personas adultas mayores tengan niveles de pobreza sustancialmente menores a los del promedio de la población y que la reducción de su incidencia haya sido más pronunciada. En efecto, en 2006 el porcentaje de personas pobres de 65 años y más era la mitad del promedio de la población, mientras que en 2018 esta relación se redujo a un sexto. A su vez, si se analiza la distribución de la población adulta mayor por quintiles de ingreso, se observa que solamente el 6% se encuentra en el primer quintil, lo que contrasta con otras cohortes, como por ejemplo los menores de 18 años, donde esta proporción aumenta al 34%. En el otro extremo, en el último quintil de ingresos se ubican el 28% de los adultos mayores, mientras que solamente lo hace el 10% de los menores.
Comparación Regional
En comparación con la región, Uruguay es el país con mayor nivel de cobertura frente a riesgos IVS. En un extremo, países como Honduras, El Salvador o Colombia tienen pasividades relativamente elevadas respecto al salario promedio, pero atienden a un porcentaje pequeño de la población. En el otro extremo, se encuentran países como Uruguay y Chile con altos niveles de cobertura, con mejores niveles de prestaciones en relación al salario de la economía en el primero. De acuerdo a los últimos datos comparables, en la región únicamente Argentina servía pasividades más elevadas en términos absolutos, pero es probable que esta relación se haya invertido y que Uruguay sea actualmente el país que paga las pasividades más altas en términos absolutos. En la medida que el ingreso laboral medio de Uruguay es de los más altos de la región, las prestaciones medidas en dólares a paridad de poderes de compra también se ubican dentro de las más elevadas.
Desafíos y Sostenibilidad Futura
Envejecimiento Demográfico y Relación de Dependencia
Los amplios niveles de cobertura y de suficiencia son positivos y colocan a Uruguay en una posición de privilegio a nivel internacional. Concomitantemente, el país tiene en la actualidad un importante nivel de gasto en pasividades, similar al de los países desarrollados. Esto implica un desafío en términos de sostenibilidad dado que el país aún no registra un envejecimiento poblacional tan avanzado en términos comparados.
De hecho, en todos los escenarios demográficos planteados por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto en “Escenarios Demográficos Uruguay 2050”, la población de 65 o más años (asimilados a pasivos) en relación a la de entre 15 y 64 (asimilados a activos) crecerá sostenidamente. Incluso en los escenarios más benevolentes considerados de baja probabilidad por los expertos, la relación de dependencia en la vejez (RDV) se proyecta crecerá más del 50% durante los próximos 30 años. Uruguay se encuentra ante un punto de inflexión en el ritmo de aumento de esta relación: mientras que en los últimos diez años la RDV se habría mantenido relativamente estable, durante los próximos diez la misma mostrará un incremento de entre 16% y 30% dependiendo del escenario considerado, lo cual no sería compensado en su totalidad por la reducción en la dependencia de menores de edad.
Impacto de la Esperanza de Vida y Brecha de Financiamiento
Un cambio de esta naturaleza en la relación entre activos y pasivos impone serios desafíos de sostenibilidad a cualquier régimen de seguridad social que no cuente con adecuados mecanismos automáticos de adaptación. Estos cambios implican no solo que cada activo debe dar cobertura a un mayor número de pasivos, sino también que debe hacerlo durante más tiempo. En la medida que las normas que regulan las condiciones de retiro del pilar solidario del régimen se mantengan incambiadas, año a año una proporción cada vez menor de la sociedad deberá hacer una contribución cada vez mayor para solventar la prestación de cada pasivo.
El compromiso de pago asumido por el régimen general del BPS con una persona que se jubila a los 60 años y que pasa a percibir una jubilación de $25.000 mensuales por el resto de su vida, ha venido creciendo y seguirá haciéndolo como resultado del aumento de la esperanza de vida. En este contexto, se plantea una inequidad entre dos personas de diferentes cohortes con idénticas trayectorias laborales que al jubilarse reciben la misma prestación, ya que la que tiene una esperanza de vida superior, percibirá un volumen total de ingresos mayor que la otra.
Por su parte, si se analiza cuál es la parte del compromiso asumido que puede asociarse directamente a los aportes actualizados que realizó la persona durante su etapa activa, se observa cómo a partir del año 2018 en ningún escenario la persona financiaría la totalidad de la prestación recibida con sus aportes personales y patronales. Es de destacar que esto se da incluso para un monto de prestación que es aproximadamente el doble de la jubilación mínima vigente. El escenario de máximo aporte al BPS es aquel en el cual el individuo trabajó 35 años en forma ininterrumpida con un salario de afectación de $50.000. El escenario de mínimo aporte es aquel en el cual el individuo trabajó los mismos años, pero haciendo uso de la opción dada por el artículo 8 de la Ley Nº 16.713, afectó al BPS el monto equivalente a un salario mínimo nacional a valores 2018 durante los 25 primeros y un salario de $33.333 durante los últimos 10. Para los trabajadores del régimen mixto que hayan hecho la opción del artículo 8, el salario afectado de $33.333 se traduce en un salario básico jubilatorio por el régimen solidario de $50.000, producto de la bonificación de hasta 50% consignada en el artículo 28 de la misma ley.