Reforma Previsional en Chile: Debates, Propuestas y Aprobación Histórica

La reforma previsional en Chile, impulsada por el Gobierno del Presidente Gabriel Boric, ha marcado un hito significativo en la historia del país, buscando transformar un sistema establecido en 1981. Este proceso legislativo ha estado caracterizado por intensos debates, negociaciones y el ingreso de diversas indicaciones tanto por parte del Ejecutivo como de la oposición, culminando en la aprobación de un sistema mixto con un fuerte componente de seguridad social.

Aprobación Inicial en la Comisión de Trabajo del Senado

La Comisión de Trabajo y Previsión Social del Senado aprobó por unanimidad la idea de legislar la reforma previsional presentada por el Gobierno. La ministra del Trabajo y Previsión Social, Jeannette Jara, calificó este hecho como histórico y una buena noticia para Chile.

Posteriormente, la secretaria de Estado destacó que, “después de 43 años, los empleadores van a contribuir con cotizaciones en pensiones en nuestro país”, señalando que por mucho tiempo solo los trabajadores habían asumido esta carga, a diferencia de otros países. Aunque reconoció que el acuerdo no es perfecto, lo valoró como un gran avance.

El ministro de Hacienda, Mario Marcel, valoró el diálogo que permitió este acuerdo y resaltó el impacto positivo de la reforma. Afirmó que esta es una reforma de gran envergadura, la cual beneficiará a un universo cercano a los 2,8 millones de adultos mayores, quienes verán incrementadas sus pensiones entre un 14% y un 35%. A modo de comparación, recordó que en 2008, la creación del Pilar Solidario benefició a aproximadamente 480.000 pensionados con un beneficio máximo de $60.000.

Respecto al financiamiento, el secretario de Estado enfatizó que la propuesta establece un sistema efectivamente mixto en materia de financiamiento, estructurado en tres pilares. Los aportes se distribuirán en prácticamente tres tercios medidos como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB): el aporte de los trabajadores será del orden del 2,9% del PIB, el de los empleadores del 2,4%, y el aporte del fisco del 2,5%.

Aspectos Clave de la Propuesta Gubernamental y Enmiendas

Nueva Cotización y Seguro Social

La propuesta del Gobierno busca fortalecer el aporte permanente de los empleadores, que en el régimen previsional actual recae casi en su totalidad en los trabajadores, quienes cotizan el 10% de sus remuneraciones imponibles. Con la nueva cotización del 7%, se fortalecerá el ahorro individual para mejorar las pensiones futuras y se creará un Seguro Social. Este seguro entregará beneficios para mejorar las pensiones de los actuales jubilados y compensará a las mujeres por su mayor expectativa de vida.

Esta nueva cotización se aplicará gradualmente en un plazo de nueve años para mitigar el impacto en las pequeñas y medianas empresas (PYMES) y el empleo. Del 7% de la nueva cotización, el 2,5% se destinará al Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS). Este monto estará compuesto por el 1,5% que actualmente paga el empleador y el 1% proveniente de la nueva cotización del 7% del empleador. Con esto se financiarán las prestaciones habituales del SIS, como invalidez y sobrevivencia, además de la nueva compensación a mujeres por su mayor expectativa de vida. El Beneficio por Año Cotizado tendrá un tope de 25 años cotizados (2,5 UF), con un requisito de 13 años para mujeres y 20 años para hombres.

Regulación de la Industria y Competencia

En cuanto a la regulación de la industria, las indicaciones generan espacios e incentivos para el ingreso de nuevos administradores de fondos de pensiones, con el fin de aumentar su número y, por ende, mejorar la competencia y reducir los costos para los afiliados. Se establecen limitantes, como que las administradoras no podrán pertenecer al mismo grupo empresarial que otra.

Por otro lado, los inversores tendrán la facultad de subcontratar las funciones de soporte, entre las cuales podrá operar el Instituto de Previsión Social (IPS). En este contexto, los trabajadores pagarán la comisión directamente al ente inversor. Asimismo, se centralizará el sistema de cobranza previsional, lo que permitirá a los trabajadores recuperar oportunamente sus cotizaciones impagas.

Cambios en la Administración de Fondos y Comisiones

Se sustituye el sistema de multifondos por un esquema de Fondos Generacionales. En el nuevo modelo, las personas de determinados rangos etarios ingresan y permanecen toda la vida en un fondo cuyas inversiones evolucionan según su edad. Así, cuando son jóvenes, el fondo de esa generación tendrá inversiones más riesgosas, mientras que, al acercarse a la edad de pensión, las inversiones serán más conservadoras.

También destaca que las comisiones que paguen los afiliados serán variables, atendiendo a si el fondo de pensión pierde o gana. Las enmiendas ingresadas también abordan la licitación del stock de afiliados, que se materializará en procesos cada dos años, licitándose el 10% de los afiliados actuales seleccionados aleatoriamente. Para promover una baja en las comisiones, la administración del ahorro previsional de este grupo se adjudicará al oferente con la menor comisión, quien deberá mantener dicho precio por cinco años.

