En el complejo entramado del sistema previsional chileno, el régimen de pensiones de las Fuerzas Armadas y de Orden representa un tema que a menudo queda relegado al olvido, pero que genera un importante debate. Esta dualidad entre el sistema de AFP, que rige para la mayoría de los trabajadores del país, y el sistema de reparto que beneficia a las FF.AA., crea una disonancia que merece ser analizada. Si bien desde el gobierno han señalado que en la Reforma Previsional, que se presentará antes de septiembre de este año, no está considerado analizar un pronto traspaso de las Fuerzas Armadas (FF.AA.) al sistema de capitalización individual de pensiones, este tema no ha dejado de ser monitoreado y preocupante, dados los recientes escándalos por la posibilidad de manipular las bases sobre las que se calculan los beneficios.
El Sistema de Reparto de las Fuerzas Armadas: Características y Esencia
El sistema previsional de las FF.AA. y de las Fuerzas de Orden es el último remanente del viejo sistema de Cajas de Previsión, que funciona como un sistema de reparto, donde un solo administrador integra la totalidad de la seguridad social. Este sistema de reparto en las FF.AA. mantiene una lógica diferente a la capitalización individual, generando prestaciones por antigüedad (años de trabajo) en lugar de por vejez, lo que dificulta su integración con este último.
La esencia de las pensiones de las Fuerzas Armadas es mantener el carácter de reparto que tiene ese sistema, donde el peso del financiamiento recae en el Estado. Este modelo asegura tasas de reemplazo equivalentes al 75% del último salario al jubilar con 20 años de servicio (mínimo a partir del cual pueden pasar a retiro) y de 100% a partir de los 30 años de servicio. Esto, a diferencia del sistema de AFP para el resto de la población basado en el ahorro individual y con pensiones proporcionales a los montos acumulados y no a los últimos salarios.
Un estudio publicado por Fundación SOL, "Pensiones por la Fuerza: Resultados del sistema de pensiones de las Fuerzas Armadas y de Orden en su versión 2025", aborda dos aspectos fundamentales de este régimen especial. Primero, ofrece pensiones definidas y claras, lo que significa que sus beneficiarios conocen de antemano el monto que recibirán al momento de jubilarse. En segundo lugar, las pensiones otorgadas por la Caja de Previsión de la Defensa Nacional (Capredena) y la Dirección de Previsión de Carabineros (Dipreca) son significativamente más generosas.
- A diciembre de 2024, Capredena pagó 104.067 pensiones, con un monto promedio de $1.242.437. De este total, 71.187 pensiones de retiro tenían un monto promedio de $1.442.202.
- Entre 2005 y 2024, las pensiones promedio de retiro pagadas por Capredena aumentaron 36% en términos reales.
- Las pensiones de retiro promedio de Capredena son 2,9 veces mayores que las pensiones promedio de vejez pagadas por el sistema privado.
- En Dipreca, se registraron 72.706 pensiones promedio al mes en 2024, con un monto promedio de $1.591.978 para las pensiones de retiro, lo que representa un aumento del 54% en términos reales desde 2006.
Sumado a esto, las diferencias entre estamentos dentro las instituciones son notables. Mientras que los oficiales de Capredena reciben una pensión promedio de $2.883.275, quienes se jubilaron en el cuadro permanente de las ramas de las FF.AA. registran una jubilación promedio de $1.185.932.
¿Cuánto reciben como pensión las Fuerzas Armadas y de Orden?
Costos Fiscales y Desafíos Financieros del Sistema Actual
El costo fiscal es el componente clave del funcionamiento del régimen previsional de las Fuerzas Armadas. Este sistema arrastra importantes dificultades económicas, al requerir para su mantenimiento una contribución fiscal superior al 90% de su financiamiento. Por ejemplo, en el caso de las pensiones de Capredena, el 85% del gasto lo aporta el Estado, monto que en el presupuesto del año en curso llega a US$ 1.580 millones.
Las proyecciones indican que hacia adelante este sistema enfrentará problemas de financiamiento, porque la carga para el Estado será mayor y los aportes de las cotizaciones comparativamente bajarán. Los resultados describen la fuerte presión fiscal que representan estos sistemas de pensiones "en los cuales las cotizaciones previsionales financian en torno al 10% del gasto y cuyo déficit en 2011 fue cercano a 1% del PIB (suma de ambos sistemas)".
Además, otro problema que presenta este sistema es la importancia que ha adquirido el sector pasivo. Considerando aquellos que acceden a pensión en Capredena, en 2011 llegaban a 105.000 personas versus los 64.000 imponentes activos a esa fecha, generando una relación de 0,6 activos por cada pasivo.
"De este modo, se estima que entre los años 2011-2050 el gasto fiscal destinado al pago de pensiones aumentará en Dipreca a tasas promedio del 6% anual, ubicándose en torno a US$ 7.921 millones en 2050. Al analizar la situación en su conjunto, se describe que, en el caso de las Fuerzas Armadas, el gasto fiscal destinado al pago de pensiones aumentará en 2,6% promedio anual, llegando en torno a US$ 4.200 millones en 2050."
Dificultades de un Posible Traspaso al Sistema de AFP
En este sentido, la Corporación de Investigación, Estudio y Desarrollo de la Seguridad Social (CIEDESS) realizó un análisis respecto a las dificultades prácticas que tendría la modificación del sistema previsional de las FF.AA. Una de las principales conclusiones del estudio apunta a que bajo las condiciones actuales, incluso en el supuesto de la máxima estabilidad laboral y aplicando las reglas de imponibilidad, el traspaso al sistema de AFP implicaría que la pensión de un suboficial con treinta años de servicios sería inferior a $270.000 o un 12% de tasa de reemplazo.
