La protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes (NNA) en Chile ha sido un tema de constante debate y evolución. La profunda crisis del Servicio Nacional de Menores (SENAME) ha relevado la constante vulneración de derechos que enfrentan muchos menores en el país, impulsando una necesaria reformulación de las políticas y estructuras existentes.
Contexto y Crisis del Servicio Nacional de Menores (SENAME)
El SENAME es un organismo gubernamental centralizado, colaborador del sistema judicial y dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Es la entidad estatal especializada responsable de administrar y ejecutar medidas y sanciones del sistema de responsabilidad penal de los adolescentes. Además, desarrolla programas que buscan modificar conductas delictivas y fomentar la integración social de los jóvenes bajo su atención, implementando políticas intersectoriales en la materia.
Recordando su origen, el SENAME fue creado en 1979, durante la dictadura militar de Augusto Pinochet. Su nombre da cuenta de la concepción de infancia como un estado irregular y desde sus fundamentos se aprecia su enfoque tutelar hacia la infancia. Como institución, presta servicios entre cuyos objetivos destacan “reinsertar, rehabilitar y reparar los derechos de los(as) niños(as) que han sido vulnerados”, recalca Viviana Soto, académica del Departamento de Educación.
La creación y desarrollo del Servicio Nacional de Menores ha replicado esta visión del niño-objeto que recibe ayuda y asistencia del Estado, al cual hay que controlar y “reparar” como si fueran “utensilios”, siendo que a los sujetos no se les repara.
La crisis del Servicio Nacional de Menores ha revelado la precaria situación que viven cientos de niños y niñas en nuestro país, donde la vulneración de sus derechos y la afectación de su vida emocional, social y económica no han sido una de las preocupaciones centrales de la sociedad. En abril de un año reciente, la prensa informó el fallecimiento de Lissette Villa (11 años) en el Centro de Reparación Especializada de Administración Directa (Cread) Galvarino en Santiago, un caso que reveló una serie de irregularidades al interior del organismo. Por su parte, el propio Servicio Nacional de Menores publicó cifras alarmantes de niños(as) fallecidos(as) al interior de centros pertenecientes al organismo: 210 casos entre 2005 y 2006, ascendiendo a 865 decesos ocurridos en 11 años.
Frente a esta situación, la presidenta Michelle Bachelet anunció una serie de medidas a corto, mediano y largo plazo para resolver la profunda crisis que vivía el SENAME, con el fin de reformular al organismo gubernamental. Aumento del presupuesto de la institución, separarla en dos y entregarle mayores recursos, fueron parte de las medidas anunciadas tiempo atrás para reformular la institución.
Actores Clave de la Red de Protección a la Niñez y Adolescencia
Las instituciones que conforman la red de protección a la niñez y adolescencia en Chile son diversas y actúan en diferentes frentes para garantizar los derechos de niños, niñas y adolescentes.
Ministerio de Desarrollo Social y Familia
El Ministerio de Desarrollo Social y Familia es el órgano del Estado encargado de colaborar con el Presidente de la República en el diseño y aplicación de políticas, planes y programas orientados a la equidad y el desarrollo social. Su labor se enfoca en erradicar la pobreza y brindar protección social a personas, familias y grupos vulnerables en distintas etapas del ciclo vital, promoviendo la movilidad e integración social y la participación en igualdad de oportunidades. Dentro de este ministerio, opera un órgano de dependencia directa que colabora en la elaboración de políticas y planes, la coordinación de acciones y prestaciones, la promoción de derechos, el diseño y administración de instrumentos de prevención, estudios e investigaciones, y la elaboración de informes para organismos internacionales en materia de derechos de la niñez.
Las Oficinas de Protección de Derechos (OPD), a menudo cofinanciadas entre el SENAME y municipios u otros actores locales relevantes, representaban el órgano de colaboración directa del Ministerio de Desarrollo Social en materias de protección de la infancia.
Oficinas de Protección de Derechos (OPD)
Las Oficinas de Protección de Derechos (OPD) funcionan en cada comuna y están a cargo de la municipalidad u otra institución. A nivel territorial, son responsables de la protección administrativa de los derechos de niños, niñas y adolescentes mediante acciones universales o especializadas para la promoción de sus derechos, la prevención de vulneraciones y su protección. Administrativamente dependen del municipio y funcionalmente de la Subsecretaría de la Niñez. El objetivo de las OPD es proteger a niños, niñas y adolescentes que han sido gravemente vulnerados en sus derechos y que son derivados a sus programas por orden de un tribunal, con la misión de restituir tales derechos.