Otro punto crucial es migrar del actual mecanismo de cobro de comisiones sobre flujo (porcentaje del ingreso imponible) a uno sobre el saldo (proporción sobre el monto acumulado del fondo). Dentro del proyecto de ley de pensiones, se plantea hacer este cambio en las comisiones fijas que pagan los afiliados por la administración de sus ahorros obligatorios.

El Ejecutivo argumenta que “este tipo de comisión permite una mejor alineación de incentivos entre los gestores y los afiliados y afiliadas, y es una de las metodologías generalmente utilizadas de acuerdo a la experiencia internacional”. Investigadoras como Karol Fernández (Centro de Políticas Públicas de la USS) y Cecilia Cifuentes (ESE Business School de la Universidad de los Andes) coinciden en que este cambio puede ayudar a alinear los incentivos de los administradores con los de los afiliados, y generar mayor competencia.

No obstante, ambas advierten la necesidad de tomar resguardos para que el cambio no genere efectos negativos. Cifuentes recordó que “lo complejo es la transición, ya que el stock actual administrado ya pagó su comisión, por lo que debería diseñarse un mecanismo que evite el doble cobro”. Fernández detalló que “es importante que para los antiguos afiliados la comisión se ajuste según años cotizados (no solo por edad) a fin de evitar pagos dobles de comisión”, sugiriendo una transición lenta para los antiguos y una inmediata para los nuevos.

Aumento de Volumen de Ahorros y Densidad de Cotización

Las indicaciones del gobierno consideran una serie de medidas para este fin, incluyendo la ampliación de la cobertura del Seguro de Lagunas Previsionales. Esto incluirá a beneficiarios del Seguro de Cesantía que financien prestaciones con cargo a sus Cuentas Individuales de Cesantía (CIC). Asimismo, se establece un mecanismo simplificado de cotización para trabajadores independientes que, aunque no están obligados, tienen la opción voluntaria de hacerlo.

A los 12 meses posteriores al inicio de la transición, se incorporarán al nuevo valor de la Pensión Garantizada Universal (PGU) los beneficiarios de 75 años o más, y también accederán a ella los beneficiarios de leyes reparatorias con el mismo corte etario.

La Postura y Propuestas de la Oposición

Diagnóstico y Críticas a la Propuesta del Gobierno

Un documento elaborado por el equipo técnico de la oposición, que contó con figuras como la exministra de Trabajo Alejandra Krauss, el exmiembro del Consejo Asesor para la reforma previsional Andras Uthoff y la economista Claudia Sanhueza, reiteró que la propuesta del gobierno era “insuficiente”, ya que “no da cuenta de forma adecuada de los múltiples desafíos del sistema de pensiones”. Además, el texto señalaba que se encontraba “profundamente desalineada de un largo camino de debate y diálogo social que se ha venido construyendo en la última década en Chile”.

En este sentido, el documento advertía que la propuesta del gobierno, tal como estaba, “no resolvería el problema de las bajas pensiones” y que “solo profundizaría los problemas de competencia e ineficiencias existentes”. En materia de financiamiento, el texto señalaba que el hecho de que el proyecto “descanse en el financiamiento fiscal” podría traducirse en “problemas de sustentabilidad a largo plazo”.

Las 10 Condiciones Mínimas de la Centroizquierda

La centroizquierda estableció 10 condiciones mínimas para aprobar la idea de legislar la reforma previsional. Estas son:

1. Aumento inmediato de las pensiones: Asegurar un aumento de al menos el 20% para los actuales jubilados, ya que la propuesta inicial no abordaba adecuadamente las bajas pensiones existentes.
2. Elementos de solidaridad: Incrementar la tasa de cotización incorporando componentes de solidaridad en el pilar contributivo para dar mayor seguridad a los ingresos en la vejez, con énfasis en la clase media y las mujeres.
3. El rol del Estado: Fortalecer el rol protagónico del Estado, criticando que la creación de nuevas instituciones privadas generaría mayor concentración en las AFP.
4. Representación de los afiliados: Fortalecer la participación social de los afiliados en el sistema, creando una instancia independiente que represente sus intereses.
5. Ampliación del pilar solidario: Ampliar su cobertura al 80% de las familias para avanzar hacia un piso de protección social universal, sin utilizar las cuentas individuales para financiar el Aporte Previsional Solidario (APS).
6. Financiamiento sustentable: Asegurar un financiamiento sustentable de los compromisos fiscales, asociando nuevos gastos permanentes con nuevos ingresos permanentes y aumentando la recaudación fiscal de forma progresiva.
7. Nueva institución pública: Crear una institución pública sin fines de lucro que administre toda la cotización adicional, bajo una lógica de seguridad social.
8. Sistema contributivo y SCOMP: Licitación de un sistema único de cobranza donde las AFP no participen directa o indirectamente, y fortalecimiento del sistema SCOMP para velar por su independencia.
9. Dependencia: Sistema integral de cuidados: Ampliar la cobertura y los montos del subsidio y seguro de dependencia propuestos por el gobierno, avanzando hacia un sistema integral de cuidados.
10. Reforma profunda a sistema de FF.AA.: Abordar una reforma profunda al sistema de pensiones de las FF.AA. y de Orden y Seguridad para introducir una mayor equidad.