El informe de CIEDESS plantea que la modificación del sistema de pensiones en las FF.AA. provocaría un empeoramiento de la actual situación financiera debido a la existencia de derechos en curso de adquisición por parte de la generación presente, lo que obligaría a tener un periodo de convivencia de regímenes. Es decir, se produce la problemática financiera de un cambio de reparto a capitalización, la cual tiene relación con el financiamiento de las generaciones de transición de un sistema a otro.
Una segunda consecuencia sería que la nueva generación bajo el sistema de capitalización no tendría mejores perspectivas, ya que "una persona que termine la carrera quedaría con una densidad previsional del 75%, al tener solo treinta años de aportes (duración de la carrera militar), en lugar de los 40 que considera el mundo civil".
Y en tercer lugar, de solucionar la duración de la carrera, quedaría abordar la base imponible reducida. "El nivel de remuneración existente hace que los primeros grados del escalafón de suboficiales quede fuera de la capacidad de cotizar por no alcanzar el ingreso mínimo mensual, acortando el tiempo de acumulación de recursos en el periodo que tome obtener el ascenso", señala el estudio.
Propuestas y Abordaje de Irregularidades
Teniendo claro que uno de los problemas que presentan los regímenes de seguridad social integrados es el importante espacio que existe para distorsiones, CIEDESS sostiene que "esta situación hace completamente incompatible cualquier cambio que se funde sobre estas bases, por lo cual un sinceramiento de las condiciones de funcionamiento del sistema es necesario". Agrega que "ello implica necesariamente regularizar el nivel de las remuneraciones, cuestión que ha sido objeto de cuestionamientos no solo respecto a las FF.AA., sino a nivel de la administración pública: los ingresos no remuneracionales debiesen tener un límite máximo".
Al mismo tiempo, CIEDESS sugiere que una modificación requiere, en primer lugar, dar una real finalidad previsional al sistema, "lo que implica la capacidad del mismo de generar y financiar una protección que sea compatible con la movilidad del individuo en las diferentes opciones profesionales que se presenten en su vida. En resumen, debe ser compatible con el sistema general".
En definitiva, el estudio concluye que reformar los regímenes especiales de las FF.AA. es complejo. Los factores como la mayor esperanza de vida (longevidad), lagunas previsionales y la subcotización también complican el escenario. Además de corregir distorsiones y terminar con las irregularidades, otro desafío en materia previsional es contener el gasto público involucrado. En agosto de 2017, al presentar su reforma previsional, la expresidenta Michelle Bachelet instruyó a los ministerios del Interior, Defensa, Justicia y Trabajo estudiar el régimen de jubilación de las Fuerzas Armadas y elaborar "en conjunto una propuesta en un plazo de 45 días".
Esta instrucción aludía a un conjunto de situaciones irregulares que se fueron sumando y que habían causado gran debate público, entre ellas las pensiones millonarias que recibían exfuncionarios de Gendarmería y también directivos de Capredena (la entidad que aprueba y paga las pensiones de las Fuerzas Armadas); y las malas prácticas para abultar pensiones pagadas por Dipreca. La cartera trabaja en una modernización de la carrera militar para el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Hoy la carrera dura un máximo de 38 años de servicio, y se apunta a extenderla entre tres a cinco años con el doble propósito de retener a personal altamente entrenado y contener el gasto fiscal en pensiones para uniformados que están en plena actividad. Dado el costo que implicaría realizar este cambio, así como también el desgaste político que implicaría, lo recomendable sería que el gobierno avanzara paso a paso.
Perspectiva Histórica y Desigualdad
Para entender esta situación, es necesario retroceder a la década de los '80, periodo crucial en la historia chilena, donde se implementó una reforma estructural que transformó las pensiones de un sistema de cajas múltiples a uno de cuentas individuales. Sin embargo, las Fuerzas Armadas y de Orden se mantuvieron al margen, aferrándose a sus cajas previsionales.
Históricamente, la defensa del sistema previsional por parte de las Fuerzas Armadas no es nueva. Las actas secretas de la Junta Militar durante la dictadura cívico-militar revelan una estrategia deliberada para ocultar la permanencia de su régimen previsional a la ciudadanía, mientras se imponía un nuevo sistema para la clase trabajadora. La declaración del excomandante en jefe del Ejército Ricardo Martínez, sobre "cuidar con dientes y muelas" sus pensiones, subraya la perpetuación de esta mentalidad corporativa que ha resistido el paso del tiempo.
Es irónico que, en un contexto de dictadura militar, las mismas fuerzas que detentan el poder optaran por no integrarse a un sistema que ellos mismos impusieron a la población general. Al hacerlo, reafirmaron su autonomía y privilegio, dejando a los trabajadores y trabajadoras en manos de un sistema que, en la mayoría de los casos, ha demostrado ser insuficiente y precario. El sistema previsional de las Fuerzas Armadas y de Orden no solo representa una anomalía en el contexto chileno, sino que también refleja las profundas desigualdades que persisten en nuestra sociedad. Es esencial que se abra un debate sobre esta dualidad y se busquen soluciones que promuevan una mayor equidad en el acceso a la seguridad social para todos los ciudadanos.