Oficinas Locales de Niñez (OLN)
Las Oficinas Locales de Niñez (OLN) son una propuesta de oficinas con un enfoque local, concebidas para iniciar con 12 proyectos piloto en el territorio nacional durante 2019. Estas oficinas se establecen mediante convenios entre los municipios y la Subsecretaría de la Niñez. Su función principal es administrar el sistema de alerta temprana, diseñado para detectar posibles riesgos de vulneración de derechos. Además, las OLN tienen la misión de coordinar la oferta de servicios para la niñez en cada territorio y promover activamente los derechos de niños, niñas y adolescentes. Algunos municipios ya cuentan con oficinas o programas de niñez, que en gran medida son financiados por ellos mismos.
Subsistema de Protección Integral a la Infancia Chile Crece Contigo
El Subsistema de Protección a la Infancia Chile Crece Contigo se dedica al desarrollo de niños y niñas entre 0 y 9 años. Este programa acompaña a las madres durante el embarazo y apoya a los padres y cuidadores, proporcionándoles información y materiales que favorecen el crecimiento infantil según las necesidades específicas de cada niño.
Subsistema de Protección Integral a la Niñez
Este subsistema de protección integral a la niñez tiene como misión acompañar, proteger y apoyar a todos los niños, niñas, adolescentes y sus familias a través de un sistema integrado de intervenciones sociales de carácter universal y otras prestaciones diferenciadas para aquellos en situación de vulnerabilidad. Se ofrece asistencia telefónica y vía chat gratuita y confidencial en temas de crianza, cuidados y desarrollo infantil, brindada por un equipo de psicólogas y psicólogos.
Línea Telefónica de Fundación Integra
La Línea Telefónica de Fundación Integra, que forma parte del Subsistema de Protección Integral Chile Crece Contigo, ofrece un canal de comunicación para padres y cuidadores. A través de esta línea, pueden realizar consultas sobre crianza y el desarrollo de sus hijos.
Representación Jurídica para Niños, Niñas y Adolescentes
En el ámbito de la representación jurídica, existen diversos programas destinados a defender los derechos de los menores. Uno de ellos es un programa perteneciente al Servicio Nacional de Menores (SENAME), cuyo objetivo es representar legalmente a niños, niñas y adolescentes que son atendidos en algún programa de la red SENAME y que han sido vulnerados en sus derechos, independientemente de si la vulneración constituye delito. Actualmente, existen 16 programas de este tipo a nivel nacional.
Adicionalmente, existe una unidad de defensa penal especializada que presta servicios a adolescentes imputados bajo la Ley 20.084, la cual establece un sistema de responsabilidad para adolescentes por infracciones a la Ley Penal. Cualquier persona puede acceder a los servicios de orientación e información de la Corporación de Asistencia Judicial.
Se destaca también un programa del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, iniciado en 2017 como piloto en cuatro regiones y expandido a nueve en 2019. Su objetivo principal es representar jurídicamente a niños, niñas y adolescentes que residen en centros del SENAME. Este programa es ejecutado por las Corporaciones de Asistencia Judicial (CAJ).
También existen programas de representación judicial dependientes del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Uno de ellos tiene como finalidad la entrega de defensa jurídica especializada, interdisciplinaria e independiente a niños, niñas y adolescentes (NNA) que se encuentran en modalidades alternativas de cuidado. Otro programa similar se enfoca en la representación jurídica de NNA que se encuentran en residencias del SENAME.
Justicia Juvenil y Programas Colaboradores
En el área de Justicia Juvenil, el Servicio Nacional de Menores (SENAME) supervisa programas ejecutados por organismos colaboradores. Estos programas se clasifican según el tipo de sanción impuesta a los adolescentes infractores de ley, pudiendo ser privativas o no privativas de libertad. Los centros privativos de libertad incluyen modalidades provisorias, cerradas o semicerradas.
Convenios Intersectoriales
Se han establecido diversos convenios intersectoriales con objetivos específicos para mejorar la protección y el desarrollo de niños, niñas y adolescentes:
- Convenio con el Ministerio del Deporte, Ministerio de Justicia, Instituto de Deportes y SENAME: Busca facilitar la incorporación de los niños ingresados a la Red del SENAME a los Programas y Proyectos ejecutados con el Instituto Nacional de Deporte en diferentes territorios del país.
- Convenio de Colaboración General: Su objetivo es realizar acciones conjuntas destinadas a promover el desarrollo de actividades de mutua colaboración e intercambio en el ámbito de sus intereses, atribuciones y recursos propios.
- Convenio de Cooperación en Materias de Niñez y Adolescencia: Asegura el intercambio y la cooperación en el desarrollo de políticas y acciones destinadas a la niñez, la adolescencia y la familia en Chile.
- Convenio con JUNAEB: Permite compartir información de niños, niñas y adolescentes atendidos por SENAME para que, en aquellos casos dentro del sistema educacional, reciban oportuna y eficientemente el apoyo de distintos programas y becas de la JUNAEB en beneficio de ellos.