Indicaciones de la Oposición en el Senado

La oposición ingresó indicaciones a la reforma previsional con miras a la votación particular en la Comisión de Trabajo del Senado. Estas indicaciones, presentadas por senadores como Carolina Goic, Juan Pablo Letelier, Ximena Órdenes y Adriana Muñoz, contemplaron doce puntos principales:

1. El 6% de cotización adicional iría íntegro al ahorro colectivo.
2. Establecimiento de beneficios definidos por ahorro colectivo crecientes desde un año de cotización, eliminando la regresividad del proyecto original.
3. Principio de equidad de género, donde hombres y mujeres, a igual saldo e igual edad a partir de los 65 años, recibirán la misma pensión, ajustado a través del Fondo de Ahorro Colectivo Solidario (FACS).
4. Un beneficio complementario para personas cuidadoras de familiares dependientes.
5. La creación de un aporte público para recién nacidos, equivalente a UF34, administrado por el Instituto de los Seguros Sociales y efectivo a los 65 años ("ley de la marraqueta").
6. Creación de una Pensión Básica Garantizada igual a UF 6 (equivalente a la línea de la pobreza) para el 90% de la población, reemplazando los actuales componentes del sistema de pensiones solidarias.
7. Separación de las funciones de administración de cuentas y gestión de inversiones, a cargo de una Agencia Gestora de Cuentas Previsionales autónoma.
8. Ampliación de funciones para el ente estatal autónomo, llamado “Instituto de los Seguros Sociales (ISS)”, incluyendo la gestión del fondo de ahorro colectivo solidario y la administración del 10% de las cuentas de capitalización individual (elegible por el afiliado).
9. No bajar los requisitos de encaje para los gestores de fondos de pensiones, manteniendo la medida prudencial actual del 1%.
10. Establecimiento de la obligación para las gestoras de inversión (nuevas y ex AFP) de traspasar el 30% de sus utilidades anuales al FACS.
11. Consideración de una cotización del 0,2% a cargo del empleador para el seguro de dependencia, adicional al 6%.
12. La instancia también visó modificaciones al encaje que deben mantener las AFP y otros relacionados con la separación de registro y reporte de las funciones de inversión y soporte.

Avance y Aprobación Final de la Reforma

La Cámara de Diputados aprobó la reforma previsional que crea un sistema mixto y un seguro social contributivo, contenida en el informe despachado desde el Senado. La iniciativa fue despachada a ley con una votación de 110 votos a favor y 38 en contra, reflejando un respaldo sustancial al proyecto.

Tras un debate de cerca de ocho horas y una extensa deliberación de 104 enmiendas incorporadas por el Senado, la Cámara Baja dio el paso final para la aprobación. Esta reforma representa la mayor transformación al sistema implementado durante la dictadura de Pinochet en 1981, basado en la capitalización individual y administrado por entidades privadas. La iniciativa ahora debe pasar por la revisión del Tribunal Constitucional antes de su promulgación y publicación.

El consenso alcanzado por el Gobierno con la mayoría de las fuerzas del Congreso, incluyendo a Chile Vamos, fue el resultado de una serie de acercamientos y esfuerzos previos. El Presidente Gabriel Boric, al celebrar la aprobación, afirmó que “no es todo lo que queríamos como Gobierno, pero he decidido privilegiar el acuerdo por sobre la lógica del todo o nada”.

Según lo establecido, la norma beneficiará a cerca de 2,8 millones de jubilados, con aumentos de sus pensiones de entre un 14% y un 35%. Propondrá un incremento de la Pensión Básica Universal (PGU) de $214.000 a $253.000, y una subida gradual de la cotización del 10% actual al 17%, a cargo del empleador. Los empresarios pagarán entonces el 7% adicional de cotización, más el 1,5% actual por seguros de invalidez, que se repartirá entre las cuentas de capitalización individual (4,5%), un nuevo seguro social (2,5%) y un préstamo de los trabajadores al Estado (1,5%) que se devolverá con intereses al jubilarse.

El Presidente Gabriel Boric celebró esta histórica aprobación en cadena nacional, asegurando que “2.800.000 personas mayores verán aumentadas sus pensiones, allanando así un camino hacia una vejez más digna para los actuales y futuros jubilados y jubiladas”. Calificó este logro como “un tremendo logro para Chile, un imperativo ético y un acto de justicia, de profundo cariño y respeto por nuestra gente”.

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