- Convenio Intersectorial, Circuito Intersectorial de Femicidio (CIF): Establece mecanismos de coordinación y colaboración para erradicar la explotación sexual comercial infantil; proteger adecuadamente los derechos de las víctimas de delitos y de aquellos que viven en la calle; y perfeccionar los procedimientos policiales relacionados, garantizando una protección integral de sus derechos, todo ello dentro del ámbito de sus respectivas competencias.
- Convenio para el Registro Único de las Peores Formas de Trabajo Infantil: Busca garantizar el desarrollo del proyecto “Sistema de Registro único de las Peores Formas de Trabajo Infantil”, un método para obtener información cuantitativa y cualitativa de NNA identificados en peores formas de trabajo infantil, a nivel local, regional y nacional, con la finalidad de diseñar políticas y programas orientados a su erradicación progresiva.
Los DERECHOS de los NIÑOS, NIÑAS y ADOLESCENTES | Explicación y Ejemplos
El Nuevo Paradigma: Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia
Como respuesta a la profunda crisis del SENAME y la necesidad de un nuevo trato a la infancia, se creó el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia, un servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia. Este ministerio garantizará el cumplimiento de las normas que rigen la labor del Servicio y sus colaboradores acreditados.
Objeto del Servicio
El objeto del Servicio es garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos. Deberá asegurar la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad. Asimismo, garantizará el pleno respeto a los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos de especial protección, y el respeto a sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, la Convención sobre los Derechos del Niño y otros tratados internacionales ratificados por Chile. El Servicio actuará de acuerdo a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia, garantizando el derecho de acceso a la justicia de forma independiente. Ejercerá sus funciones con un enfoque de derechos, en concordancia con la dignidad humana del niño, niña o adolescente.
Principios Rectores
Los principios rectores del Servicio incluyen:
- El interés superior del niño, niña o adolescente
- La igualdad y no discriminación arbitraria
- La autonomía progresiva
- La perspectiva de género
- La inclusión
- La protección social
- La participación efectiva
Dirección y Estructura
El Director o Directora Nacional ejercerá su cargo por cinco años, con posibilidad de una única renovación. El Servicio contará con direcciones regionales en cada región del país. Tanto el Director Nacional como los directores regionales serán nombrados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública.
Funciones del Servicio
Las funciones del Servicio incluyen:
- Elaborar la normativa técnica y administrativa respecto de cada programa de protección especializada.
- Colaborar con los órganos del Estado en el marco de sus competencias, y requerir o entregar información cuando corresponda.
- Generar procedimientos idóneos, formales y permanentes para recabar periódicamente la opinión de los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención y sus familias.
- Velar por el respeto de los derechos humanos y las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con la protección especializada de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
- Diseñar y desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación periódica.
- Solicitar información a cualquier órgano del Estado que considere conveniente para el buen cumplimiento de sus funciones.
- Ejercer las acciones que correspondan para la recuperación de recursos utilizados en contravención de la normativa o convenio pertinente.
- Ejercer todas las demás funciones que la ley le encomiende.
Consejo de Expertos
El Consejo de Expertos estará conformado por cinco miembros con experiencia y reconocida trayectoria en áreas ligadas a la niñez. Los integrantes durarán tres años en su cargo, con posibilidad de una única renovación.
Sujetos de Atención y Priorización de Casos
El Servicio dirigirá su acción a niños, niñas y adolescentes. Sin embargo, seguirán siendo sujetos de atención aquellos que tengan dieciocho años o más, siempre que se encuentren bajo cuidado alternativo y cursando estudios, hasta el 31 de diciembre del año en que cumplan veinticuatro años. Los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio, y sus familias, deberán ser atendidos prioritariamente en el marco de los programas vigentes en los órganos de la Administración del Estado, mediante mecanismos que aseguren dicha priorización.
Modalidades de Atención Especializada
Las líneas de acción o modalidades de atención especializada del Servicio incluyen:
- Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, y pericia.
- Intervenciones ambulatorias de reparación.
- Fortalecimiento y vinculación.
- Cuidado alternativo.
- Adopción.
Diseño de Programas de Protección Especializada
Los programas de protección especializada deberán diseñarse basándose en evidencia técnica y territorial, evaluaciones anteriores realizadas por el Servicio o un tercero, y considerando las evaluaciones de otros organismos del Estado competentes.
Unidad de Fiscalización y Colaboradores Acreditados
El Servicio contará con una unidad de fiscalización encargada de supervisar y controlar a los colaboradores acreditados, pudiendo aplicar sanciones en casos calificados. Solo podrán ser colaboradores acreditados las personas jurídicas que hayan adoptado e implementado modelos de organización, administración y supervisión para prevenir delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de niños, niñas y adolescentes, así como el correcto uso de recursos públicos. Para la determinación de sanciones por infracciones graves, el Servicio procurará que su aplicación sea idónea para el cumplimiento de los fines de la protección especializada. La infracción gravísima, como la ocurrencia de delitos que afecten a NNA o el uso indebido de recursos públicos, puede ser sancionada de manera severa.
Línea de Acción de Adopción
La línea de acción de adopción comprende toda actividad tendiente a procurar al niño, niña o adolescente una familia que le brinde afecto y satisfaga sus necesidades vinculares y materiales, cuando ello no pueda ser proporcionado por su familia de origen, conforme a la normativa vigente.
Registro de Colaboradores Acreditados
El Servicio deberá mantener y administrar un registro de los colaboradores acreditados, el cual estará disponible en su página web y se actualizará anualmente.
Medidas de Protección y Derivación
Los niños, niñas y adolescentes respecto de quienes se adopte una medida de protección serán derivados a los programas de protección especializada por los tribunales o las Oficinas Locales de la Niñez que las determinen.
Desafíos y Perspectivas para un Nuevo Trato a la Infancia
Si bien desde los años 90 ha habido cambios positivos y alentadores en torno a la infancia, como la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño, persisten muchas otras formas de maltrato infantil que “todavía ni siquiera hemos podido reconocer. Yo creo que, de alguna manera, todavía tenemos un resabio de que los(as) niños(as) son personas inacabadas e insuficientes, como si fueran minusválidos(as)”, critica la psicóloga jurídica y académica del Departamento de Educación. En ocasiones, los(as) niños(as) se ven afectados(as) y triangulados(as) por los conflictos no resueltos de sus padres -como los divorcios con la consecuente disputa por la tutela y crianza de sus hijos(as)-, lo que constituye “otra forma de maltrato poco visible” explica Salinas.
Viviana Soto señala que el Estado a través de sus políticas públicas ha actuado de manera lenta y tardía, por lo que es perentorio anunciar y llevar a la práctica un nuevo trato con la infancia, con un paradigma totalmente distinto al que se ha desarrollado. Dimas Santibáñez, del Departamento de Antropología, piensa que la iniciativa de reformar el sistema, si se concreta, traería consigo un cambio importante en términos institucionales, dejando atrás el concepto tan instalado hoy en día de la subvención que, en el fondo, genera una serie de prácticas perversas, “porque finalmente la asignación que el Estado realiza por cada niño(a) que SENAME atiende es diferencial en función del tipo de problema que éste(a) posee”.
Más allá de la separación del SENAME, que parece una decisión correcta y adecuada, es necesario repensar el conjunto de recursos estructurales para los distintos problemas que van a enfrentar las nuevas instituciones. Otro elemento a considerar en esta división institucional es si se continuará bajo una estructura centralizada o con políticas que se implementen a nivel local, en los territorios y en las comunas. “Tengo la impresión que esa discusión, es decir de cómo el Estado provee condiciones para que se desarrollen dispositivos de carácter local y que hagan el trabajo real, todavía falta por dar y avanzar”, indica Santibáñez.
Por otro lado, las personas que trabajan con niños(as) requieren de una formación en educación social. “No se ha discutido en Chile qué tipo de pedagogía se debiera ejercer para trabajar con estos niños y niñas vulnerados(as). Esto no implica que tengamos una pedagogía especial para ellos(as), porque eso también es sesgar, estamos hablando de una pedagogía que mire al sujeto, que sea consciente de él(ella) y lo(a) invite a construir desde sus necesidades”, aclara Soto.
Hoy, pese a los avances vividos por la sociedad chilena en relación a la infancia, persiste una serie de situaciones que reflejan el maltrato hacia la niñez, cayendo en una “lógica de patrón de fundo, de un Estado tutelar o de ‘padre omnipotente’ que todo lo sabe, discriminando a los(as) niños(as)”. Se ha tendido a separar las infancias, la infractora de ley de aquella que ha sufrido maltrato. No obstante, ambas “son parte de la infancia y son responsabilidad nuestra como sociedad”. Al respecto, la ley de Responsabilidad Penal Adolescente (N°20.084) señala lo siguiente: “La sanción no es la intervención” y “los(as) niños(as) son responsables, penalmente, pero no van a ir al sistema penal adulto, sino que tendrán un sistema penal especial”, aclara la psicóloga jurídica.
Para lograr una efectiva intervención se vuelve necesario desarrollar un buen diagnóstico e intervención personalizada, cuyos antecedentes e información sean de acceso integrado en todos los niveles: salud, educación, comunidad, redes, entre otros. El funcionamiento y las prestaciones del nuevo Servicio proveerán las prestaciones correspondientes, asegurando la oferta pública en todas las regiones del país, ya sea directamente o a través de terceros. En caso de que niños, niñas o adolescentes resulten dañados por falta de servicio, la indemnización por daño moral será fijada por el juez, considerando la gravedad del daño y la modificación de las condiciones de existencia del afectado.